辽宁海城市农村土地制度改革的实践创新和启示

林 怡

(鞍山师范学院 商学院,辽宁 鞍山 114007)

自中华人民共和国成立以来，我国农村土地制度经历了四次较大规模的调整。现行的土地制度是从2008年开始的，随着2013年11月12日党的十八届三中全会明确提出要建立城乡统一建设用地市场的农村土地制度改革的方向和任务后，我国新一轮的土地改革制度全面铺开[1]。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年1月印发后启动了“三块地”(农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地)试点阶段的改革。辽宁海城在2014年获批为国家级农村土地改革实验区，在统筹推进“三块地”的试点改革中已经取得了阶段性的成果，其实践经验和创新值得普遍推广和借鉴。

一、我国土地制度改革的进程

我国农村土地制度历经40年的不断探索演进，已使农村的土地经营方式、人们的生产生活方式发生了巨变。具体来说，其发展进程可以分为四个阶段：第一阶段(1949—1977)是中华人民共和国成立后全国范围内的土地改革，那时土地制度是集体所有、统一经营的农村土地制度，合作经济在农业经济中占据了绝对优势地位。第二阶段(1978—1993)是“统分结合的双层经营体制”形成时期，主要是“包产到户”“包干到户”为主要内容的各种承包责任制，后被中央文件统一界定为“家庭联产承包责任制”“家庭承包经营”[2]。广为人知的安徽小岗村就是家庭联产承包责任制的开始。第三阶段(1993—2008)是土地承包经营权稳定时期。1984年中央一号文件规定：“土地承包期一般应在十五年以上”，到了1993年，实行家庭承包责任制的时间已达15年[3]。因此，1993年的中央11号文件进一步规定了承包期限，即“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”这项规定推进了土地承包经营权的稳定。第四阶段(2008年至今)是“土地制度的动态稳定时期。所谓动态稳定指土地承包经营权在流转中实现并促进农村基本经营制度的稳定。随着改革开放的不断深入，小农户经营地块已经无法满足人们对收入不断提高的需求，农业收入占比越来越小，出现兼业农民，农民开始通过自愿有偿的方式流转土地，使较多的土地向种田的人手中流动[4]。”综上所述，农村土地制度改革的历次调整都是适应市场经济体系的调整，“市场化”是改革的基本方向，那么随之而来的新一轮农村土地改革三项试点如何统筹推进是重中之重[5]。

二、新时代农村土地制度改革三项试点的内容

2015年1月,中央全面深化改革领导小组启动了“三块地”(农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地)试点阶段的改革，具体内容有：

(一)完善土地征收制度，缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围，规范土地征收程序，全面公开土地征收信息，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

(二)建立农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度。

(三)改革完善农村宅基地制度，完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，对历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

(四)建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排[6]。

三、海城市农村土地制度改革基本情况和工作进程

海城位于辽东半岛北端，沈阳经济区和辽宁沿海经济带的战略节点，素有“渤海奥区”之称。全境总面积2 732平方公里，下辖27个镇区，4个开发园区，常住人口140万。改革是海城这座城市最大的特质，从发端于1984年李铁映倡导的县域综合体制改革起，改革的基因就始终流淌在这座城市的血脉里。

海城市自2014年获批国家级农村改革试验区以来，作为农村改革的“国家级实验室”，共承担的改革试点任务18项，其中，农村土地制度改革试点3项，农村集体产权制度改革试点5项，农村金融改革6项，创新农村支持保护体系改革2项，乡村治理体系改革1项，新型城镇化综合改革1项。2015年3月份，全国人大授权在海城等全国33个县(市)区分别开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点工作，确定海城等15个县(市)区首批承担“农村集体经营性建设用地入市改革试点”任务，时限是从2015年3月至2017年12月末结束。2016年9月，又授予海城开展土地征收制度改革试点。2017年11月20日，十九届一次深改组会议决定农村土地制度改革工作延长一年,同时将“宅基地制度”改革试点扩面到包括海城在内的33个试点县，至此，海城承担了土地制度三项改革试点的全部任务，为土地制度改革统筹推进、深化实施提供了条件。截至目前，海城完成入市制度规则22项，入市15宗地，入市面积54.45公顷，实现土地收益1.49亿元，抵押融资2 270万元；制定土地征收制度9项，开展了英北变电所、南一环等4宗、面积43.16公顷的土地征收项目组卷报批工作；制定农村宅基地制度9项，完成了农村宅基地摸底调查，农村宅基地退出工作正在积极推进。

四、海城市土地改革三项试点的实践创新

自试点工作实施以来，海城市土地改革试点工作深入实践、积极探索、大胆创新、统筹推进，完成了阶段性改革试点任务，取得了明显成果。

(一)农村集体经营性建设用地入市成效显著

四年来,海城针对集体经营性建设用地权能不完整等问题，围绕完善集体经营性建设用地产权制度，明确入市范围和途径，建立健全市场交易规则、范围、监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民收益四个方面深入开展试点工作，建立了同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。

(二)土地征收制度改革进展顺利

针对征地范围过大、被征地农民保障机制不完善等问题，围绕缩小土地征收范围，规范征收程序，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立土地征收中兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制等四个重点，制定试点制度、规则、办法。健全了程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，创新了合理界定公共利益范围、规范征地组卷报批程序、完善分配机制等工作实践。

(三)宅基地制度改革稳步推进

贯彻三权分置(所有权、资格权、使用权)，针对农户宅基地取得困难、退出不畅等问题，完成了《统筹推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案》的报告起草、征求意见、讨论修改、报批报备工作。开展了全市宅基地现状普查、分类、汇总等前期工作；学习借鉴了四川泸县、江西余江宅改的先进经验；对腾鳌管理区、农高区、铁西开发区、八里、高坨、西四、接文、中小等8个镇(区)及村屯开展宅基地制度改革工作调研，研究确定了宅基地制度改革的全域化发展方向。初步拟定制度、规则、办法12项，建立了依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

五、海城市土地制度改革三项试点统筹推进的经验启示

海城土地制度改革合理把握改革工作节奏，统筹协调推进了各项改革的稳步进行，兼具北方特点和海城特色的土地制度改革为整个东北乃至全国的土地制度改革把握了正确方向，做出了有益的尝试。整合海城在土地试点工作中的创新，有四点经验启示：

(一)突出主要负责人，统筹落实改革

秉承习近平总书记关于党政主要负责同志是抓改革的关键，重要改革要亲自抓、带头干的指示精神，海城市成立了以市委书记任组长的海城市综合改革领导小组，统筹推进各项国家级改革试点，并由市委书记亲自谋划推进、亲自研究落实、亲自督查考评、亲自协调汇报。

(二)突出“一核两翼”作用，统筹推进改革

以党组织为核心，村委会和集体经济组织为两翼，推动农村经济组织建设改革。将土地改革办主任、市委改革办主任和经济开发区管委会主任三“任”合一，由一人兼任，一竿子插到底，让改革的人有想法、有规则、有试验田，确保了改革真正落地。

(三)突出关键核心，统筹实践改革

海城把入市和征地两项改革民主决策的主体、程序、规则等相关环节工作进行了有机统一，与村民自治组织原则、农村资产管理的工作规则及土地征收的规则流程进行有机衔接，制定出台相关管理办法和细则。赋予农民绝对的知情权、更多的选择权和最终的决策权。同时，合理确定调节金提取比例，实现了土地增值收益的大体平衡。入市土地增值收益按照国家和集体3∶7的分配比例，其中在调整入市中集体收益部分拆旧和建新地块再按照4∶6进行分配；土地征收的土地增值收益按照国家和集体7∶3的分配比例，以前征地集体和农民只得到了征地补偿款，这次拿出增值收益的30%给集体。以统筹多元化保障为手段，探索入市土地综合收益和征地补偿的多种实现方式。

(四)突出系统推进，统筹协调改革

首先，海城市创新将集体经营性建设用地入市和征地制度改革两项试点任务放在一个地区，根本目的就是要统筹推进，实现两项改革互补。比如，在推进规划占地80万平的西柳镇北石井城镇改造项目上，集体经营性建设用地13.4公顷，国有土地出让50.2公顷，还有划拨用地9.4公顷，其中调整入市面积5.3公顷，整治入市面积8.1公顷，综合运用了集体经营性建设用地入市三种途径和征地制度改革的新成果，全面提高了土地的利用率。其次，海城市土地制度改革注重改革统筹设计，坚持土地确权定权属、定边界，土地流转育主体，城镇化改革破瓶颈，两权抵押改革释权能，产权交易市场建设改革搭平台，股份权能改革平衡利益分配，在改革布点上突出一体化规划、一个点统筹，形成了六项国家级改革试点互为支撑、互为推动、统筹推进、合力共赢的改革试点工作局面。比如，海城市将土地制度改革与国家新型城镇化改革试点相结合，充分利用国家新型城镇化方面的支持政策，获得农发行等金融机构低息长期贷款62亿元，解决了改革实践的资金难题。最后，海城市抓土地制度改革与供给侧结构性改革的统筹。抓住土地制度改革试点机遇，全面推进供给侧结构性改革，构建了新的产业生态系统。使支撑产业发展的要素能够融合并成为产业融合的前提,特别是将集体建设用地和农用怎么融合、农业园区建设用地怎么配置等问题作为土地要素的核心,极大地促进了一二三产业的融合发展。

总之，伴随“三块地”改革试点的铺开，在新时代背景下统筹推进农村土地制度改革三项试点是现阶段农村土地改革的重点。辽宁海城的实践创新经验无疑为农村土地制度的改革做出了有益尝试，也为我国新时代农村土地制度改革把握了正确方向。