立法视角下推动国际科技创新中心建设的若干问题与建议

王涵，刘利

（1.北京科学学研究中心；2.北京市人大常委会教科文卫办公室）

建设科技创新中心是党中央、国务院交给北京的重大历史使命，也是北京服务国家战略建设世界科技强国的重大历史机遇。当前，世界百年未有之大变局对我国建设世界科技强国提出更高要求，“双循环”格局也更加需要科学技术解决方案。新形势下，北京作为科技创新中心亟待肩负新使命，承接新任务。法律法规作为规则之治的重要载体，对于加强科技创新中心治理体系建设、营造适宜创新创业的生态环境具有不可或缺的重要意义。因此，从立法视角来梳理北京推进科技创新中心建设存在的瓶颈和制度性障碍，聚焦科技创新中心法治建设提出具有针对性的对策建议，对于新形势下北京加强科技创新中心建设和促进经济高质量发展都必不可少。

一、北京推进科技创新中心建设发展脉络及创新实践

自2014 年以来，北京全面落实国家创新驱动和京津冀协同发展战略，大力推进科技创新中心建设，初步建成具有全球影响力的全国科技创新中心，取得了较为明显的改革创新实践经验。

（一）全国科技创新中心建设顶层部署期

2014 年2 月，习近平总书记视察北京，明确了北京“四个中心”城市战略定位。北京市加强顶层设计，编制完成全国科技创新中心建设“三张图”。

编制全国科技创新中心建设“设计图”。制定《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》，经国务院审议发布，明确“三步走”发展方针和重点任务，全国科技创新中心建设上升为国家战略；发布《“十三五”时期加强全国科技创新中心建设规划》，明确提出“十三五”时期建设思路、重点任务布局；制定《北京系统推进全面创新改革试验加快建设全国科技创新中心方案》，构成了远期、中期、近期相结合的全国科技创新中心建设“设计图”。

搭建全国科技创新中心建设“架构图”。在国家科技创新中心建设领导小组框架下，组建北京推进科技创新中心建设办公室。设立“北京办公室一处七办”组织架构，作为落实任务的执行主体和责任主体。建立健全沟通协调、战略咨询、评价监测、公众参与、组织保障等工作机制。

完成全国科技创新中心建设“施工图”。编制形成《北京加强全国科技创新中心建设重点任务实施方案（2017—2020 年）》，明确六方面重点任务，按照“量化、细化、具体化、项目化”的要求，按年度制订实施方案滚动推进。

（二）全国科技创新中心加速建设期

自2017 年始，北京全国科技创新中心建设进入全面加速期。习近平总书记再次视察北京。党的十九大胜利召开，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，部署加快建设创新型国家。

研究制定城市总体规划和三大科学城发展规划。《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》正式批复，为科技创新中心建设提供根本遵循。制定《北京市推进科创中心建设办公室组建方案》，明确北京办公室和“一处七办”组织架构及工作机制。2018年，科技创新中心“三城一区”主平台定位明确。加快编制出台《中关村科学城规划》《未来科学城规划》《怀柔科学城规划》《关于加快推进北京经济技术开发区和亦庄新城高质量发展的实施意见》。聚焦“科学”与“城”的功能，坚持“多规合一”“融通创新”“联动发展”，推进“三城一区”规划出台、实施。

聚焦人才集聚和培育、高质量发展以及营造良好的生态环境，制定出台了若干改革文件。出台《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》，推动成立量子院、脑科学中心等一批新型研发机构。发布《新时代推动首都高质量发展人才支撑行动计划（2018—2022 年）》，出台《关于优化人才服务促进科技创新推动高精尖产业发展的若干措施》并深入宣贯“10+3”高精尖产业发展系列政策，出台具体产业行动计划等措施。设立北京市科技创新基金，引导投资高端科研成果落地孵化转化。

（三）全国科技创新中心建设全面攻坚期

2019 年至今，全国科技创新中心建设已经进入全面攻坚期。出台《北京市促进科技成果转化条例》，完善了促进科技创新的法治体系。发布《关于新时代深化科技体制改革加快推进全国科技创新中心建设的若干政策措施》，加强改革系统性、集成性、协同性，刀刃向内自我改革，勇闯科技体制改革深水区。出台《北京市科技奖励制度改革方案》，推动印发《“新三板”综合改革方案》，发布实施《“一带一路”科技创新北京行动计划》，明确各重点改革总体思路和改革举措。实施应用场景建设相关工作方案，发布两批共30 项应用场景清单。组建市区两级高精尖产业落地工作专班，在人工智能、医药健康、智能网联汽车、智慧广电等领域发布系列行动计划。启动编制北京市“十四五”时期加强全国科技创新中心规划，为未来五年科技创新中心建设提供思路和战略部署。

二、推进科技创新中心建设的突出问题及立法需求

虽然北京在推进科技创新中心建设中提供了较好的经验借鉴和改革实践，但面对未来支持形成国际科技创新中心的新需求和新任务，从立法的角度讲，仍存在着若干瓶颈问题和制度性障碍需要解决。

（一）科技创新中心治理体系有待进一步健全

一是北京推进科技创新中心建设办公室职能需进一步立法强化，国家各相关部委形成建设合力需要制度保障。北京办公室架构下“一处七办”由不同部门牵头开展，存在利益不趋同、联动不顺畅、响应不迅速等问题；国家各部委和中国科学院等成员单位、中央在京高校院所、企业在科技创新中心建设中存在责权利不清的问题，作用发挥亟待从立法层面予以强化。

二是“三城一区”职能定位、组织运行机制亟待立法保障和优化完善，跨层级协调机制需进一步优化。“三城一区”对科技创新的认识和政策导向不足，战略部署和差异性发展的关系处理需要立法强化。“三城一区”管委会的职能作用发挥还不够，机制完善尚需制度保障。“三城一区”与中央资源整体联动发展机制需进一步完善，并从地方立法层面予以保障。

三是“三城一区”建设与中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区管理职责关系，以及产业统筹布局等需立法明确。“三城一区”管委会虽然已经成立，但是与中关村国家自主创新示范区、中关村“一区多园”、北京经济技术开发区的统筹协调机制，以及各区和主平台之间的产业统筹布局亟待地方立法调整明确。

（二）科技资源要素供给与科技创新中心建设有差距

一是全球高端人才的引进、使用和激励情况不佳。北京市外籍科研人员占比低，开展科技创新和科技成果转化股权激励等方面机制不完善。科研管理体制和运行模式不能适应新形势，尚未形成与国际接轨、符合科研规律、有效调动科研人员积极性的新机制。

二是金融对科技创新的支撑能力不足。科技创新领域投资具有投入大、周期长、风险高等特点，大多数科技型中小微企业发展初期缺少长期资金注入，各类投资基金参与基础研发活动、风险较大的科技创新活动以及科技成果转化的意愿不足，资本不足成为约束其发展速度和发展质量的关键因素之一。引导社会资金和企业家捐赠投向科学技术研究的政策突破性不够。金融服务支持科技型中小企业的精准性还需提升。

三是科学数据等信息资源要素对科技创新的支撑作用不明显。科学数据是科技创新发展的重要基础性战略资源和要素，科技创新越来越依赖于对科学数据的分析挖掘和综合利用。科学数据可以助力科技创新、产业转型升级，提升治理体系与治理能力现代化，激发组织变革和制度创新。科学数据的管理与应用仍然存在明显不足，特别是高价值的科学数据并未得到充分共享和使用，亟待立法中予以规范和保障。

（三）科技创新对高质量发展的驱动引领作用有待提升

一是基础研究和“卡脖子”底层技术、关键共性技术、颠覆性创新的财政投入支持亟待在立法中明确。科技领域长期以来注重跟随式发展模式，偏重应用和产业化，原始创新自主布局方面体系不健全。北京原始创新能力不强，具有国际影响力的重大科学发现和引领性原创成果较少、关键核心技术突破不够是科技创新中心建设中的薄弱环节和突出问题。

二是基于数字化、智能化的新经济产业发展布局的前瞻性设计需要立法明确体现。目前虽然在区块链、人工智能、物联网、医药健康等前沿领域已经形成一定的先发优势，但研发优势转化为产业发展优势的通道尚不明确，需要在地方立法中进行前瞻性制度设计，为新经济产业发展开拓空间。

三是科研伦理和创新创业文化氛围仍需制度保障。涉及生命科学、医学、人工智能等前沿领域或者对社会、环境具有潜在威胁的科技项目的科研伦理尚未规范；科研诚信建设还需要加强；科研领域门户倾向和科技功利性仍需要规范和防范，科学家精神、工匠精神、企业家精神还需要进一步弘扬。

（四）区域协同与开放创新合作机制路径有待进一步明确

一是京津冀区域尚未实现真正的创新协同，产业梯度错位发展仍需要立法予以支持推进。京津冀区域产业对接仍需加强，创新协同政策的前瞻性、总体性设计不足，三地资质互认互通、标准统一等协同制度推进滞后，区域间产业合理分布和上下游配套机制仍需加快推进。

二是“一体两翼”还未形成利益平衡，制度创新相对滞后，协同创新在政策落地和产业衔接等层面有待提速。北京科技创新中心建设需要从制度建设角度协调好通州副中心、雄安新区的发展，实现互利共赢，加速推进京津冀世界级创新型城市群建设。

三是对全球创新要素的集聚吸引力度明显不足，创新国际化局面尚未形成。国际间的科技园区合作有待深入，全球科学家和科技组织进行重大科学问题研究的协作机制有待完善，外籍科学家在北京科技学术组织任职等需要进一步放开，全球科技治理中的影响力和规则制定能力有待提升。

三、推进科技创新中心建设的立法建议

（一）研究制定科技创新中心条例，构建北京市科技立法体系框架

目前，北京市的科技领域综合性地方法规仍属空白，由于缺少地方基本法的指导，难免导致各法规、规章之间可能存在立法冲突的问题，亟待从地方立法层面明确科技创新中心建设的核心地位，以法治统领保障本市区域内与科技创新相关的活动，规范推进全国科技创新中心建设工作。《上海市推进科技创新中心建设条例》与已经制定的科学技术进步条例、科技成果转化条例，将要制定修改的知识产权保护与促进条例、科普条例、大型仪器设备共享规定等法规，以及其他政策文件，共同形成了上海市科技创新中心建设的制度保障体系。

建议借鉴上海市科技立法系统化思路，按照《中华人民共和国立法法》规定的地方立法权限，以《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）修订为契机，适时启动《北京市推进国际科技创新中心建设条例》立法，确立一部规范科学技术活动领域的基础性法规，对科技创新中心工作的宗旨、指导方针以及基本制度等作出整体规范，调整和规范科技创新活动中权利义务关系。

（二）在立法研究过程中，需要从调整法律关系的角度聚焦处理好几个主体间关系

一是处理好科技创新中心建设和区域创新体系建设的关系。特别是处理好科技创新中心建设与其他“三个中心”建设、全面创新改革试验区建设、京津冀协同发展和雄安新区建设、国际开放合作之间的关系，彰显首都特色。

二是处理好“三城一区”主平台建设和已有管理机制的关系。要明确和调整好新出现“三城一区”与中关村国家自主创新示范区、北京经济技术开发区等现有管理机制的协调和统筹关系，持续推进“三城一区”主平台建设。

三是处理好中央在京创新主体和央地事权划分的关系。按照中央和地方财政事权和支出责任划分，中央在京科研院所、高等学校和企业因行政隶属关系处于条块分割的管理格局，无法充分适用本市相关创新政策，需要处理好央地之间关系，激发中央单位改革创新活力。

四是处理好科技创新中心“基本法”和《中关村国家自主创新示范区条例》《北京市促进科技成果转化条例》的关系。根据全国科技创新中心建设一盘棋要求，可以将中关村自主示范区发展作为其中专章设计，对中关村示范区的定位、发展方向和组织架构相关内容进行整合，为中关村示范区发展提供新的时机和窗口。同时，衔接《北京市促进科技成果转化条例》《北京市科学技术普及条例》等相关制度内容，适度进行前瞻性和指导性制度设计，为其他科技活动实施预留改革空间。

（三）明确几个制度设计重点

一是确立科研机构的法律地位。《科技进步法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》等法律法规对于政府设立、从事公共科学技术研究开发的实体性组织目前没有统一明确的概念界定和相对一致的表述名称，法律实施对象不清、权责不明，不利于建立健全科研院所现代治理体系。同时，北京市支持建设的世界一流新型研发机构均为“三无”事业单位或者民办非企业单位性质的法人实体，在我国现行法人制度下，在注册登记、管理决策等方面仍面临体制机制限制等问题。

建议北京市在立法中明确科研机构定义、在创新体系中的地位等，逐步统一科技领域立法中相关表述。建立适合新型研发机构发展的运行规则，为国务院正在起草的《社会组织登记管理条例》等法规的制度安排提供“北京经验”。

二是要加强基础研究的立法制度保障。基础研究是整个科技创新的总源头。基础研究能力和产出是我国科研的一个短板，《深圳经济特区科技创新条例》率先在全国以立法形式规定“市人民政府投入基础研究和应用基础研究的资金应当不低于市级科技研发资金的百分之三十”，将基础研究作为重点制度进行一系列创新具有重要的意义。北京作为科技创新中心，目标导向和问题导向都促使北京必须把基础研究作为一个重点，发挥在基础研究和原始创新方面主力军作用，在整个科技创新布局中高度重视。

北京在地方立法中赋予自然科学基金法律地位，明确自然科学基金支持基础研究和科学前沿探索的主要功能定位，以及政府财政对于基础研究的大力支持，同时，借鉴深圳经验，撬动企业以及其他社会力量对于基础研究投入的积极性。

三是加强创新载体建设的立法保障。《上海推进科技创新中心建设条例》将“聚焦张江推进承载区建设”单列一章，为推进张江科学城建设成为科学特征明显、科技要素集聚、环境人文生态、充满创新活力、宜居宜业的世界一流科学城进行重点制度设计。《深圳经济特区科技创新条例》首次将建设深圳综合性国家创新中心以及相依托的光明科学城、深港科技创新合作区、西丽湖国际科教城和国家实验室等科技创新平台写入条例，明确其法律地位，保障其长期稳定建设发展。

北京作为科技创新中心，理应把“三城一区”主平台放在重要位置，建议妥善处理“中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城”和“北京市经济技术开发区”协同合作的法律关系，与《北京市经济技术开发区条例》修订工作做好衔接，在立法制度支持和规范中更好地推进“三城一区”发挥主平台作用。