新冠疫情下对加强中国公共卫生应管体系建设的思考

杨立

（济南大学医院，山东 济南）

0 引言

本文结合新冠肺炎疫情所反映出来的经济社会问题，深刻总结在应对、处置此次突发公共卫生事件中出现的正反两方面经验和教训，就如何战胜疫情、减少疫情对经济社会民生就业产生的冲击和影响，以及公共卫生重大风险防控治理体系现代化等领域，开展有针对性和前瞻性的理论思考和政策研究，并就如何加强中国公共危机应管体系建设、推进公共卫生体制改革提出个人一点意见想法和对策建议。

1 从推进国家治理体系和治理能力现代化角度思考公共卫生应管体系建设

这次疫情发生后，党中央迅速成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组，中国各级党委和政府在中央统一领导下，对特定重点地区人员流动实施全面严格管控，成功进行传播过程的人为阻断，避免了更多人群被感染，全国新增确诊病例数和疑似病例数总体呈下降趋势，治愈出院人数较快增长。总的看，中国政府很快就展现出强大、高效的组织动员能力，及时坚决果断的防控措施挽救了数十万人的生命，但疫情防控中也暴露出来治理体系和治理能力短板。针对这次疫情暴露出来的短板和不足，应从如下几点抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。具体而言：

一是改革完善预防工作与预警机制的制度建设。疫病防控和公共卫生应急体系是国家战略体系的重要组成部分，公共卫生应管体制机制的创新、服务能力的提升直接关系国家治理水平的高低。综合来看，公共卫生危机管理体系涵盖预警、决策、应对、新闻发布、善后等机制，其中预警、决策与执行至关重要。决策在重大公共危机和突发事件应对中起着至关重要的作用，疫情发生以来，中国中央政府高度重视，迅速成立中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组作为处置疫情的决策和最高领导机构，各地区、各部门也相应成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组。各级党委、政府认真领会习近平总书记关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的重要讲话和指示批示精神，根据疫情防控的工作部署和突发公共卫生事件一级响应机制有关要求，结合自身实际情况，制定严密科学的管控措施。因此，从决策层面看，公共卫生应管体制问题不大，更多问题出现在预警和执行层面。当前，卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）作为国家卫生健康委员会的内设机构和负责此项业务的行政主管单位，具体承担公共疾病疫情总体防治和紧急医学综合救援，以及组织指导卫生应急体系和能力建设的工作。同时，中国疾病预防控制中心是国家卫生健康委直属事业单位，为国家开展疾病预防控制和突发公共卫生事件应急等工作制定法律法规、政策规划、项目等提供技术支撑和咨询建议，参与和指导地方突发公共卫生事件调查、处置和应急能力建设等。从职能设置看，两者存在一定的功能重叠和定位模糊，而这一定程度上反映出公共卫生体系中预防和应对救治的协调问题。公共卫生危机管理重点在于危机前的预防、风险管理，这就离不开科学完善的危机预警机制。事实上，疫情发生初期，如果能有效化解重大公共危机事件，做到防患于未然，将危机消弭于萌芽状态。基于此，建立应急预案备案制度将预防关口前移，扎实做好应对突发情况预案，早启动、早预防、早布控，避免小病酿成大疫，把疫情造成的损失降到最低限度。加强公共卫生危机防控工作的管理体系与能力建设，重在预警机制建设。危机预警机制建设包括信息监测与分析、制定危机应对预案、完善物资保障、加强对政府系统与民众危机应对的培训。可以考虑建立强化疾控中心的预警作用，由其负责制定并组织落实全市疾病预防控制规划、免疫规划以及严重危害人民健康公共卫生问题的干预措施。同时，在应急管理部基层上增加预警功能，组建预警服务和应急管理部，开展监测预警编制预警预案和组织防御应急管理工作；承担国家重大突发公共事件预警信息发布工作，协调有关部门对重大疾病实施综合防控与干预，与公共卫生、疾控部门形成预警与应急协同高效、系统集成、相互衔接的有机整体。

二是以发起全面人民战“疫”为公共危机应对、处置、管理的出发点和落脚点。全民公共危机应急管理是动员社会力量，鼓励普通群众配合政府研究部署的工作，提高国民公共卫生防范意识和普及防疫知识，构建全面公共危机应急管理体系建设的一种重要举措。事实上，发动群众、走“群众路线”形成“全民公共危机”的综合防治网络和公共预警体系，是中国打赢“人民打赢疫情防控阻击战役”的制胜法宝。人民既是最大的受害者，同时也是进行战“疫”部署的主要对象和依靠力量，要想有效遏制疫情传播扩散的势头，努力将突发性公共卫生危机消灭在未发之前、萌芽状态，就必然要求明确团结动员服务人民群众的工作基调和价值导向，始终把生命安全和身体健康放在打赢疫情防控的人民战争的首位，始终以尽最大努力挽救更多患者生命为所有防疫工作的当务之急、重中之重。防范化解重大疫情和重大突发公共卫生风险，坚持以人民为中心的立场开展医疗救助，严厉打击市场活动中的投机分子和卫生部门中的权力寻租分子，按照以人民为中心的思路做好宣传教育和舆论引导，提升服务群众的能力和水平，织密织牢群防群治第一道防线。

三是统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。统筹推进前期预警防范、中期应急救治、后期复产复工，协调推进外防输入输出、内防扩散蔓延。根据疫情的变动情况及时转变工作重心，一手抓疫情防控，一手抓业务推进，在确保员工人事安全的基础上推进各项工作有序开展，将疫情可能带来的破坏降到最低。正确认识和处理稳定与发展、变量与常量、危机与契机三对重要关系。实现人财物有序流动、产供销有机衔接、内外贸有效贯通，研发同临床救治紧密结合、与防控一线相互协同。

2 站在构建人类命运共同体的角度思考公共卫生应管体系建设

人类历史上不乏各类公共卫生事件，乃至在某种程度上重创并改写人类社会和世界历史的发展走向。而随着当前世界各国之间各方面、各领域、各环节交往的愈益紧密，利益依存、融合达到前所未有的广度和深度，人类社会日益形成同此凉热、休戚相关的命运共同体。面对不断蔓延肆虐的传染病等世界性公害，无论从时空方位向量看、还是从历史经纬角度讲，地球上已经没有哪个民族可以与世隔绝、置身事外，没有哪个国家可以偏安一隅、独善其身。综合来看，本次新型冠状病毒肺炎疫情的爆发，不仅给中国社会生活带来巨大的影响，同样也给全球经济增长以及世界其他国家构成巨大挑战。同时，在中国经过持续近两个月的，虽然疫情数据累积继续增长，但近日新增确诊感染人数持续下降，治愈出院病例持续增加。然而，在中国以外，韩国、日本、意大利、伊朗等地近日出现多起聚集性感染，确诊病例数快速增长，疫情在全球蔓延的形势引起各方高度关注。“病毒无国界”决定了各国在加强各自防控的同时，需要构筑起联防联控的综合网络，协同作战携手应对疫情。

第一，注重各种传染性疫情防控救治和公共卫生危机管理的国际合作。全球卫生治理的对象是危及人民生命健康安全、经济社会有序发展乃至国家安全的公共卫生问题，治理对象具有超越国界性、传染性和治理难度高等特性，跨境流行性、传染性疾病联合防治一向是国际合作中的非敏感领域，属于非传统安全领域的全球性共同治理议题。公共卫生安全是人类面临的共同挑战，无论是对于中国探索如何做好应急处突能力和体系建设，还是对于世界各国公共卫生突发事件的联防联控工作，都具有重大的现实意义和深远的战略影响。因此，中国不仅要做好自身工作，还应该促进和推动全球抗击疫情国际合作。本次新冠肺炎疫情期间，中国第一时间分离出毒株甄别病原体，并迅速向“世卫组织”通报和其他国家主动分享病毒基因序列，为世界各国诊断技术快速推进疫苗鉴定和有效药物研发奠定了基础。

第二，始终展现作为负责任大国的气度和担当。自新冠肺炎疫情暴发以来，中国各级党委和政府的运作效率、社会动员能力、卫生保障水平、经济抗压能力等诸多因素被置于全球聚光灯下，中国政府形势研判精准，资源调度高效有序，各地病患救治及时，防控措施严格有力，中国特色社会主义制度优越性的集中展示和充分展现。中国政府和人民在这场伟大斗争中所展现出的担当精神与责任意识，赢得了世界各国人民的尊重与赞誉，“世卫组织”官员多次称赞中国为疫情治理做出的重大牺牲和突出贡献。新冠肺炎肆虐带来世界各国共同挑战和威胁进一步证实了人类命运共同体理念符合全球需求，中国在全球面临公共疫情威胁时表现出的大国气度和责任担当，为构建人类命运共同体注入新动能、赋予新内涵。