收储利用闲置宅基地推动引黄灌区农业高质量发展

马妍

【摘要】城镇化的推进造成农村宅基地长期闲置和浪费。本文认为闲置宅基地的收储和有效利用是引黄灌区土地资源有限的前提下发展现代农业和建设宜居乡村的现实选择，更是农业高质量发展的必要措施。

【关键词】宅基地;土地改革;高质量发展

宁夏平罗县地处黄河中上游地带，水灌溉条件便利，农业种植条件良好。在宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的大背景下，平罗县也面临在利用有限的土地资源发展现代农业的困境，农村闲置宅基地的收储、盘活和再利用成为必然选择。

一、平罗县的宅基地改革开展情况

（一）作为全国首批宅基地改革试点

自2015年承担全国农村宅基地制度改革试点以来，平罗县针对历史原因形成的农村房地“超占清理难、退出收储难、跨村审批难、居住整合难、整治复垦难、高效利用难”等问题，着力宅基地改革政策和制度创新，破解了诸多历史遗留问题，盘活了农村闲置低效资源，为实现城乡要素双向流动注入了新动能。2020年10月中旬，经中央农村工作领导小组办公室、农业农村部批复，平罗县成为全国107个新一轮农村宅基地制度改革试点之一，承担农村改革的又一项突破性任务。

（二）作为农村集成改革试验区的宅基地改革

2020年8月平罗县经国务院批准成为“国家农村集成改革试验区”，将进一步推进多项改革任务同步推进，使宅基地收储利用在农村集成改革的大背景中产生良好的改革效应。平罗县探索农业设施登记抵押担保融资方式试点任务取得的经验成效和做法，由农业农村部政策与改革司通过视频会议在全国交流，相关专家对平罗县改革做法给予了高度肯定。

二、閑置宅基地的收储、利用中需要破解的问题

（一）农村集体经济组织成员身份的认定问题

农村土地改革，尤其是牵涉到集体经济成员利益的问题，成员身份的认定就成为一项很重要的前提工作。长期以来由于宅基地在集体经济成员之间、跨镇、的私自买卖，或者外来人员购买了本村的宅基地等问题，使得集体经济组织成员的身份界定问题成为一项复杂的工作，也因此而产生许多矛盾纠纷。

（二）超占面积清退难

宅基地改革的前期调研就是“摸清家底”，核查非法超占和一户多宅的情况。由于前期的审批不严格、批而未建、违规超占等原因，“一户一宅”和清除非法超占遇到困难，这块触动农民利益的硬骨头，短时间内很难啃下来。

（三）村集体经济发展力量不均衡

宅基地改革受到村集体经济发展力量差异的影响。如果村集体经济发展能力不强，仅仅停留在发包资源作为经济收入的，就不能盲目进行零星庄点的撤并和新庄店规划。土地利用率不高，经济社会效应不明显，农民参与宅基地改革的意愿受到影响。

（四）收储资金缺口

农村闲置房地收储缺少资金，全县农村宅基地和房屋空置率达42%，最高达70%，部分农民有退出农村房地意愿，但村集体收储整治资金投入大、成本高，再利用渠道窄、变现慢，村集体收储整治积极性不高。

三、其他试点地区的经验性模式与做法

（一）金寨模式

自2015年，作为国家一级贫困县的金寨县，同时开启了宅基地改革与脱贫攻坚的同步推进。如表1所示，该县建设用地、宅基地和生产性用地的面积所占的比重，说明该县的土地资源丰富，宅基地可利用率比较高。

以金寨小南京村为例，农村闲置宅基地已基本盘活进入市场流转，以“政府+企业+农民”模式满足市场需要，结合县内红色、绿色旅游资源，实现金寨县贫困人口的精准脱贫，达到乡村振兴的总目标。

（二）义乌模式

义乌探索了“集地券”制度，对农村宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及其他废弃闲置的建设用地进行复垦，经验收合格后转为建设用地指标，由自然资源主管部门发放“集地券”，可进入市场交易，初次交易收入在扣除土地整治等成本后，合理分配给村集体经济组织和农户个人;退出宅基地的农户可以选择参加城乡新社区集聚居住或者纯货币化安置补偿两种方式进行安置。

（三）云南大理模式

大理市充分利用全国旅游城市的优势，将宅基地和农房出租给社会主体开发旅游业相关服务，农民收取租金，而农村集体经济组织收取一定收益调节金。在此种模式中，农民并没有丧失宅基地使用权，只是转变了宅基地使用权行使形式，社会主体在一定期限内获得对宅基地及农房的占有、使用等权利，农民收取租金。

四、闲置宅基地收储利用的有效措施和重要意义

（一）探索适合引黄灌区农业发展的宅基地收储利用模式

与平罗县同批成为国家首批国家33个农村土地改革试点县的安徽金寨县，浙江义乌，其改革模式和具体方案有很大差别。平罗县作为传统引黄灌区有其独特文化特征的“平罗模式”。平罗作为传统的引黄灌区，农业的发展需要收储大量闲置土地资源，其改革模式可称为“收储式”。应做好宅基地确权颁证、扩权赋能、探索开展“订单农业+保险+期货+融资”的合作方式，以良好的产业发展质量确保收储土地高效利用，服务农业高质量发展。

（二）将闲置宅基地收储利用置于农村继成改革的大背景下

土地资源是农业高质量发展的基础，收储闲置宅基地为农民参与农业发展增加参与的资本，这一过程更需要把宅基地收储利用放置在农村集成改革的大框架中稳妥有序推进。空心村闲置宅基地的腾退、复垦、入市要结合集体产权改革和耕地流转方式改革等措施同步推进，避免“头痛医头，脚痛医脚”的弊端。

（三）闲置宅基地改革要明确权、责、法的边界

“三权分置”是闲置宅基地有效利用的基础，权益在民是改革的关键。为避免因追求完成指标而出现拆建不合理、拆而不建和收储土地的二次浪费的现象，在宅基地收储利用中必须明确权益主体，依法保障村民的财产性收益。宅基地的有效利用需要依法依规治理，这要求政府搭建优化治理方略，依法依规对管理过程全程审查，保障各方合法权益。

（四）加快土壤整治力度，优化闲置宅基地再利用效益

引黄灌区土地盐碱化是流域内普遍存在的问题。引黄灌区闲置宅基地收储后有一部分将复垦为耕地，这部分收储的土地有的因为盐碱化不易耕种。这就需要对复垦土地进行科学改良，通过农田改造项目的推进降低土地盐碱程度，提高土地的肥沃程度，便于复垦土地参与到现代农业产业项目中。

结语：

总之，引黄灌区是传统的优良种植农业区，其得天独厚的气候田间、土地资源和历时几千年积累的灌溉农业的经验知识，在现代农业的大背景下大有可为，发展高质量农业不仅需要现代农业技术和科学的产业发展，也需要土地收储提供良好的基础条件，发展现代农业，美化乡村人居环境。

参考文献：

[1]庄开明，彭亮，黄敏等著.农村闲置宅基地有偿退出与优化利用 基于四川省农地改革与探索的实践[M].北京：人民出版社.2017.

[2]陈方丽著.宅基地制度改革[M].北京：中国农业出版社.2018.

[3]陈会广著.农村宅基地制度改革的路径探索[M].南京：江苏人民出版社.2018.

[4]韩清怀著.农村宅基地使用权制度研究[M].北京：中国政法大学出版社.2015.

[5]李晋红.农村宅基地制度改革问题探索——以宁夏平罗县为例[J].中国集体经济，2016（34）：83-84.

基金项目

本文是宁夏回族自治区社科基金项目“老龄化背景下宁夏城市社区养老服务模式研究”阶段性成果（项目编号：19NXCSH01）

作者简介

马妍，宁夏社会科学院社会学法学研究所助理研究员，中央民族大学在读博士，研究方向为民族社会学与社区发展。

梅振然.乡村振兴战略下农村宅基地改革模式分析——以金寨县为例[J].农村经济与科技，2020，31（17）：33-35.

（本文作者单位为宁夏社会科学院，宁夏银川，750021）