以家固边：边民家庭发展政策的目标取向与路径选择

【摘 要】当前，边境在国家治理和国家发展中的地位越来越重要，边民和边民守边固边现象也愈来愈受重视。然而边民守边固边不是以个体为单位，而是以家庭为单元的。因此，依托良好的边民家庭发展状况和家庭发展能力，是有效发挥边民家庭守边固边功能的关键。但受边境条件及资源禀赋限制，边民家庭的自我发展能力较弱，需要强有力的政策扶持。与一般家庭发展政策不同，边民家庭发展政策要以促进边民守边固边，进而实现以家固边作为目标取向。要达成这一目标，又必须选择并遵循居边发展的政策路径。就实际情况来看，尽管已有一定的针对边境和边民的专门政策，但这个政策并不能有效完成家庭发展与守边固边相结合的目标。为此应构建一种以居边发展为导向，同时又是专项型、综合性、现代化和可持续的守边固边型的边民家庭发展政策。

【关键词】边疆;边境;边民

【作 者】夏文贵，博士，云南大学政府管理学院副教授。云南昆明，650500。

【中图分类号】C958  【文献识别码】A  【文章编号】1004-454X（2020）05-0048-010

近年来伴随国家治理和国家发展形势的深刻变化，边境及边境治理的重要性日趋凸显。在此背景下边民及其守边固边行为也越来越受重视。习近平总书记就多次接见和表彰守边人，对其无私奉献的爱国守边行为给予了极大肯定。边境地方和社会舆论也对边民的守边固边行为予以了相应肯定。然而就具体的政策实践和相关研究来看，对于边民的守边固边行为及其功能，都主要是从边民个体视角来看待这些现象的。在政策层面，各个边境地方政府均制订实施了相应的边民补助政策，并注重加强对界务员、护边员、信息员等兼职护边队伍的管理和发展;相关研究则主要聚焦于从建设边境、巩固边防角度，对边民的特殊地位功能、外迁外流现象及其影响进行探究，并把边民的戍边精神、守边意识视为一种重要的守边固边资源。这些做法及认知具有一定合理性和必然性，然则未引起充分注意的是，其忽略了边民生存和发展的基础是家庭，家庭才是边民守边固边的基本单元。而建立在强有力的政策基础之上的家庭发展，是实现边民家庭守边固边功能的关键。但从实际情况来看，现有政策资源供给并不足以使边民家庭依托边境实现发展，尤其边民家庭政策的匮乏更加剧了这一形势。于是构建一种以促进守边固边为目标导向，并遵循居边发展路径的边民家庭发展政策，就极为必要且十分重要。

一、家庭是边民守边固边的基本单元

面对我国漫长的边境线，边民的守边固边是确保边境安全稳固的重要力量。然而在这种看似个体化的边民现象及行为背后，家庭发挥着至为关键的作用。每个人都生活于家庭之中，并过着家庭生活，家庭是塑造个人意识、形成个人行为的重要场所。因此边民的边境在场进而守边固边，并非纯粹独立的个体性现象，而是以家庭为基础来实现和完成的。从这个意义上说，家庭作为边民的居边生息之所，不仅是支撑边民生存和发展的重要组织形态，同时也是构成边民守边固边的基本单元。

在中国历史文化传统中，家及家庭制度占有独特而重要的地位。现代新儒家的著名代表人物梁漱溟指出：“中国的家族制度在其全部文化中所处地位之重要，及其根深蒂固，亦是世界闻名的。中国老话有‘国之本在家及‘积家而成国之说;在法制上，明认家为组织单位。”[1]15殷海光也表达了类似的观点，“家庭是个人的经济、安全、教（育）和游乐中心。自古来，家是中国社会结构的单元”[2]98。美国汉学家费正清认为：“中国家庭是自成一体的小天地，是个微型的邦国。从前，社会单元是家庭而不是个人”。[3]22在古代中国，由于家庭在社会结构中的重要地位，于是便形成了影响深远的家国同构传统，“一是家与国在结构上的共性;二是家长与君主在权威上的共性;三是齐家与治国在伦理上的共性”[4]。近代以来，虽然这种传统在新的国家秩序重构及组织结构建构方面已不再适用，家庭的结构、类型、规模、功能等也今非昔比，但家庭依然是最基本的社会单元，并扮演着经济单元和生活单元的重要角色。

在边民社会条件下，家庭同样是边民生活和发展的重要组织载体。但不同于其他空间场景中的一般家庭，边民家庭的边境在场还有其独特意涵，它不仅标示着对国家领土主权的象征，更发挥着重要的守边固边功能。在前主权时代，古代中国的移民实边思想及实践，其实质就是要以家庭为基础来达成戍边之目标，并主要通过给予特别的政治或社会身份，提供必要的生产生活资料，同时专门针对未成家者由政府牵线力促其成家等做法，使迁徙民众能够安家立业并“乐其处而有长居之心”[5]2288。在主权领土体制下，边民及其家庭所发挥的独特作用，可以从这一概括中得以深刻体现：“‘一个边民就是一个哨兵，一个家庭就是一个哨所，一个村庄就是一支部队。”[6]类似这样的戍边话语，表达的是对边民及边境线上星罗棋布的家庭，以及炊烟袅袅的村庄所蕴涵的守边固边功能的基本定位。其中，在边民、家庭、村庄三者之间，家庭是具有基础性意义的组织单位和守边固边单元，而存在于官方政策及宣传话语中的守边户、抵边户等表述，一定程度上也体现了国家对边民家庭守边固边功能的认定和重视。作为原子化的个体，边民的生息繁衍、生存发展以及守边固边均离不开家庭，并最终要在家庭支撑下才能实现和完成。村庄是由一个个家庭所组成，其作为“一支部队”的戍边功能则是以家庭为基础而凝聚形成的。据此可见，边境场域中的边民家庭，被赋予的就不再是一个一般意义上的生产生活单位，同时还是一个基本的守边固边单元。

与此同时，在独特的边境地理空间场域中，“家”与“国”的紧密相连不仅有着更为直接的体现，而且也在深层次上反映着以家庭为守边固边的基本单元的事实。在位于中哈边境的新疆哈巴河县白哈巴村，传唱着这样一句歌谣：“我家住在路尽头，界碑就在房后头，界河边上种庄稼，边境线上牧羊牛。”[7]作为特定的国家象征形式，界河、界碑等标示的是国家的边境在场及其领土主权边际，同时也使得生活于这一场景下的边民获得了不同国家分殊下的家国意识。不仅如此，在官方宣传中同样存在有关边民家庭的特殊定位：“根在这里，脚下站立的地方就是家。祖祖辈辈生于斯长于斯，他们是天然的家园捍卫者”。[8]尤其习近平总书记给西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹的回信，对“家是玉麦，国是中国，放牧守边是职责”的信念和行动的高度肯定，并强调要“继续传承爱国守边的精神，带动更多牧民群众像格桑花一样扎根在雪域边陲，做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”[9]，更是把“家”与“国”、“小家”与“大家”的密切关系深刻凸显了出来。在这里，“家园”这一叙述话语所抒发的不仅是具体的边民家庭，同时也蕴涵着对国家的隐喻。这样，对家园的守护和建設，就是对国家之边的拱卫，守护家园与捍卫国土达成了高度的一致性和贯通性。

事实上离开家庭这一基本单元，边民个体是难以在边境长久立足并守边固边的。正是家的在边，边民才能定心扎根边境，并实现着对沿边不利生存境遇的克服和超越，延续和创造着一段段守边固边佳话。在新疆由于生存环境较为恶劣、生态脆弱，许多沿边地区荒无人烟甚至人迹罕至，于是在某些重要的沿边区域，如界河、水文站、边境通道等地带，便建立了以家庭为基础的民兵哨所，并以独家独户的扎根坚守来实现守边固边。1989年曾是军垦二代的马军武成了桑德克哨所唯一的民兵，主要负责巡边、守水、护林。周围没有邻居，几个月见不到人。一开始没有电、电视、广播，工作之余以读书、自言自语、唱歌来消解寂寞。但时间久了，其发现自己竟不能流利说话且言不成句或词不达意。后经人介绍，他认识了同是军垦二代的姑娘张正美，并组建了自己的家。妻子的到来，让冷清寂寞的护边生活有了温暖和欢声笑语，这一驻守就是二十多年。[10]诚如报道该事迹的记者深刻洞悉的：“人类生活的延续，最重要的是有爱和家庭的支撑;老军垦奉献终身，家庭带来的是永久的守护;年轻一代的坚守，家庭当然是不可缺少的要素。一代一代的传承，家是最大的维系。有家就能留人，有家就能稳定”。[11]

如果说以上事迹印证的是家在维系守边固边事业中的温情和绵绵力量的话，那么下述事例则直接体现了家与界标同等意义的特殊地位和功能，其常常被形象称为“有生命的界碑”。云南省麻栗坡县马崩村坐落于中越边境线上，该村党总支书记王仁兴把家直接安在了山腰上的界碑旁，并在此居住了二十多年：“我家就住在393号界碑旁的半山腰上，从山脚到我家一共有283级石梯，山高坡陡、雾多路滑，妻子多次劝我搬下山去住，但我觉得，我家的住房就是‘界碑。”[12]在边境线上，类似马军武、王仁兴家庭的事例很多，其之所以能够经年不懈地默默坚守于沿边一线，除了具有对守边固边职责的自发意识和自觉担当外，更大动力便直接来源于家。因为家在这里，守卫国土就是守护自己的家园。而且，边民守边固边行为要能够持久维系同样离不开家庭的理解、认可和支持。更为重要的是，家庭成员之间的相互影响、感化、熏陶以及由此催生的护边氛围，还会促使新的护边意识和行为在同辈或代际之间发生，从而形成守边固边行为的横向扩展和代际传递。如引发广泛关注的“夫妻哨所”“三代护边人”“四代护边人”“护边员之家”等现象，就是这方面的典型体现。这些事实均说明，家庭不仅是具有基础性意义的守边固边单元，同时还是影响边民守边固边意识及行为生成、维系和发展的重要场所。

二、边民家庭发展须有政策支持

家庭是守边固边的基本单元，为边民的临边居住、居边发展进而守边固边提供了依托和动力。而要使家庭这一基础性组织形态，能够更好承担和履行守边固边功能，那么边民家庭发展的重要性和独特性就凸显了出来，其对于边民能否安心居边、定心守边具有决定性意义，并直接关乎国家守边固边事业的延续和发展。这也表明，边境的安全稳固和繁荣发展是与边民家庭的居边生产生活状况紧密连接在一起的，一定程度上也反映了国家力量在边境区域的影响力。因此，推进边民家庭发展就是边境治理的题中之义，而这一目标的实现又有赖于有效的国家政策投入和支持。

边民家庭发展是指边民家庭供给能力不断提升的过程。家庭不仅是边民生息繁衍的场所，也是满足其生存需要和实现发展目标的基本依托。显然，这一基本家庭功能的实现，是与边民的家庭发展状况息息相关的。当边民家庭能够获得较好发展之时，边民家庭的供给能力以及满足边民需要的程度和实现发展的可能就越高，反之则趋弱。现实中，边民家庭发展往往会受到各种主客观因素的影响。在客观性方面，包括自然地理条件、生产资料、生产工具、社会政治环境等;在主观性方面，则取决于家庭资源禀赋，即边民家庭先天拥有或后天获得的资源要素，如社会资本、经济资本、人力资本等。在这其中，边民家庭成员的个人能力，包括性格、技能、文化程度、见识、思维、健康等，又是具有决定性意义的影响因素。毕竟因外部条件限制而导致的贫困，不过是暂时性现象，家庭及其成员的发展能力才是关键。

因此，边民家庭发展的关键就在于家庭能力的发展。但是边民家庭能力的发展，又具有不同于一般家庭能力发展的意义，其承载着守边固边功能，并要突出以家固边这一目标导向。如是，从确保边境人口安全和巩固边境的视角而论，衡量边民家庭能力发展的维度就主要有：一是家庭再生产能力，即人口和劳动力的再生产能力。守边固边，首先要有人。马克思指出：“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。”[13]519边民家庭的人口再生产不仅仅是一般的人口世代更替，还具有防止边境社会萎缩、夯实边境安全稳固的特殊意义。但有人之后，还需对人力资本进行投资，并要以此来提升家庭能力发展的劳动力基础。二是经济发展能力。边民要能够在边境生存下去，需要有基本的物质保障。近年来同其他区域的农村家庭一样，边民家庭的生计模式也发生了改变。“外出务工是农民家庭赋予年轻人的角色义务，留村务农则是老年父母的角色义务，两者相互配合才能满足家庭再生产所需的物质基础。”[14]在此过程中居边务农收入和非农收入便成为边民家庭的主要经济来源，同时也是度量其经济发展能力的重要标准。三是生活发展能力。边民能否安心居边、定心守边，还取决于一定的生活品质保障。费孝通指出：“农民只能靠种田吃饭，不能靠种田生活……人除了吃饱肚子外还有衣着、居住、社会来往等等生活需要。”[15]3伴随经济社会发展，边民已不再满足于吃饱，对于吃好、穿好、住好、用好，并有适当娱乐活动的追求已越来越普遍，这些需求则构成了边民家庭生活发展能力的重要体现。

客观而言，就边民家庭发展的基本内涵来看，并没有特别明显的区域性差异，不同空间条件下的家庭发展具有相类似的表现形式。这是我国现代化进程中经济社会发展累积到一定程度和阶段的逻辑使然，边民家庭在这一过程中获得了同内地家庭愈来愈多的同质性。尽管如此，由于边境地理空间环境相较于其他区域的差异性和异质性，边民家庭发展还呈现出显著的“靠边吃边”特点。中国自古就有“靠山吃山，靠水吃水”之说。而边境与邻国山水相连的特殊地理位置，则形成了边民“靠边吃边”的家计形式。临边而居、抵边居住、居边生产生活，以及边境治理中的居邊脱贫、居边致富等政策导向，便是对边民家庭发展的边境特质的形象描述。

广西龙州县水口口岸，是全国重要的坚果进口基地。在此聚集了大量替当地企业拉货的边民，每趟货可以拿25～30元左右，一天下来有320元左右的收入。每天满载货物的车流和人群熙熙攘攘、热闹非凡。[16]类似这种情况，即依托口岸或互市贸易点，利用国家对边民互市进口生活用品8000元免税额的优惠政策，组织并资助边民替当地企业拉货，是许多边境地方扶持边民实现居边脱贫致富的重要手段。不仅如此，边民与邻国边民在长期的跨界联系中形成的跨境社会网络，还造就了边民家庭特有的跨境发展形式，如农业生产中的互助、婚丧嫁娶中的互惠、商业活动中的互市等。“他们往往游走在国家制度的‘合法与‘非法之间开展跨境互惠活动，但他们自己认为他们只是生活在常人的‘情理之中。”[17]总体而言，“边”是边民家庭可资利用的重要资源，一定意义上也是重要的谋生之路、发展之路，对“边”的资源价值的利用能力，则直接影响着其居边发展的可能性。

然而，“靠邊吃边”这种家庭发展形式，所依托的是“边”背后蕴含的资源，如果资源匮乏，则不能有效实现“靠边吃边”。实际上，受自然地域空间条件限制，边境的资源禀赋总体上是较为不理想的。在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确的14个连片特困地区中，涉边区域就囊括了滇西边境山区、大兴安岭南麓山区和西藏、新疆南疆三地州。边境连片特困人口的集中分布并非偶然，其恰恰说明地域空间条件及其自然地理禀赋的重要性，并深刻反映了边民家庭赖以发展的边境资源禀赋情况。与此同时，支撑边民家庭发展的产业也有不尽如人意的地方，主要体现为原生产业基础薄弱，现有产业多处于小、散、弱状态，市场销售渠道不稳定，适应市场竞争的能力不足等。并且，产业选择存在的“跟着感觉走”情况也时有发生，其既缺乏前期市场调查，也没有品牌意识，更未能体现自身特色和优势，“跟风”“碰运气”等现象严重。如从云南省麻栗坡县猛硐乡了解到，当前许多边民积极投身家庭农场经营，大力发展蔬菜、茶叶等产业，但由于没有充分考虑到该地缺水缺耕地的实际及种植要求，只因主观认定其销售前景不错，便一次性投入大额资金，流转上千亩土地，结果损失严重。此外，周边国家的发展境况及其在互市贸易中能够提供的产品，如越南边民在双边贸易中就多以“低附加值的农产品和资源性产品”[18]163为主，其在一定程度上也会对我方边民家庭发展的可拓展空间造成限制。

以上情况在一定程度上说明，边民的家庭自我发展能力，以及依托边境能够提供的支撑性资源确实比较有限。而边民家庭资源禀赋的相对不足，如个人受教育程度、见识、技能等的匮乏，则又进一步导致了其家庭发展的乏力。特别受家庭资源禀赋所限，边民家庭的发展空间往往会被再度压缩。在云南省芒市芒海镇调研时，政府工作人员告诉我们，当地边民既务农也务工，但务工主要限于本地，也包括到地缘、语言、习俗等比较接近的境外口岸城镇，至于缘何不到昆明或内地沿海城市，是因为文化不高，不会说普通话，心理有畏惧感，担心上当受骗，等等。总之，综合这些情况来看，把边民家庭发展直接纳入国家政策视野，进而形成强有力的国家政策投入和支持就尤为重要。

三、现有边民政策的成效与偏移

自二十世纪末国家专门针对边境发展推出了兴边富民行动，此后各种专项边境政策及边民政策也相继制订实施。特别是进入新时代以来，党中央、国务院先后出台了一系列沿边开发开放政策举措，对沿边区域的经济社会发展做出了系统的战略布局，[19]3-4呈现出了越来越大的支持力度。而一般性的治理政策，如扶贫开发、乡村振兴战略等，同样为边境区域的全面发展创造了前所未有的契机。这些政策的实施，在推进边境区域发展、改善边民居边条件等方面取得了巨大成效。时至今日，“是中国边境地区面貌变化最大、产业发展最快、边民生活条件改善最明显的时期……各民族群众生活水平不断改善和提高的大好局面，与境外逐渐拉大差距，产生‘推—拉效应，吸引着外流边民回迁境内”[20]。外流边民的纷纷回归深刻说明，国家发展形势的整体向好以及边境治理的卓有成效。但不容忽视的是，现有政策还存在同以家庭发展为基础的守边固边要求相偏移的情况。一是目标取向上的偏移，即其直接对接的是作为个体的边民而不是家庭，并不能完全发挥家庭的守边固边功能，因而偏移了以家固边的应有目标取向;二是路径选择上的偏移，即其也不是通过扶持边民家庭的整体发展来促进守边固边的，因此并不完全符合以家庭发展为导向的要求，最终也不能有效实现边民家庭发展与守边固边相结合的目标。具体而言，主要体现在以下几个层面。

（一）只见“民”不见“家”

国家有关边民的政策有三类：一是普适性政策，涵盖国家范围内的所有社会成员。二是边境政策，涉及整个边境地区的居民，如《兴边富民行动“十三五”规划》等。三是边民政策。一个是专门针对边民出台的，如2017年国家印发的《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》;另一个是内含于其他政策中并有专门涉及边民的内容，如2018年国家印发的《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》等。以《兴边富民行动“十三五”规划》来看，作为国家统筹推进边境治理的纲领性举措，其提出要给予边民特别扶助，以鼓励其抵边居住、贴边生产生活，进而发挥好安居守边、定心守边作用，这是值得肯定的。可尚未引起充分注意的是，该政策的基本对象是以个人为单位，很多内容只针对个人而非家庭，更不着眼于家庭整体。而对边民个体要予以特别倾斜、补助和扶持的强调，看似政策力度不小，但实际上并不足以实现整个家庭发展。再如《云南省乡村振兴战略规划（2018—2022）》，在分类推进村庄建设部分，则基于国家设计的四种类型基础上专门增加了“守边固边型”，但这也只是从确保边民不流失、守边不弱化的角度来考虑，家庭的功能和意义在此政策安排中仍然是缺位的。

其实，在国家相关政策领域家庭概念往往很少被提及，即便措词上使用了“家庭”，也并非从家庭发展这个意义上来说的。相反，有关政策所对接的对象主要还是个人，家庭及家庭发展并未被纳入具体的政策过程。究其原因，这与当下的中国家庭政策状况密不可分。有研究指出，中国的家庭政策存在“去家庭化”和“泛家庭化”两个极端，前者是指政府直接绕过家庭而与个体相对接，后者则指国家对家庭的过度吸纳和依赖，并致使社会保障职能过多转移给家庭。[21]在这种政策体系下，中国家庭政策主要就表现为一种应急性的“补缺模式”，即重点关注于“失去家庭依托的边缘弱势群体”[22]。这些分析深刻揭示了中国家庭政策的有限性，包括政策本身及其覆盖面的有限。在此背景下，边境治理中与边民家庭相关的政策话语的缺失就是必然结果。

（二）居边发展缺乏足够动力

关于此问题其深层次的影响因素在于：一是边境治理缺乏战略支持。边境处于国家内联外接的枢纽地带，蕴藏着巨大的地理空间价值。而要充分发挥这些独特优势，并使其由国家发展中的区域短板转变为新的增长点，就有赖于国家层面的边境治理战略的推动和引导。但由于尚未形成更具政治能量及治理效能的战略规划，一定程度上迟滞了边境区域的全面发展，边民家庭发展也因此而缺乏必要的战略依托。二是缺乏系统的边境政策。当前，国家决策层越来越重视边境的安全稳固和繁荣发展。党的十九大报告首次针对“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[23]32的陈述，党的十九届四中全会关于“加强边疆治理，推进兴边富民”[24]的强调等，为边境治理在更高层次进行认知和谋划奠定了基础。但这些基于国家治理全局高度提出的论断，还只是一种框架性和原则性的总体部署，并有待于转化为促進边境治理的系统政策框架，包括明确责任主体、实施范围、基本方式、资金保障等，才是可操作性的行动方案。三是具体政策脱离边民家庭发展。由于现有政策不是从家庭角度出发的，因而其对于提升边民家庭发展水平的政策功能就比较有限。例如，作为迄今持续时间最长、影响最大的国家级边境工程，兴边富民行动“重点是解决边境地区农村的基础设施建设问题……因此，工程的能量和蕴涵的政策红利有限”[25]。诚然，突破基础设施建设瓶颈是边境地区发展的关键，其往往被赋予了特定的经济效益预期而为社会所关注。但具体到每一个边民家庭，“修路允诺能带来的预期益处往往难以兑现”[26]。虽然基础设施建设对于改善边民居边条件可以发挥立竿见影的效果，但同时还要形成与之相匹配的家庭发展资源的政策投入，才能真正实现边民居边生息、居边发展进而守边固边。

（三）边境管控与边民家庭发展之间存在张力

在独特的地理区位、地缘属性和人文构成条件下，边境既处于国家疆域的最边缘，又是内联外接的枢纽;既是拱卫国家安全的首端，又是国家实施外向发展战略的前沿;既受主权领土体制的刚性约束，又存在源于地缘、族缘、亲缘、姻缘、业缘等基础上的跨境交往方式及其互助、互惠和互市传统;既面临沿边开发开放的要求和契机，又面对着突出的境外渗透、邻国危机外溢、非法跨界活动、跨境犯罪、“三非”人员流入等压力。总之，在这一空间场景中充斥着管边控边与开发开放之间的矛盾和张力。前者强调秩序，后者偏向于发展。边民家庭发展难免会受到这种格局及其所造就的宏观环境的影响。

由于存在这样一种张力，在边境治理次序中便有秩序与发展的主次和先后之分。总的来看，在边境特定的时空条件下，秩序与发展之间的定位是明确的。空间上因边境之间的区域性差异，各个板块蕴涵的治理取向总体上会有所不同，如西北边境因其面临周边局势复杂、反渗透压力较大、“三股势力”活动猖獗等问题，秩序往往居于主导地位，而东北和西南边境的滇桂地区因地缘和人文等环境相对单一，发展则处于优先地位。但在特殊的时间节点上，这一状况也会发生改变。在云南省河口县了解到，党的十九大对边境安全的强调和要求，以及此后进入到了中华人民共和国成立70周年的特殊时期，对口岸、互市贸易点、边境通道等管控就较之以往更为严格。随着边境管控的收紧，曾经比较活跃的边民互市经济、邻国劳务提供、双方边民间的互助行为等均受到了不同程度的影响，甚至处于停滞或难以为继状态。这样一来，虽然边境管控的收紧使边境秩序更加规范有序，从边境安全治理角度来看也是有效的，但其与边民家庭发展之间却构成了一种矛盾，并可能在无形之中切断了边民依托边境实现家庭发展的谋生之路。

（四）边民政策相对优势不突出

边民家庭发展是在国家发展中逐步实现的。但“对于边民而言，国家治理和国家发展带来的经济文化社会进步，最容易在同邻国边民的横向比较之中被意识到，由此产生的相对获得感、幸福感、安全感也尤为强烈”[27]。这在一定意义上说明，边境经济社会的发展仅是一种可量化的客观标准，只有当其转化为边民的主观感知、体验和评价时，才能成为真正意义上的发展。而对国家政策的横向比较，一般包括同邻国的悬殊对比和同内地居民的发展比较，以及由此而形成的政策认同，则更容易使边民获得强烈的发展体验和政策感知。

此外，还有一个更为重要的维度是两国边民政策的相对优势比较。自1990年代以来，越南通过实施优厚惠边政策，不仅吸引了其国内大量居民抵边而居，而且也曾吸引我方不少贫困边民举家迁居越南。[28]现如今我国边民政策的力度和水平已远胜越南等周边国家。但尽管如此，较之越南对其国内非边境区域的支持来说，其惠边政策仍然具有力度更大、水平更高，并能够把居民吸引到边境抵边居住的鲜明特点。而相比之下，我方的边民政策就不足以实现这一点，加之边境与内地之间显而易见的发展差距，不仅难以使边民安心居边、定心守边，更难以把居民吸引到边境贴边而居。从这个意义上来说，越南惠边政策具有的相对优势就比我方更为突出，并且其也不会因为我方边民政策的力度更大就处于绝对劣势。概言之，无论纵向对比抑或与周边邻国的横向比较，当前我国边民政策的力度和水平都是前所未有的，边民家庭也确实获得了较好发展，但从越南的事实经验可以看出，因较之内地还没有形成更为突出的相对优势，由此使得现有政策仍然不能有效促进居边发展与守边固边的结合。

四、守边固边型家庭发展政策的建构

守边固边型家庭发展政策是指以推进边民家庭的居边发展且又契合于守边固边需要为导向的制度化安排。边民家庭发展要与边境相结合，才能有效发挥守边固边功能。因此，不同于一般的家庭发展政策，这种新的政策是确保以家固边的目标取向，以及实现这一目标的居边发展路径均很明确的边民家庭发展政策。一方面其可以解决现有政策同边民家庭发展之间的偏移问题，使边民家庭发展进入国家视野，并直接纳入政策范畴，进而形成必要的政策投入和支持;另一方面在强有力的政策支持下实现边民家庭的居边发展，又可以促成持续的守边固边效应。当然，这一政策的建构是一个系统工程，涉及各个环节和方面，并要求对各领域的政策举措予以统筹整合。为此，立足边境场域边民家庭发展的特殊性，需重点遵循以下几个方面来进行系统谋划。

（一）专项型的边民家庭发展政策

在现有政策体系中，边民家庭政策是缺失的，边境政策则缺乏系统性，而专门针对边民的政策资源又比较有限，主要就是边民补助。此外还有一类专项边民政策，如由国家层面制订的《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》，以及云南省推出的改善沿边群众生产生活条件行动计划等，其表面上属于专项性政策，但其实也只是一种原则性规定和总体性要求，尚有待于转化为可操作性且能够真正落地的治理政策。这样构建专项型的边民家庭发展政策具有特别的意涵：一是引导资源向边民家庭集聚，促进边民家庭能力提升，从而为边民家庭发展奠定坚实基础;二是更好满足边民需求、回应边民期待、激发边民内生活力，使边民在不离家离边的情况下，能够实现居边发展，不断夯实以家庭为基础的守边固边主体条件;三是赋予边民及其家庭的居边生产生活以意义和价值，让边境之于边民不再是“不得已的栖息之地”[29]，使家成为真正维系边民安心居边、定心守边的强大纽带。

而与一般家庭发展不同，边民家庭发展具有自身的特定属性及要求。一是边民家庭发展承担着守边固边功能。边民家庭特有的临边而居、贴边生产生活形态，赋予了家庭及其发展先天的守边固边功能。二是边民家庭发展水平要与守边固边相契合。边民家庭的居边发展状况，直接影响着边民守边固边的实际效果。当其获得较好发展之时，则可以形成持续的守边固边效应;反之，则可能削弱守边固边的家庭基础。三是边民家庭发展要依托边境来实现。边民家庭发展必须是以居边脱贫、居边致富而实现的居边发展，那种脱离边境空间并以外出务工或外迁外离等形式实现的发展，一定程度上不利于以家庭为基础的守边固边机制的作用发挥。边民家庭发展内涵的这些独特属性及要求规定了，专项型边民家庭发展政策的构建，必须紧扣和着眼于“边”来谋划和安排，同时应遵循居边发展的目标导向，并采取特定的政策手段、机制或方式来实施。其中比较关键的是：一是要以边民家庭作为基本单位来整体谋划，突出居边发展导向，并紧扣边民家庭发展能力提升，尤其是增强边民家庭的“自身‘造血功能”[19]12来安排;二是要依托和整合已有边民或边境政策并对其进行升级改造，从而形成更具可操作性和可实现性的家庭发展政策;三是要适时在边民家庭发展政策框架中增加新的政策要素，不断推动边民家庭发展，进而巩固家庭的守边固边功能。

（二）综合性的边民家庭发展政策

一直以来边民家庭发展并未纳入具体的政策范畴，而针对边境及边民的政策投入也主要是立足个体形式来推动的。以影响较为广泛的边民补助来说，各个边境地方均极为重视这一政策的制订和运用，同时也尽可能通过资金配套来提高人均补助标准，并视其为补贴和扶持边民抵边生产生活，进而使其定心居边、安心守边的重要方式。客观而论，对边民的守边固边责任和贡献予以肯定，并制订专门政策给予特别倾斜、扶持和补助是极为必要的。但究其本质，这也只是一种单一维度的政策安排，并不足以真正推动边民家庭依托边境实现发展。而且随着经济社会发展及边民需求的不断提高，现有补助标准往往会滞后于边民的心理预期及其家庭发展要求。长此以往仍旧难以稳住人口、留住人心，同时还可能削弱已有守边固边的主体条件和基础。

现实中家庭发展是由多个维度构成的，涉及经济、政治、文化、社会等内容，并要求通过各个维度来综合施策，才能形成政策合力及治理实效。例如边民家庭中存在的非法跨国婚姻现象，对于此类问题又因一般的法规政策以及专门的《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》均暂时无法妥善处置，由此使得外籍妇女的身份和户籍问题难以解决、社会权益难以保障、婚姻关系难以合法化，等等。这些问题对边民而言无疑是笼罩在其头上的“乌云”，根本上是不利于其家庭发展的。这样看来，边民家庭发展政策的构建还必须是综合性的，即要立足于整个边民家庭，而不是某一方面或具体的边民个体，并由此来综合推动边民家庭实现整体发展。

（三）现代化的边民家庭发展政策

家庭处于社会之中是社会的基本构成单元。当社会条件发生转变之时，家庭的存在及发展方式理应随之而变。在历史发展长河中，古代中国丰富的治边实践造就了富有成效的屯垦戍边传统。其中，屯垦之“屯”，意指基于军事性的驻扎，“垦”即开垦田地，体现的是边民家庭实现发展的生计方式。在传统农牧业社会条件下，不论军屯、民屯或其他形式，只要能够驻扎下来并确保有田地可耕种、有条件可放牧，一定意义上便可以实现守土固边。一直以来对待边民家庭发展的基本倾向和做法，主要还是处于这种传统认知框架下来进行的。显然这与我国已从传统社会基本转型到现代社会的整体情势是不相适应的。

这就要求边民家庭发展政策的构建还须在认知上有所突破，并要着重解决由传统型向现代型转化的问题。特别是在实践中的传统型思维痕迹及取向偏好较为明显的情况下，边民家庭发展政策的现代转型就尤为重要。例如，新闻宣传和媒体广泛报道的“种地就是站岗，放牧就是巡边”等话语，就是這样一种典型的传统认知观念反映。此外边境地区广泛施行的补贴政策，如为边民家庭免费提供种子、化肥、种畜等农业生产资料，也是典型的传统型家庭发展导向体现，并还可能同边民家庭的发展需求存在脱节或背离的情况。而在现代社会种地或放牧这种传统家计模式，显然已不足以完全支撑边民家庭依托边境实现发展。近年来有研究者提出的“建城戍边”[30]方略，某种程度上就体现着这样一种现代化转换的发展趋向。这样看来构建边民家庭发展的政策体系，就不能囿于传统眼光来看待边民及其家庭发展，而要从传统型向现代型转化，不断适应现代社会的发展形势及要求。

（四）可持续的边民家庭发展政策

守边固边的维系和发展是一个长期的过程。家庭作为基本的守边固边单元，要能够在此过程中绵绵发力，其基础就在于家庭发展的持续性。这即规定了边民家庭发展政策的构建，还要着力于以促成边民家庭的可持续发展作为基本政策目标。而要实现这一目标，首先要求该政策本身要具有持续性，能够为边民家庭发展提供源源不断的资源支持，切忌“一锤子买卖”或后劲乏力的短期行为。与此同时，还应特别注重与沿边开发开放、兴边富民，以及其他一般性治理政策的协调配合，并从这些政策中不断汲取新的资源要素，从而为边民家庭的可持续发展创造强有力的资源支撑。

结合边境实际还应特别通过推动守边固边职业化，来建构持续性的边民家庭发展政策。在沿边一线，除了少量的兼职护边员，多数边民的护边行为主要是义务性的。虽然边境地方通过专项转移支付分别对其给予边民补助和护边员补贴，但由于补助的标准有限、形式单一，且没有从扶持家庭发展的角度来安排，因而其只能为边民增加一点额外收入，并不能形成持续的居边发展及与守边固边的结合。对此，可以由边民守边固边的职业化来解决这一问题：一是对于拥有相对较好资源禀赋的边境地区，应实现义务性守边向兼职性守边的转化，进而把边民家庭及其成员一体纳入护边范畴，使边民临边而居、抵边生产生活固有的守土固边功能明确化、角色化，并对应实施特定的家庭发展政策支持计划;二是对于所处自然地域条件较差，不能依托边境实现“靠边吃边”，且因守边需要不能迁离的边民，则应形成整村整户都是专职护边员的机制，并建立守边专职化的家庭发展策略。

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REINFORCING BORDERS BY FAMILY： THE GOAL ORIENTATION

AND PATH CHOICE OF THE BORDERLAND RESIDENTS

FAMILY DEVELOPMENT POLICY

Xia Wengui

Abstract：At present， border governance is becoming increasingly important in national governance and development， hence the borderland residents and strengthening the border governance by the borderland residents are receiving more and more attention. However， the borderland residents defending and guarding the border are not by the individual， but take the family as a unit. Therefore， the key to effectively making the border families defend and guard the border lies in the good border family development status and development ability. However， due to border conditions and resource endowment， the border families have weaker self-development capabilities and need strong policy support. Different from the general family development policy， the border family development policy has a goal orientation of promoting the borderland residents to defense and guard the border and strengthening the border governance by border families. To achieve this goal， we must choose and follow the policy path of border development. As far as the actual situation is concerned， although there have been certain special policies focus on the border and borderland residents， but these policies cannot accomplish the goal of combining the border family development with border protection. To this end， we should build a border-guarding family development policy that is oriented towards border development， and at the same time is a special， comprehensive， modern and sustainable border-guarding family development policy.

Keywords：frontier; border; borderland resident

〔責任编辑：罗柳宁〕