“四方会谈”与社区协商治理创新

卢家保 刘珂含

[摘 要]“四方会谈”是一个以社区党组织为核心、社区居委会为主体，动员多方力量参与，实现群策群力达成共识来解决社区治理难题的协商机制。这个机制通过重塑社区治理结构，打造多方参与、程序规范、制度健全、组织有序的协商治理体系，有效化解了社区管理中的难题，重构了多元主体间的连接，促进了社区治理共同体的形成和稳固，是社区协商治理实现形式的重要创新。

[关键词]协商治理;社区治理;四方会谈

面对社区普遍存在的“停车难”“高空抛物”

“绿植破坏”“电路老化”“邻里纠纷”等治理难题，现有的社区治理体系仅靠基层群众自治组织难以平衡多方利益对于公共服务的需求，亦无法从根本上缓解居民与物业公司之间的紧张关系，因而社区治理亟需建立一种多元主体利益协商的机制来共同促进社区福祉①。对此，浙江省湖州市一直致力于探索多元主体参与社区协商治理的有效路径，已经形成了一些丰富的实践经验和创新成果。其中，白鱼潭社区的“四方会谈”正是湖州市社区协商治理创新成果的重要体现。“四方会谈”通过重塑社区治理结构，打造多方参与、程序规范、制度健全、组织有序的协商治理体系，有效解决了社区治理中的难题，促进了社区治理共同体的形成和稳固。本文基于实证研究，尝试探讨“四方会谈”实践的运作机制和内在逻辑，以期为完善社区协商治理提供一些有益的参考。

一、“四方会谈”——湖州市社区协商治理的创新实践

“四方会谈”是一个以社区党组织为核心、社区居委会为主体，动员多方力量参与社区公共事务问题、邻里纠纷问题、物业管理问题等方面的治理，实现群策群力达成共识来解决社区治理难题的协商机制。“四方会谈”的常规主体是社区自治组织、社会组织、物业公司和居民代表，遵循自治组织牵头，社会组织嵌入，物业列席和居民参与的实践逻辑。

1.社会组织嵌入社区治理结构

作为首批全国街道服务管理创新实验区，湖州市吴兴区以推进社会组织参与基层社会治理为创新突破口，大力扶持社会组织发展，并凭借政策和资金上的优势，推动幸福邻里中心项目建设。幸福邻里中心通过政府购买服务的方式引入社会组织承接运营管理。社会组织入驻社区以后，一方面通过“双社见面会”与社区多元主体建立起良好的合作关系;另一方面通过搭建协商议事平台加强多元主体联动参与社区治理。在这一过程中，社会组织通过居民走访调研，挖掘社区里有威望的热心居民领袖，并将其培养为社区居民代言人，即居民代表。这些居民代表成为社会组织在社区策划活动、组织协商、沟通民众的重要帮手和推动者。同时，为进一步实现社区治理的联动性和协商治理的常态化，在社会组织的策划和居委会的支持下，社会组织、居委会、物业公司和居民代表四方达成共识组建四方联席会议，简称“四方会谈”。“四方会谈”每半个月围绕社区建设和发展过程中出现的问题进行互动，共商社事，群策群力解决社区治理难题。

2.“三单制”构建信息共享网络

社区以幸福邻里中心为运作载体，推行居民点单，幸福邻里下单，四方接单的“三单制”服务模式。在幸福邻里中心设置有社会组织和居委会两个服务接待窗口，由居民根据自己意愿将社区中发现的问题和希望社区提供公共服务的诉求反馈给社会组织或居委会人员，两者中一方接到居民服务需求以后，将需求信息共享到四方构建的网络联系群，该群里有四方主体指派的人员专门负责信息的接收和沟通。根据居民需求的轻重缓急程度、需要四方联动的内容，四方主体也可以不定期的举行“四方会谈”。通常，社区问题的产生在于多元利益主体之间的少联系和信息交流的不畅通，进而导致矛盾难以解决。而“四方会谈”则搭建了信息共享网络，并通过联席会议的形式给多元主体之间的对话、交流、合作提供了空间平台。

3.“双社合作”营造共识达成空间

“四方会谈”下设协商议事工作小组，由社会组织和社区居委会合作负责协商议事工作。当幸福邻里中心接到社区问题反馈以后，由社区居委会牵头，社会组织和社区居委会共同召集协商议事会议，并联合业委会实施“协商议事+互联网”行动计划，通过社区论坛、微博、微信等新媒体平台进行宣传动员，引导社区居民、居民领袖和物业公司等派出代表参与协商议事。根据《社会工作者参与社区协商议事规范》，社会组织将运用专业知识协助社区居委会制定合理的协商流程、规范协商秩序和提炼协商方案。整个协商过程按照“一事一议”，紧扣核心议题的原则，利用小组工作法、团体辅导、罗伯特议事规则、焦点解决技术、促参技术等相关专业手法保障协商会议的有效开展和协商结果的输出。同时，社区居委会和社会组织在协商中精诚合作，以主持加配合的默契渐而带动其他主体尊重协商规则，从而有效避免出现诸如协商群体极化、协商过程裂化和协商结果异化等“失灵”现象②。而社区居委会和社会组织的精诚合作主要得益于政府在幕后的支持和串联。

4.双向互动优化民意反馈机制

基于社区问题本身的严重程度和现实需求，一次协商议事不一定能够解决问题，因而“四方会谈”以后还专门建立了一个民意反馈机制。民意反馈机制实行双向互动，即当协商结果输出以后，具体由社区居委会负责监督，社会组织协助执行，及时搜集、公布协商议事成果落实过程中出现的难点热点问题，通过再协商议事，促进协商议事成果的深层转化。在这一阶段，居民可以对协商结果提出质疑，居委会将根据居民反馈的意见情况斟酌是否需要重新提交“四方会谈”商议。若不需要再次进行“四方会谈”，居委会将委托社会组织与对协商结果有异议的居民进行沟通，争取用规劝和以理服人的方式，引导居民尊重最优的协商结果。“四方会谈”建立专门的监督评价考核制度，根据年度工作报告和群众满意情况进行综合评定。

二、“四方会谈”的社区治理功能分析

1. 推进社区民主协商， 培育公共协商精神

对话、合作、协商是多元共治的核心理念，也是社区治理的方式。四方会谈通过开展民主协商，为多元主体的对话、沟通、合作提供了平台。借助这个平台，多元主体可以摆明事实、講清道理、陈述理由，进而推动矛盾的化解和问题的解决。与此同时，多元协商治理通过全面参与，对各种解决办法作出深思熟虑的权衡和对比，从而有利于防止草率决策，损害居民利益。可以说，“四方会谈”遵循议事协商—民情沟通—共识达成的基本逻辑，充分肯定了民主协商对于治理绩效提升的重要价值。实践证明，这样一种互助合作、集思广益的协商，在积极锻造多元主体共识、培育参与型社区文化、化解社区矛盾方面确实发挥了积极的作用。

2. 凝聚社区治理合力，提升社区治理能力

根据多元主义理论的共治构想，在城市社区治理中，多元主体合作，合理划定权力界限与职责范围，形成社区内外相统一的合力，共同解决社区治理过程中出现的问题③。在湖州，社区四方主体是相互协助又彼此分工的。居委会扮演着领导者和协调者的角色，其突出作用是统筹和主持协商开展。社会组织主要负责协商的具体组织、策划和群众沟通，起着规范协商过程、凝聚价值共识、促进居民融合的作用。物业公司在规章制度和职责范围内，发挥着协助和执行的功能。而居民中的居民领袖有着较高的威望，能够在社区服务和社区活动中发挥示范引领、榜样影响的作用。这四方主体基于各自的功能优势，相互合作，推动社区治理权力和资源结构的分化与整合。特别是在涉及物业管理的矛盾中，如果仅靠物业公司和居民自行解决，很难收到理想的效果，而居委会的牵引和社会组织的嵌入往往能够形成一种合力，推动问题的尽快解决。

3. 加强多元主体联结，促进社区资本积累

在城市社区，虽然存在多元主体并存的局面，但是很多时候多元主体之间的联系是不充分的。居委会作为社区自治组织，承接大量来自政府委派的行政事务，使得任务多而繁忙。物业公司作为社区基础设备维护的管理方，缺乏主动治理上的积极性。而对于大多数居民来说，习惯性把社区治理当成是居委会的事情，没有重视自身在社区治理中的能动作用。只有社会组织作为社区公共服务的提供者，相对于前三方在社区互动上较为活跃，但是社会组织的嵌入也是有限的。基于以上各种原因，四方主体专注于各自工作，缺乏相互间常态化、制度化的联系和链接。而每半月一次的“四方会谈”恰好打破了多元主体之间的少交集或没交集，为加强多元主體间的联系提供了制度化的渠道。通过四方协商机制，多元主体不仅能够规范化协作参与社区治理，而且有助于在频繁的互动中加深彼此间的信任关系和拓宽各自的关系网络。

4. 助力社区工作减负，强化社区服务职能

社区居委会日常承接过多的行政事务，陷入严重的“行政化困境”和“边缘化危机”④。作为基层群众自治组织，居委会本应专注于社区自治和社区服务，但是体制性分工的不明确，致使其不堪重负、服务缺位。而“四方会谈”机制的建立，为居委会关注社区建设，强化社区服务职能提供了契机。“四方会谈”的内容除了涉及社区服务、物业管理以外，一切与居民利益休戚相关的事务，包括社区文化、社区福利、社区救济等都纳入协商治理的范围。在协商治理中，居委会虽然很少参与具体活动和服务的执行与落实，但是一直发挥着领导、监督和协调的作用。这样的好处在于居委会在没有增加过多工作负担的情况下既参与了社区治理又提高了在居民服务中的形象。可以说，社会组织的参与和物业公司、居民代表的精诚配合，让居委会的居民服务职能得到进一步的强化。

三、“四方会谈”对社区协商治理发展的经验启示

“四方会谈”巧妙地把民主协商和治理能力有机地结合起来：一方面，依托民主协商动员多元主体参与，提高居民对社区共同体建设的关注度和责任感;另一方面，四方主体各司其责又取长补短，实现了统筹能力、专业能力、管理能力和沟通能力的有效串联，进而提升了社区治理水平。“四方会谈”作为社区协商治理的重要实践成果，有以下经验启示：

第一，组织嵌入是推动社区协商治理的关键要素。社会组织具有利益整合、价值整合、制度整合和结构整合功能，在推进社会再组织化过程中能够促进不同主体的利益平衡与协调，维护社会的公平与正义，形成规范的社会组织力量和推动国家与公民良性互动⑤。更进一步地讲，社会组织的本质是一种社会资本，拥有以信任、合作和规范为支撑的网络型结构，能够随着网络空间的拓展凝聚起社区碎片化的力量，进而推动社区治理向高效治理发展。

第二，制度健全是实现社区协商运作的前提条件。这就需要搭建协商议事平台，构建多方参与的共治机制，为多元主体参与公共事务处理提供必要的对话、合作和集体行动空间。尤其是在当今社会治理重心下移的背景下，社区要充分挖掘自治资源，提升社区协同治理能力，那么随着社会活力的激发和社会空间的扩展，重心下移所带来的治理和服务事务就能得到自然而然的消化⑥。在多方参与的共治机制里，协商是促进多元主体互动、调和多方利益关系、加强多方联合行动的前提条件，因为它一方面架构起了表达诉求的沟通机制，另一方面建构了多方平等参与公共事务决策和治理的民主过程;因此，要重视协商在社区治理中的重要作用。

第三，协作互动是保障协商治理成效的重要基础。在协商中需明确多元主体各自的职责，形成合理的治理结构，那样协商治理才能发挥其应有的效能。协作互动不仅要贯穿于多元主体开展协商的过程之中，还要体现在落实协商结果的执行里。就社区协商本身来看，互动是一个持续性的过程，由于要解决的公共事务复杂，居民意见多且不易调和，因而需要不间断的交流和沟通，以最终做出能令各方都可以接受的最优方案。此外，互动合作中要体现自主性，社区要帮助各主体充分发挥自身的功能优势，提高各主体对公共事务参与的应变能力、管理能力和服务水平。

注释：

①顾杰、胡伟：《协商式治理：基层社区治理的可行模式——基于上海浦东华夏社区的经验》，《学术界》2016年第8期。

②刘锋：《社会组织协商“失灵”风险及其规避》，《理论视野》2016年第11期。

③李艳丽：《多元共治下的城市社区治理研究：理论、实践、反思与前瞻》，《内蒙古大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。

④郑杭生、黄家亮：《当前我国社会管理和社区治理的新趋势》，《甘肃社会科学》2012年第6期。

⑤沈海燕：《转型期我国民间组织的社会整合功能探析》，《西安建筑科技大学学报（社会科学版）》2011年第4期。

⑥容志：《推动城市治理重心下移：历史逻辑、辩证关系与实施路径》，《上海行政学院学报》2018年第4期。

（作者单位：上海师范大学哲学与法政学院）

（责任编辑 周 巍）