山水林田湖草生态保护修复项目工程承包模式探讨

朱钰，许树国

（中国中元国际工程有限公司，北京100089）

1 引言

改革开放40年来，随着经济的高速发展和人民生活水平的显著提高，我国也面临着越来越大的生态环境压力。自然资源的粗放利用和快速的城市扩张引发了植被退化、水资源污染、生态环境破碎化等一系列生态环境问题【1】。近年来，中央各相关部委及地方政府为改善生态环境积极开展了各类生态修复工程，但效果不甚显著，往往是还没有解决当前面临的生态环境恶化问题，却又产生了新的生态环境损害，使得部分地区甚至出现了生态系统的再退化。究其原因，就是忽略了生态系统的完整性，护山、治水、养田各自为战。

党的十八大以来，党中央、国务院越来越重视生态环境的保护，习近平总书记提出“山水林田湖”是一个生命共同体的重要理念，论述了生命共同体内在的自然规律，指出自然资源用途管制和生态修复必须遵循自然规律，说明了为什么要遵循自然规律的原因，指出了生态保护修复是一个整体性、系统性的工程。2015年，党的十八届五中全会提出“实施山水林田湖生态保护修复工程”；2016年，财政部、原国土资源部、原环境保护部联合下发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》；2017年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议，在《建立国家公园体制总体方案》中将“草”纳入“山水林田湖是一个生命共同体”之中，使“生命共同体”的内涵更加广泛、完整。在“山水林田湖草是一个生命共同体”理念的指导下，统筹兼顾生态系统各要素及各部门，对生态系统进行整体保护、系统修复和综合治理，成为我国当前生态保护修复的重点任务。自此，正式拉开了我国以“山水林田湖草是一个生命共同体”的重要理念指导开展对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理的帷幕。

2 山水林田湖草生态保护修复工程目标

截至目前，全国24个省（直辖市、自治区）已开展3批共25个“山水林田湖草生态保护修复试点工程”，主要部署在大小兴安岭和长白山、内蒙古高原、京津冀水源涵养区、黄土高原、河西走廊、祁连山脉、塔里木河流域、青藏高原、云贵高原、滇桂黔喀斯特地区、南岭山地地区、秦巴山脉等国家重点生态功能区。

2.1 保障国家生态屏障和重点生态功能区的健康安全

山水林田湖草生态保护修复工程是以生命共同体理念为指导，按照生态系统的整体性、系统性及其变化规律，对受到损坏或者退化的生态系统进行修复，改善区域生态环境质量，保障国家生态屏障和重点生态功能区的健康安全【2～4】。实际上，目前全国开展的3批共25个试点项目的部署也与《全国主体功能区规划》“两屏三带”（青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带）相吻合。

2.2 核心目的是提升国民安全

山水林田湖草生态保护修复工程的核心目的是提升国民安全【5】。山水林田湖草生态保护修复主要是针对关系国民安全的受损或遭受破坏的生态系统和环境质量，开展生态保护修复，实现生态功能提升，改善生态环境质量，提高生态系统服务功能，保障“两屏三带”安全，完善生态保护修复体制机制等，是国民安全建设的重要内容。

3 山水林田湖草生态保护修复工程特点

3.1 建设内容种类众多

山水林田湖草生态保护修复是以生命共同体理念为指导，以整体性和系统性修复为原则。涉及土地综合整治、矿山生态修复、流域水环境保护治理、污染与退化土地修复治理、生物多样性保护和重要生态系统保护修复6大类主要建设内容（见图1）。

图1 山水林田湖草生态保护修复主要建设内容

从现有3批共25个试点项目来看，所有项目均涉及以上建设内容的多个种类或全部种类。

3.2 涉及标准多且不符合生命共同体的理念

目前，我国还没有符合生命共同体理念的针对山水林田湖草生态保护修复工程的统一标准体系。主管部门也不统一，涉及自然资源部、生态环境部、水利部、林草局、农业部、住建部、交通部、工信部8个部门。各部门也都依托业务工作成立了相关标准委员会并分别根据各自的职责制定了相关技术标准。据研究，多个部门制定并实施了350多项有关山水林田湖草生态保护修复方面的标准，其中，国家标准85项、行业标准183项、地方标准83项【6】。这些众多的标准并未体现山水林田湖草生态系统的整体性和系统性要求，也不能很好地指导工程项目的实施，甚至某些标准还存在相互不协调以及矛盾之处。

3.3 涉及工程关键技术多

山水林田湖草是多尺度、多要素、综合的复合生态系统，其保护与修复技术体系涉及生态科学、环境科学、地理科学、经济学等相关基础学科技术的组合创新、技术系统的集成关系，“山、水、林、田、湖、草”专项治理关键技术，包括覆坑平整、疏浚河道、挡墙等“山”治理关键技术；河道疏浚、生态护坡等“水”治理关键技术；封山育林、人工造林等“林”治理关键技术；土地整治、点面源治理等“田”治理关键技术；湿地封育、生物群落优化等“湖”治理关键技术；退耕还草、围栏封育等“草”治理关键技术。

3.4 工程建设手续复杂

目前，我国还没有统一山水林田湖草生态保护修复工程的标准工程建设手续，包括可研批复、用地手续、环评、生态准入、规划批复、施工许可等。管理部门众多，包括发改、自然资源、生态环境、水利、林草、农业、住建、交通和工信等多个部门。目前，试点项目的基本做法还是将整体生态保护修复项目拆分成可归口到各行政主管部门负责的子项工程，再分别办理建设手续。这种做法严重影响整体性和系统性修复的进程，与生命共同体理念不符。往往某些工程手续办理的不确定性将会导致整个系统修复的不闭合，甚至项目停滞或流产。

4 山水林田湖草生态保护修复工程承包模式

国内现有工程承包建设模式总体可分为传统工程承包模式和工程总承包模式。

4.1 传统工程承包模式

在传统工程承包模式中，项目建设方需要通过招标方式确定可研编制（前期咨询）单位、地质勘察单位、工程设计单位、造价咨询单位、工程监理单位、施工总承包单位和设备材料供应商等，项目建设方团队亲自实施全过程项目管理。此种模式适用于项目建设方具有相对专业的工程建设管理人员和技术人员，适用于项目技术工艺要求不高、相对简单、工期较充裕的一般性建设项目，显然不适用于山水林田湖草生态保护修复工程。

4.2 工程总承包模式

工程总承包是对工程设计、采购、施工实行总承包，对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责，尤其适用以技术和工艺设计为主导的项目、设计和施工衔接密切的项目、工期目标和投资控制目标严格的项目、项目建设单位缺乏专业工程管理和技术人员的项目。

前文提到，山水林田湖草生态保护修复工程要以生命共同体理念为指导，以整体性和系统性为原则实施，且具有建设内容种类多、涉及标准多、涉及工程关键技术多、工程建设手续复杂等特点，这就需要在专业团队的统筹下进行。工程总承包模式针对以上要求和特点具有如下优势：

1）工程总承包单位可以利用自身的设计技术能力在项目伊始全方位配合可研编制（前期咨询）单位，从技术策略上在工程设计中统筹各类建设内容的系统性和整体性；

2）工程总承包单位可以利用自身的管理能力和上下游供应商资源，统筹各类建设内容总体实施；

3）工程总承包单位可以利用自身的组织能力，组织各行业专家梳理各项技术标准，确保在工程设计和实施中相互协调；

4）工程总承包单位可以利用自身工程技术能力从设计开始梳理适用各类建设内容的关键技术体系，能更好地在工程实施中得以应用，顺利推进项目；

5）工程总承包单位可以统筹各类型项目的工程建设手续办理流程，协助项目建设单位确保项目建设的合规性。

5 结语

山水林田湖草生态保护修复工程是贯彻习近平新时代生态文明思想、践行生命共同体理念、整体性和系统性开展生态建设的重要举措，在工程实施过程中如何统筹推进项目进展是完整实现党中央生态文明建设思想的关键步骤。与以往不同，山水林田湖草生态保护修复工程集中体现的是整体性和系统性修复，在实施过程中需要由专业团队统筹推进，避免各自为战，而工程总承包模式是集合知识、技术、实施为一体的策略。