社会组织参与全域旅游发展新模式的研究——以安徽省巢湖市为例

肖 昕

(合肥职业技术学院 基础教育学院，安徽 巢湖 238000)

2015年8月，国家旅游局原局长李金在全国旅游工作研讨会中明确提出，应该贯彻发展全域旅游，并于同年9月份着手创建“国家全域旅游示范区”。2017—2018年，全域旅游连续两年被写入《政府工作报告》，全域旅游成为我国旅游行业高效发展的重要国策之一。作为一种全新的概念，全域旅游主要体现在旅游产品、旅游公共服务以及旅游规划等方面，因此需要开发新的体制机制，理顺旅游部门与其他部门之间的关系，创建多部门合作处理问题的综合型旅游管理制度。基于此，文章贯彻落实全域旅游，改革巢湖市发展理念及模式，将转型发展理念融入“旅游+”产业，把生态环境治理和旅游产业发展有效地结合起来，把资源和产品有效地对接起来，始终坚持旅游发展以及生态保护和谐一致，从而达到二者互相结合、共同发展的目的，形成开放发展的旅游产业大格局[1]。

1 全域旅游的概念

陈竹等提出，作为一种旅游发展的全新理念，全域旅游是指导旅游规划的重要战略指导；厉新建认为“全域旅游”是各行业部门、全城居民共同参与的旅游，同时亦属于开发时间及空间体验的产品，提供全程服务和利用全部吸引物，以满足游客相关需求的理念，是体现全新产品观、市场观以及资源观的全新理念；吕俊芳则表示“全域旅游”是一种现代整体发展观念，亦属于全方位服务于旅游发展的理念，即全域旅游品牌形象一体化的理念；朱世蓉表示，所谓“全域旅游”主要指代的内容为保证区域旅游的顺畅发展，促进区域旅游产业结构的优化与整理，将特定区域的所有景点及资源作为整体通盘筹划发展的理念[2]。

2 全域旅游的特征

一是旅游产品开发方面，改变传统旅游的“走点”“串线”的固定旅游观光路线，加强开发力度，打造更多用以提高游客体验的旅游吸引产物。二是旅游产业发展方面，将重心放在产业融合上，打破传统的旅游要素的限制，提供多元化的旅游产品，扩展加强产业规模，并以此促进相关产业的共同发展。三是旅游公共服务体系方面，打破旅游区的限制，创建相对完善的公共服务体系，加强服务品质，优化服务氛围，提升旅游目的地软实力。四是旅游营销方面，利用互联网、新媒体、自媒体等网络宣传以及当地居民和游客的口碑宣传，打破传统单方面营销模式，从而创建集居民、游客以及政府于一体的全民营销机制。

3 巢湖市全域旅游发展现状

2016年2月，巢湖市荣获国家首批全域旅游示范区创建单位的称号，经过三年不断创新和发展，该地区贯彻发展全域旅游，明确一带、两核以及三区的空间布局，全面建设多元化“全景巢湖”。其中，全市塑造的旅游项目共计82个，投资总额高达90亿元，对优化乡村旅游景点、完善A级景区提供有利资源。全市旅游基础设施基本配套、旅游环境明显改善、服务功能逐步健全、接待能力显著提高。全市旅游业增加值达54亿元,占本地GDP比重18%;旅游从业人数达3.5万人，占本地就业总数的比重的21%;年游客接待量达到950万人次。巢湖人文资源以及生态资源共同构成了旅游资源的组合条件，山水、城乡以及文化交错融合，将该地区充满魅力以及特色的人文遗产、生态环境予以全面突显，为开发巢湖复合型旅游产品提供帮助，并且大力推动巢湖旅游产业结构创新以及转型。

4 当前巢湖市社会组织参与全域旅游的意义和现状分析

4.1 社会组织在社会服务领域发挥的作用与意义

从类型看，社会组织中社会团体占比在缩小，而以公共服务和公益慈善为主要功能的民非组织和基金会自十八大以来却保持了两位数的快速增长。2015年民办非企业单位首次占据了社会组织的半壁江山，虽然基金会起步晚、总量小，但2006年来却保持了14%以上的增速。目前，我国社会组织活动领域的前几位依次是教育(30%)、社会服务(15%)、农业及农村发展(9%)、文化(8%)；民非组织则更为集中，前三位及其占比依次是教育(55%)、社会服务领域(15%)、卫生(7%)，而社会组织分类发展思路进一步强化了上述趋势。[3]

4.2 巢湖市社会组织基本情况

近年来，巢湖市先后孵化了市益仁社会工作服务社、爱巢社会工作服务社、彩虹社会工作服务社、雷锋车队、爱心志愿者协会、向日葵志愿者协会、蓝天救援队、碧水蓝天志愿者协会等数10家社会组织，上述社会组织以市青年志愿者协会为龙头，以公益创投、项目合作、政府购买等模式，在凝聚、引导、服务市民的同时，多元化、全域性的参与到社会治理和公益服务的方方面面，赢得了政府和广大市民的充分肯定和普遍认同。

4.3 巢湖市社会组织参与全域旅游志愿服务工作的现状

对社会组织而言，其属于创建及完善多元化社会过程中必不可少的核心要素，其生存、发展与社会组织参加社会监管活动相辅相成，在一定程度上有效填补政府及企业发展期间存在的问题，为社会组织和谐稳定发展提供保障[4]。从2016年争创首批国家全域旅游示范区开始，巢湖市坚持“生态优先，绿色创建”，同时构建高位推进机制。旅游局、团市委、民政局联合梳理推出了以活水靓城、扩容增绿、湖城共建、志愿导游、宣传推介、产品开发等为主要工作内容的政府购买性服务项目和旅游志愿活动的清单目录，旨在通过引入社会力量，助力全域旅游创建工作的协同推进，自此以旅游志愿服务为主体的旅游服务类社会组织在巢湖应运而生。[5]

5 当前巢湖市社会组织参与全域旅游的问题分析

目前，该市参与全域旅游志愿服务工作的主体人群大致分为两类，一类为具备一定专业能力和知识的青年志愿者，其主要组成人员为属地巢湖学院、城建学院和合肥职业技术学院等几所高校的旅游管理相关专业的大学生志愿者。另一类是在民政部门注册的以公益服务类为主的社会组织。但由于这两类参与主体的结构单一、专业化水平缺乏，市级层面项目发包机制和激励回馈机制不健全等因素，导致社会组织在服务全域旅游具体工作中的作用发挥不大且不稳定、不全面，问题主要表现在：

5.1 志愿者参与面不广，专业性不足

目前，该市具有相关专业知识的旅游志愿者主要表现为“三多三少”，即年轻人多、学生多、非专业人士多；党政人士少、组织参与少、专业人员少。当前，志愿服务群体来源渠道和年龄结构单一，参与主体之一的大学生参与志愿服务的时间无法确定，从而影响志愿活动顺利进行。另外，部分志愿者实践经验相对匮乏，全域旅游相关工作的专业化水平尚有待提高。

5.2 社会组织参与的政策支持、服务体系不完备

社会组织收入来源有限，政府主导的社会组织靠扶持、协会靠会费、民非靠服务，其他社会组织普遍陷入资金困境。政府购买服务也才刚起步，部门职能转变不积极不充分，购买服务费用占社会组织资金比重低。社会组织人才队伍建设尚未形成协同合力，薪酬待遇、培训晋升、职称评定等方面的障碍仍有待改善。

5.3 项目制资金扶持保障不够、可持续性不强

目前普遍以公益购买和创投方式资助社会组织发展，但项目支持主要基于“部门预算”，在透明性、体现社会需求方面存在天然缺陷，在购买程序、定价标准、绩效评估方面还缺乏成熟规范。在持续性方面，单个公益创投项目扶持资金太少，短期服务购买导致社会组织资源稳定性差。因而，项目扶持还存在导致社会组织回到寄生状态、过度依赖政府的风险。[6]

6 发挥社会组织参与全域旅游发展新模式的对策建议

6.1 以青年志愿者协会为纽带，建立健全旅游志愿者服务平台

依托市青年志愿者协会，把市雷锋车队、爱巢社工、向日葵志愿者协会、爱心互助协会、滨友行志愿者团队、战鹰突击队、靛蓝志愿者、益仁社工、蓝天救援队等社会组织作为旅游志愿者服务平台培育、孵化以及指导的主体，启动旅游志愿者培养计划，根据具体项目进行相关分类指导和培训，积极倡导旅游行业以及驻巢高校提高对旅游志愿者服务人才培养力度。此外，凭借“志愿巢湖” “巢湖市文明实践志愿服务中心平台”，定期发表有关旅游志愿服务的活动信息以及服务，确保旅游志愿者之间形成良性互动。

6.2 以完善机制为聚力抓手，充分融合和互为补充

建立旅游志愿者专业化选拔机制。开设旅游志愿者的专业招募，凭借教育培训、宣传发动、招募选拔以及公益实践等相关活动，建设综合素质相对较高、人员充足且稳定的旅游志愿者团队。

完善旅游志愿服务培训机制。不仅需要为志愿者提供礼仪、法律法规、文化以及纪律等服务知识专业培训，而且还应该对其进行旅游景点应急救援等服务培训，通过实地考察、理论讲解以及示范操作、共同研讨等方式予以落实。

完善旅游志愿服务奖励机制。创建相对全面且完善的激励模式，为志愿者工作经费投入给予一定保障，并纳入星级志愿者评定，给予相应的物质和精神奖励，同时广泛宣传事迹突出的志愿服务行为和志愿者。

6.3 以示范创建为发展契机，综合服务与结对支持

供需对接，有序承接服务。召开社会组织与旅游服务所需方供需对接会，邀请旅游行业负责人、游客代表与社会组织代表面对面交流，针对旅游区个性化需求，梳理服务目录清单，为提供有效精准的服务奠定基础。

试点参与，主动承接公益创投项目。释放行政权力，在部分旅游景区和镇街先行先试，探索政府购买旅游公益服务的有效模式，推动社会组织以分包承接政府购买公共服务，不断提高及优化旅游公共服务制度。

项目领办，全面承接市级大型旅游公益活动。通过主动参与大型旅游公益活动志愿服务方案的策划，活动过程中的志愿服务保障，活动完成后旅游志愿服务精神的推广，达到整合志愿者服务力量，壮大志愿者服务队伍的目的和成效。

6.4 以积分回馈为有效手段，广泛吸引与自主参与

“巢湖市志愿服务卡”是2015年由团市委、市文明办、中国银行巢湖分行面向全市注册志愿者共同开发的志愿者IC借记卡，用于确定注册志愿者身份，并记录志愿者参与各类志愿服务活动的信息记录卡。可以实现志愿者个人信息查询、活动查询、团队查询、积分查询与志愿者团队活动记录、时间记录、积分记录与数据报表导出等一系列数字化管理操作，初步实现了志愿者的数字化管理。“志愿巢湖”微平台是文明办开发的专门用于志愿服务活动派单、申领、记录、计时、积分的网上信息微平台，“志愿服务卡”和“志愿巢湖”微平台二者信息相互共融、共享，且互为补充。