乳山：强化手扶拖拉机使用监管执法

杨 明 姜晓蕾

一、概况

乳山市属胶东低山丘陵区，整体地形北部和东、西两侧多低山，中、南部多丘陵，间有低山。境内海拔100 米以上的丘陵和山地面积占全市总面积72.7%，平原面积仅占27.3%，地形因素决定全市手扶拖拉机拥有量较大，成为农村农业劳动者不可缺少的劳动工具。截至2019 年底，全市共有8～12 马力手扶拖拉机5.8 万余台（在农机监理部门登记注册56169 台）。多年来，市农机部门认真贯彻落实中央、省、市关于加快农机化发展的方针政策，致力于推广农机先进机具及作业技术。随着大中型拖拉机及其配套耕、播机具的推广普及，小麦、玉米、花生联合收获机具的应用，手扶拖拉机的用途由传统的田间作业为主，逐渐转变为个别农作物单一作业环节使用工具（如花生播种、地瓜挖掘等）和田间转运的运输工具。

（一）用户情况。目前全市各镇（区、街道）从事农业生产的农户，基本每家均有1～2 台手扶拖拉机，安装上不同配套机具即可完成耕、旋、播、收、灌溉、运输等农田作业环节；另一方面也体现了其使用者多为留守老人。据不完全统计，近五年来乳山市共有1.5 万户左右农民购买手扶拖拉机，至2020 年其平均年龄已达60 周岁以上。手扶拖拉机使用人群年龄偏大，文化素质偏低，接受政策、理论以及安全驾驶规章教育的能力不高。

（二）经营维修情况。2007 年始，乳山市开始实行农机购置补贴政策，极大地刺激了手扶拖拉机经销市场，十几年间全市通过农机购置补贴新增手扶拖拉机28668 台。尤其是2015 年、2016 年山东省开始实施以旧换新政策，累加补贴比例占购机总额近50%，两年间全市共售出手扶拖拉机10006 台，绝大部分为以旧换新。2017 年，山东省取消手扶拖拉机购置补贴，销量开始呈断崖式下降。据原有的5 家补贴手扶拖拉机经销商反映，没有补贴之后，手扶拖拉机价格持高不下，其销量仅为往年一半。随着农机装备结构的进一步优化，大型农机具机械化、联合化作业优势凸显，使手扶拖拉机的功能逐渐弱化，使用价值急剧降低。再加上手扶拖拉机维修门槛低，一般故障农户可自行排除，整修大修后也可继续使用，老百姓更换新机意愿降低，手扶拖拉机在市场上销量已逐渐降低。

（三）监管执法情况。多年来，市农机监理部门强化执法检查，筑牢监管防线，根据不同季节采取进村入户、道路巡查等不同方式，重点排查整治农机无牌、无证、安全设施不全等不安全行为，堵塞安全监管漏洞，推动农机监管工作上档升级。机构改革以后，新设立的市农机发展中心积极转变监理服务方式，变执法为检查，变处罚为规劝，对全市农业机械开展农田作业安全隐患排查，进行农机事故应急救援演练，配合公安交警部门开展联合执法行动，并在“三夏三秋”关键农时对农机安全操作驾驶情况进行督导检查。尤其是每年10 月苹果销售旺季，市农机发展中心派出监理人员，在苹果产销镇开展重点巡回检查与驻点疏导，对手扶拖拉机占道经营、违规停放、不安全驾驶等行为进行规劝纠正，确保农机安全生产不出纰漏，从源头杜绝农机事故产生。近年来，全市农机安全生产形势稳定，始终保持农机事故零报告。

二、存在的问题

（一）机具产销有矛盾。国家环保部《关于实施国家第三阶段非道路移动机械用柴油机排气污染物排放标准的公告》（公告2016 年第5 号）规定，自2016年12 月1 日起，所有制造、进口和销售的农用机械不得装用不符合《非道路标准》第三阶段要求的柴油机，即必须装用“国三”标准柴油机。而当时市面上所有手扶拖拉机装用的都是“国二”标准柴油机，均不符合环保部要求。由于手扶拖拉机配套的柴油机功率小（5.88～8.82 千瓦），价格低（1300 元左右/台），适用地区少（仅山区丘陵地区），国内技术先进的大型发动机生产企业不投入研发，因此没有成型的“国三”手扶柴油机可供参照，难以进行大批量生产。造成市场上研制生产“国三”标准手扶拖拉机的厂家寥寥无几。以山东省为例，在农机安全监督管理信息系统中申报过检的手扶拖拉机，也就是可以挂牌办证的合格产品，仅有广西南宁手扶拖拉机厂生产的“桂花”牌手扶拖拉机两个型号，全省均面临手扶拖拉机无正规厂商生产销售的局面，这与农民需求产生巨大矛盾。据调查，目前市场上的“国三”标准手扶拖拉机价格，仅柴油机一项就比“国二”标准高出1200 元左右，且存在质量不稳定、易损坏、维修配件价格高、维修技术难度大、只能回厂返修等问题。进货渠道的闭锁、维修售后的繁琐，造成“国三”标准手扶柴油机产品稀少，老百姓不认可，全市乃至全省手扶拖拉机经销企业只能清理各生产厂家2016 年10 月1 日前生产的库存，为机手进行产品替换。新购置使用“国三”标准拖拉机的农户几乎没有，也买不到。再加上田园管理机、微耕机、电动三轮车等小型轻便机具的适用，手扶拖拉机产销已成为夕阳产业。

（二）监督管理有难度。2018 年6 月1 日，农业部颁布施行了《拖拉机和联合收割机登记规定》（农业部令2018 第1 号）、《拖拉机和联合收割机登记业务工作规范》，同时启用新的“农机安全监督管理信息系统”。《规定》和《规范》对手扶拖拉机的规范管理更加严格，全省范围的手扶拖拉机生产厂家因生产不规范，产品不符合新规登记规范要求，目前除前文提到的“桂花”牌手扶拖拉机外，均不能通过省农机部门的申报，不能输入《农机安全监督管理信息系统》目录，也就不能申请注册登记业务（挂牌、办行驶证），不能参加年度安全技术检验，导致手扶拖拉机全部脱检、脱审、脱管。据农机监理部门了解，这种情况不止乳山，威海市乃至全省范围内均存在，成为目前悬而未决的难题。

（三）执法权限不衔接。机构改革后，原由农机部门承担的农田、场园等作业场所农业机械的监督管理权因行政职能的划转而变化。在道路上行驶的农业机械，农机部门没有执法权，而是由交通管理部门依据《道路交通安全法》等法规依法管理。种种原因，致使手扶拖拉机日常管理和执法监督管理不能有效衔接，存在监管空白。

三、工作建议

（一）加大研发创新力度。建议上级尽快出台相关政策或措施，进一步加强手扶拖拉机的监督管理。出台相应标准，引导手扶拖拉机生产厂家加大技术研发力度，尽快研制符合国家标准的新型手扶拖拉机，填补空白。并探索变手扶式转向为盘式转向等技术，从源头上加大手扶拖拉机的安全系数。同时加大机具出厂安全检验力度，大灯、转向灯等安全设施必须加装，制造符合安全标准、百姓欢迎满意的手扶拖拉机产品，促使相关政策法规尽快颁布实施。

（二）有效消化转化。一方面，由农机部门牵头，加强农机化新机具、新技术推广，以创建山东省“两全两高”农业机械化示范县为契机，推广应用大中型、复合型、联合式等先进机具，着力发展土地深松、宽幅精播、种肥同施、高效植保、低损收获、秸秆利用、粮食烘干机械化等精准智能机械设备和标准化作业技术，加快老、旧、小机具淘汰报废，促进农机装备转型升级。另一方面，由农业农村部门和农机部门牵头，大力培育新型农机经营主体和服务组织，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营，鼓励农机服务组织开展订单作业、农业生产托管等农机作业服务，建立覆盖全程、服务全面、机制灵活、运转高效、综合配套、保障有力的农机社会化服务体系，提升农机规模化作业水平。

（三）逐步引导规范。由交警部门牵头，在法律法规允许的前提下，探索试行手扶拖拉机限行和严格管理有关制度，从城区开始严格控制手扶拖拉机进城，市区内道路禁止行驶，并根据实际逐渐扩展。尤其是农忙季节，严禁手扶拖拉机非法载人、超限超载、人货混装、疲劳驾驶和酒后驾车等违法行为。通过加大规范引导力度，逐步增强手扶拖拉机操作人员的法制观念和安全生产意识，提高其遵纪守法的自觉性，主动接受执法管理。

（四）加强宣传教育。由农机管理部门牵头，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，结合“安全生产咨询日”、安全生产隐患排查、驾驶人驾驶证申领、“三夏三秋”安全生产检查等活动，充分利用电视、网络、报纸、标语、宣传资料等媒介，有针对性地对手扶拖拉机驾驶者通过发放明白纸、安全手册等形式，加大对《中华人民共和国道路交通安全法》《农业机械安全监督管理条例》等法律法规的宣传力度，使机手切实认识到手扶拖拉机管理的必要性和有关法律法规的严肃性，进一步增强其安全操作意识，保障农机安全生产。

（五）强化部门协作。把手扶拖拉机监管工作纳入全社会的工作统筹，农机、交警等相关部门协作配合，开展联合执法、专项治理、隐患排查等活动，特别是在“三夏三秋”等农忙时节，将手扶拖拉机运输机组作为重点检查对象，严厉查处违规载人、超载超限、人货混装、疲劳驾驶、酒后驾驶、违规改装、路边停车妨碍交通等行为，并及时督促整改，彻底整治隐患，确保执法集中行动有机衔接、压茬进行，有效防范和坚决遏制农机事故的发生，从而保证人民群众财产不受损失。