监察工作考核评价指标的设计原则及构想——以法治湖南为视角

魏家淦

(湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410000)

党的十八届三中全会中提出，要建设科学的法治建设指标体系和考核标准[1]，这对于法治工作考核体系的构建具有关键的引导作用。随着监察体制改革的全面展开，监察权作为一种重要的公共权力更需受到监督与规范。但无论在国家层面还是各地已经制定并实施的法治考评体系中，监察工作的考评均出现了失位现象。因此，在法治湖南考核评价体系的建构中，针对监察工作应设计相关指标予以体现。

一、监察工作考核评价指标设计的功能

(一)评价功能

监察体制改革以来，各级监察机关在推进依法监察工作中暴露出一些问题，尤其是监察缺位的现象已经成为社会关注的焦点，直接关系到监察工作成效甚至是法治湖南建设的成败。设计监察工作考核评价的指标就是拟构建一个客观公正、可量化的评判标准，形成一个考核监察法治建设的自测系统，用来评价各级监察机关及其工作人员在一段时间内推进依法监察的工作成果，通过各级具体指标来对各级监察委员会的法治水平作出客观评价，从而有助于法治湖南建设的有序进行，有助于监察、立法、司法建设的平衡，避免偏颇。

(二)指引功能

各级考核指标既可以作为评价监察机关行为的依据，也可以为监察委员会及其工作人员的行为提供指导。设计具体的考核指标也为各级监察机关提供了行为准则，遵循即为依法监察，违反则不符合法治的标准，各级监察委员会及其工作人员行为都可以有明确的标准予以衡量。同时，监察考核评价指标的设计有助于优化法治资源配置，矫正违法现象，定期监测、矫正监察的理念、方式、行为，使其符合法治精神，引导法治建设不断进步。

(三)总结功能

经过近几年的监察体制改革，各地各层级法治监察建设既有可取之处，问题也显而易见。而监察考核指标的设计正是总结了近年来各地监察工作开展的成功经验，同时针对存在的问题，把规章和好的做法上升为普遍遵守的准则，以规范监察机关工作行为。因此，监察考核指标的设计并不是凭空臆想出来的条条框框，而是长期以来实际监察工作中的经验教训总结。通过监察考核指标的设计对平衡利益冲突的协调机制予以确认，促进对监察工作的有效监督，确保了法治湖南建设工作的开展。

二、监察工作考核评价指标的设计原则

(一)指标全覆盖与可操作性相统一

考评指标的设计是否具体量化，这些指标运用到实际评价工作中能否有效，是监察工作考核评价体系科学合理的大前提。因而，应将《法治湖南建设纲要》的精神与要求进行量化分解，将抽象的概念变为具体的指标，宏观方面与微观角度相统一，将法治湖南的内在要求变为操作性强的量化标准。同时，若指标设计的数量不足，则无法全面衡量监察工作的质量。所以，该体系的指标设计应全面覆盖监察工作体制本身以及监察工作规范化运行两个大的方面，具体指标应围绕这两个部分展开。最终建立的评价体系应在全面的基础上，内容清晰、明确，容易被主、客体双方所理解，实现可操作性与全覆盖的相统一。

(二)措施指标与效果指标相结合

措施指标是用以评价监察工作建设中各项措施开展情况的过程性指标，常用以反映监察委员会是否做了某方面的工作，开展工作的过程是否合法。该类指标的设置有利于发现监察工作过程中存在的主要问题和薄弱环节，并加以纠正和改进，以推进监察工作的建设。而效果指标则可以验收监察工作的最终成果，是用以评价监察工作各项措施开展后呈现的实际成效的结果性指标。法治监察作为一项具有时代性的建设目标，评价主体除需明确“监察委做了什么”外，对“监察委做得如何”的评价亦不可或缺，不然极易助长形式主义，弱化该考核评价体系的实际推动作用。因此，措施指标与效果指标相结合有利于从不同角度发挥合力，促进监察工作质量的不断提高。

(三)动态指标与静态指标相协调

法治湖南监察工作体系的建设是一个长期发展、变化的动态过程，其具体内容和外延会随着时间、地点、条件的变化而有所改变。所以，考核体系也必须与时俱进，与现实的发展情况相协调，要设置一定数量的动态指标，以便随着认识的深入而随时调整。然而，监察工作的某些方面长期以来都会是考核的重点，其对应的考核指标是恒定、静态的。例如监察机关工作人员被追究政务处分或刑事责任的数量，无论监察工作考核评价体系如何调整，它都会被当作一个重要的部分被纳入其中。因此，坚持动态指标与静态指标相协调，可以使考核评价的结果更具科学性，更能有效地反映监察工作建设的阶段性效果。

三、监察工作评价指标的具体设计构想

(一)监察工作体制建设方面

十九届四中全会报告提出：要深化监察体制改革。因此，法治湖南监察工作考核评价指标的设计应首先围绕监察工作体制展开。该一级指标主要包括监察队伍建设、监察运行机制建设以及监察程序与刑事诉讼法衔接机制三个二级指标。

1.监察队伍建设指标

(1)监察机关工作人员与被监察人员的比例

监察体制改革后，监察机关实现了对行使公权力人员的监察全覆盖，各地的监察对象大幅增加(1)《监察法》第15条规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。。尽管各级监察委员会由于原政府监察部门以及检察院“两反”工作人员的并入，使得队伍得以扩大，然而监察工作人员的比例远比不上被监察对象的增加，县区级基层监察机关这一现象尤为明显。东北地区某县监察委员会改革后监察对象增加将近两千人，与改革前相比人数扩大1倍有余。然而该地区监察机关工作人员增加的数量只有个位数，两类人员增加的比例相较过于悬殊，同时监察干部普遍年纪偏大，青壮年人员短缺。因此，配置足够的监察人员是开展监察工作的前提[2]。

(2)监察机关工作人员司法考试通过比例

打铁还需自身硬，监察人员的专业素养是开展好监察工作的关键所在，监察机关工作人员专业水平过低，就难以承担起纪检监察执纪执法的重任。因此，应完善监察官职业准入制度，鼓励监察机关人员参加司法考试，把有法律专业背景和法治思维的人员选拔进入监察队伍中来，提高监察机关人员的专业素养。

2.监察运行机制建设指标

(1)派驻监察机构调查、处置的案件所占比例

为了进一步深化监察体制改革，监察派驻机构改革也随之全面展开。派驻机构不仅可以加强与广大人民群众的联系，提高群众的信赖感，也有利于充分发挥效能优势，在日常监督中及时发现问题并开展党风廉政建设，为全面从严治党提供有力支撑。据监察机关公布的数据，截止到2017夏季，北京市已经实现了对全市党和国家机关的监察派驻机构全覆盖。浙江省也早在本轮改革推进之初便已完成对“省、市、县三级派驻全覆盖，并为派驻机构列出了‘操作细则’”。此外，长春、乌兰浩特、杭州等地也已在本轮改革中完成了其辖区派驻的全覆盖[3]。因此，湖南在实施监察体制改革时，也应吸收各省有益的经验，进一步完善派驻机构制度。

(2)监察机关在涉嫌职务犯罪案件中提出从宽处罚建议的数量

监察机关在法定情况下，将案件移送至人民检察院时，可以提出从宽处罚的建议。这与新刑事诉讼法中的认罪认罚从宽原则进行了衔接。这项规则的宗旨是促使被调查人员承认错误，主动协助监察委员会的工作，为最后获得有利的处理结果赢得空间，降低监察机关工作人员的工作难度，提升其工作效能。但是，监察机关必须经本级机关集体领导同意并报上一级监察机关批准后，才可向检察机关提出“从宽”的建议，其程序环节过于繁琐，适用条件也较为苛刻。[4]在此种条件下，被调查人能够被监察机关提出从宽处罚的建议，就更为来之不易，该项指标的设置也就更有价值。

3.监察程序与刑事诉讼程序衔接机制建设指标

(1)监察机关移送案件中检察院最终不起诉案件所占的比例

监察机关移送的案件，人民检察院在法定情形下可做出不起诉的决定。检察机关对于不起诉拥有一定的裁量权，该权力带有一定的司法裁判性质。因此，针对监察委移送的职务犯罪案件，应秉持司法亲历性原则，严格按照法律标准行使这一权力。[5]然而不起诉实际上是对监察机关前期调查工作的一种否定，也可以被视为对监察机关前期工作质量的一种检验标准。《监察法(草案)》中曾规定对于监察机关移送的案件，检察机关应当起诉，而《监察法》最终否定了草案的内容，保留了检察机关审查起诉的权力，维护了检察机关的独立地位。

(2)监察机关采取留置措施的被调查人被检察机关转为逮捕者所占的比例

留置作为一种强制性较强、涉及被调查人人身自由的严厉措施，是监察法赋予监察机关的独有工作手段。我国法律通过上提审批权限对其适用条件以及具体适用期限予以严格限制。部分地方监察机关如湖南地区，其各级监察委员会留置的措施审批权统一收归省监察委员会，从而保障了留置措施的统一适用，防止各级监察机关滥用权力。同时，留置措施作为监察机关限制被调查人人身自由的唯一措施，其对人身自由的限制程度非常高。在刑事诉讼的强制措施中，只有逮捕可以与其等价，别的刑事强制措施对人身自由的限制均没有达到留置措施的程度。实际操作中，对于已经被采取留置措施的被调查人，人民检察院不仅可以决定逮捕，也可以选择不逮捕而采取其他强制措施；甚至未逮捕，直接退回补充调查或不起诉决定，都是可能的。[6]

(二)监察工作规范化建设方面

2019年，党的十九届四中全会指出：要推进纪检监察工作规范化、法治化。《中华人民共和国监察法》已颁布两年有余，但相关配套的规范性文件尚未出台，因此监察机关工作人员在调查过程中，有很多规范性问题值得关注。该指标包括监察机关办案期限制度的规范化、监察机关工作人员遵守纪律规范化、监察机关工作人员调查行为规范化三个二级指标。

1.监察机关办案期限制度的规范化指标

(1)留置超期案件所占比例

监察法对留置期限做出了明确规定，其一般期限不得超过3个月；但在特定的条件下可延长一次，延长期限也不得超过3个月。对此需注意两个问题：一是3个月是初次留置的最长期限，并不是所有留置措施都要3个月，具体要根据案件实际情况，由监察机关领导人员集体研究确定；二是3个月是固定期限，不因案件变化而变化，因此不得因为掌握了新的犯罪证据而重新计算留置期限。根据案件的具体情况，在特殊情况下，经过法定程序审批可以延长一次留置时间，延长期限同样不得超过3个月。留置措施取代传统的“两规”手段，是我党法治思维提升的重要表现之一，其作为监察机关限制被调查人人身自由的唯一措施，在调查过程中要严格被适用，不然就会严重侵犯公民的人身权利。[7]

(2)技术侦查措施超期所占比例

对于技侦手段，动用的首要条件便是“重大”案件。其一般要求是涉及数额巨大、造成损失严重，且严重影响了社会秩序或民生的案件，一般性职务犯罪，这一措施则不适用。同时，还要坚持审慎原则，很多案件即使满足重大案件这一条件，也不一定都可以使用这一手段。没有必要，无须动用，因其涉及公民的基本权利等问题，是为最后的保底手段。技侦措施的适用需要经过严格的审批手续，但是在以往的司法案件过程中，极易出现被滥用的情况，这会严重侵犯公民的基本权利。因此，技侦措施的适用要经过严格的控制。

2.监察机关工作人员遵守纪律规范化指标

(1)监察机关工作人员被依法追究政务处分的数量

2017年7月17日，《中国纪检监察报》《使党的主张成为国家意志》一文首先提出了要用“政务处分”取代“政纪处分”的观点[8]，随着依法治国深入推进，我国法律体系不断完善，所有“政纪”均已成为国家立法，党纪与法律之间没有中间地带。近期，全国人大公布了《政务处分法(草案)》，草案明确将政务处分的适用对象扩大到所有行使公权力的人员，监察委员会作为行使国家监察权的法定机关也不能超然于上，监察机关工作人员若有违法行为，也应受到相应的政务处分。

(2)监察机关工作人员被依法追究刑事责任的数量

监察机关工作人员必须带头严格遵守相关刑事法律法规，维护法律的权威。广大人民群众的信任不能代替应有的监督，任何权力都要受到约束，当然也包括监察权。监察体制改革后监察机关的权力更加集中，而权力往往具有无限膨胀的共性，监察机关工作人员也极易出现违法犯罪的可能性。因此，要始终做到刀刃向内，对于其工作人员的犯罪行为，要严厉追究刑事责任，防止出现“灯下黑”。

3.监察机关工作人员调查行为规范化指标

(1)以非法手段获取证据行为的数量

监察法秉承了相关国际公约的精神，对证据收集的方式做出了否定性规定，排除了非法证据的收集，该规定也衔接了刑事诉讼法的相关内容，既顺应了当前的国际潮流，又符合宪法人权保障的规定。如果监察机关工作人员利用非法手段获取证据，真实性就会大打折扣，从而极易造成冤假错案，同时刑讯逼供也损害了被调查人的身心健康。因此，在法治湖南考核评价体系中，应将其作为负面、减分指标。

(2)利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私行为的数量

这种情形主要是指监察机关工作人员利用自己的影响力，在案件调查以及最终处理等环节打听、干预案件的进程，通过具体案件徇私枉法等行为。要规范监察机关的职务行为，就必须让权力在阳光下运行，监察机关要主动接受各种监督，畅通监督渠道，定期通报案件查办情况；除此之外，还要规范纪检监察机关办案流程，建立审查过程录音录像、打听案情和说请干预登记备案制度，健全内部防控机制，只有这样，才能将监督执纪的权力关进制度的笼子里。

四、结语

法治湖南建设中监察工作考核评价指标体系的设计是引导监察工作逐步提升的主要手段，同时也是客观评价监察工作的现状、进展和成效的重要依据。在法治湖南考核评价指标体系的建构中，设计监察工作的相关指标，通过评价、考核总结，以推动湖南监察工作及法治湖南的进步。