儿童现金转移支付模式：国际比较与路径选择

姚建平

一、引言

现金转移支付政策对于儿童保护和儿童发展发挥着重要作用。有研究表明，在19 个经济合作与发展组织成员国里，公共转移支付和税收优惠帮助40%贫困线以下有孩子的家庭摆脱了贫困。①史威琳：《社会保护政策及其对缓解儿童贫困的作用》，《新视野》2010年第2 期。由于政治、经济、文化等方面的差异，世界各国的儿童现金转移支付制度模式存在明显差异。总体看来，可以按照以下两个维度进行分类。

第一，按照是否选择受益对象，儿童现金转移支付可以分为普惠式和瞄准式两种。普惠式的给付面向所有儿童，不进行家庭经济状况调查，也没有任何资格条件的要求。瞄准式需要根据一定的标准选择特定的儿童作为受益对象。通常包括两种情况：一是根据家庭经济状况来选择受益对象，即只有那些符合条件的贫困家庭儿童才能成为受益对象；二是根据儿童及其家庭的人口学特征来选择受益对象，例如，单亲家庭补贴、残疾儿童补贴，孤儿基本生活费等。

第二，按照是否对受助对象有行为约束，可以将儿童现金转移支付分为无条件和有条件两种类型。无条件儿童现金转移支付对受益人如何使用受助资金没有限制，对儿童监护人也没有任何行为要求。无条件现金转移支付可以是普惠性的，也可以是瞄准性的。有条件现金转移支付（CCT）项目的给付要取决于受益家庭的行为表现情况，具体包括儿童人力资本投资情况、受雇于公共部门工作的情况、以及使用健康护理设施情况等。①Sudha Narayanan, "A Case for Reframing the Cash Transfer Debate in India," Economic and Political Weekly, 2011,46(21).有条件儿童现金转移支付政策主要盛行于拉美、非洲等发展中国家。

根据以上两个维度，可以将儿童现金转移支付政策大体划分为三种类型（见图1）：第一类是普惠式儿童现金转移支付，如瑞典、法国等欧洲发达国家的儿童津贴；第二类是无条件、瞄准式儿童现金转移支付，如中国的孤儿基本生活费；第三类是有条件、瞄准式儿童现金转移支付，如拉美国家实行有条件的儿童现金转移支付项目。

图1 儿童现金转移支付模式

二、典型国家儿童现金转移支付模式

（一）普惠式儿童现金转移支付政策

瑞典的儿童津贴制度是普惠式现金转移支付的典型代表。早在1934年，瑞典经济学家麦德尔教授及其夫人所著《人口问题的危机》一书中指出，瑞典人口有逐渐减少的潜在危机，并敦促政府重视女性及儿童福利问题。①何玲：《瑞典儿童福利模式及发展趋势研议》，《中国青年研究》2009年第2 期。1948年，瑞典议会通过法令，决定实行普遍性儿童福利制度，取代以前实行的通过减少家庭收入税为儿童提供福利的传统做法。二战后瑞典建立的儿童津贴是一种针对所有16 岁以下儿童的福利，它实行统一标准，且不附带任何有关家庭收入情况调查规定。②丁建定、李薇：《西方国家家庭补贴制度的发展与改革》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1 期。

目前瑞典政府规定，16 岁以下所有居住在瑞典的儿童均可获得儿童津贴。儿童津贴数额的多少与家庭儿童数量有关。对于第一个孩子，如果父母联合抚养，父母每人可获得每月525 瑞典克朗的补贴；如果是一个人抚养孩子，则个人可获得每月1050 瑞典克朗的补贴。如果家庭儿童不只一个，父母可获得大家庭补充补贴（Large Family Supplement）。例如，父母联合抚养的情况下，两个孩子可以获得额外的75 瑞典克朗／月，3 个孩子则可以再领取302瑞典克朗/月。如果孩子满16 岁后仍然在接受义务教育或在特殊学校，则可继续领取该补贴③马蔡琛等：《发达国家现代家庭补贴与税收减免的政策法律》，《社会政策研究》2017年第6 期。。随着近年经济发展，瑞典政府决定为儿童提供更多的资助。政府建议，从2018年3月1日起，每名儿童每月增加200 瑞典克朗的儿童津贴和延长儿童津贴。④Government Office of Sweden, Reforms for Increased Security and Welfare in the Budget Bill for 2018, https://www.government.se/articles/2017/09/reforms-for-increased-security-and-welfare-in-the-budget-bill-for-2018/, Aug. 23, 2020.

（二）有条件的瞄准式儿童现金转移支付政策

有条件的现金转移支付是拉美国家的普遍做法。1995年，有条件的现金转移支付项目在巴西的两个城市首次试行。此时的“条件”包括家庭中6—15 岁的儿童在1年级至8年级就学，且在校出勤率至少达85%，即可获得政府提供的补助金。从 1998年开始，巴西联邦政府资助其他资源有限的城市。到 1998年底，全国共有60 多个地方性有条件现金转移支付项目实施，覆盖约20 万个家庭。到2001年末，该项目覆盖了巴西5562 个城市的98%的贫困家庭，480万家庭的820 万儿童从中受益，政府补助金额达7 亿美元。⑤汪三贵、曾小溪：《巴西的有条件现金转移支付计划》，《学习时报》，2016年3月17日第2 版。

巴西的家庭补贴计划由国家社会发展与反饥饿部（MDS）负责管理，且由巴西第二大国有银行（CAIXA Econômica Federal）建有统一的管理数据库，记录关于家庭的人口、收入、住址、教育和就业等方面的信息，这些信息被用作筛选家庭津贴计划资格的基准条件。⑥房连泉：《国际扶贫中的退出机制——有条件现金转移支付计划在发展中国家的实践》，《国际经济评论》2016年第6 期。有条件的现金转移支付是一种双向政策，对受益群体要求履行相应的义务。如果没有完成对应的义务，则会有相应的惩处措施。例如，巴西的“家庭救助计划”明确规定，6—15 岁儿童须保证85%以上的在校出勤率，且7 岁以下儿童必须定期接受疫苗接种和身体检查，14—44岁女性必须接受孕期检查以及哺乳期指导。如果受益群体第一次违规，会受到警告处分但不影响其领取救助金；2—4 次违规会导致其救助金被冻结；若发生5 次或者5 次以上违规，则被取消受益资格。①吴孙沛璟、赵雪梅：《多维视角下的拉美贫困及扶贫政策》，《拉丁美洲研究》2016年第3 期。

（三）无条件的瞄准式儿童现金转移支付政策

中国是无条件的瞄准式儿童现金转移支付典型国家。在中国，目前能够得到政府现金资助的儿童主要包括孤儿、事实无人抚养儿童（如服刑人员子女、父母重病/残等）、贫困儿童等几类。

中国真正意义上的儿童现金转移支付政策源于孤儿基本生活费制度。2010年11月，民政部会同财政部下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》，决定自2010年1月起为全国孤儿发放基本生活费。由于各省经济发展程度和财政状况不同，孤儿基本生活费的标准也有差异。例如，2017年上海市机构孤儿基本生活费标准为每人每月1900 元，社会散居孤儿基本生活费标准为每人每月1700 元。②上海市民政局：《关于调整本市孤儿基本生活保障标准的通知》，上海市民政局官网：http://mzj.sh.gov.cn/gb/shmzj/index.html，2020年7月15日。而同期安徽省规定福利机构集中供养孤儿每人每月不低于1000 元，社会散居孤儿每人每月基本生活费标准不低于600 元。③安徽省民政厅：《安徽省孤儿基本生活保障实施办法》，淮南市人民政府官网：http://www.huainan.gov.cn/public/118323412/1258193787.html，2020年4月14日。除了孤儿基本生活费制度之外，2019年中国还建立实施了事实无人抚养儿童基本生活补贴制度，并规定按照当地孤儿基本生活费保障标准发放待遇。

尽管低保制度并不是专门针对儿童的现金转移支付制度，但是儿童是低保受助对象中的重要群体之一。低保家庭如果有儿童可以享受分类施保的优惠待遇，即低保金在原有标准的基础上浮一定的比例。例如，2018年陕西省武功县规定：（1）对低保家庭中的儿童，按每人每月低保标准的30%增发保障金；（2）对低保家庭中的单亲未成年人，按每人每月低保标准的30%增发保障金；如父母一方去世，按每人每月低保标准的50%增发保障金；（3）对低保家庭中的非义务教育阶段学生，按每人每月低保标准的60%增发保障金。④陕西省武功县民政局：《关于全面落实城乡低保分类施保和调整补助标准的通知》，武功县人民政府官网：http://www.wugong.gov.cn/gk/shbzhjc/81804.htm，2020年9月18日。除此以外，中国城乡贫困家庭的儿童还有可能获得其他现金转移支付项目。例如，教育救助、残疾人两项补贴等。

三、儿童现金转移支付模式选择的理论解释

不同儿童现金转移支付模式有各自的优势和劣势。以下四个维度可以在很大程度上解释世界上不同国家儿童现金转移支付模式选择的原因。

（一）单一目标还是多元目标？

儿童现金转移支付政策目标包括减贫、儿童保护、人力资本投资、生育及就业促进等方面，不同的儿童现金转移支付模式的政策目标有明显差异。

首先，西方发达国家儿童现金转移支付制度经历了从单一目标向多元目标发展的过程。早期欧洲国家济贫制度下的儿童救助主要是基于反贫困。而在战争期间，儿童津贴又在一定程度上是为了保障士兵家庭基本生活，维护后方的社会安定。二战期间，西方国家选择家庭补贴制度作为其控制经济的一种政策。北欧国家由于特殊的自然条件和国情，家庭津贴制度很早被赋予了促进生育的功能。到20 世纪60—70年代，西方发达国家普遍面临人口出生不足的问题，普惠式的家庭补贴制度较多地被作为一种优生措施。20 世纪70年代以来，家庭津贴制度成为刺激工作积极性、促进劳动力流动、解决低收入问题等的有效政策工具。研究表明，家庭津贴虽然增加了父母照顾儿童的时间，但同时也减少了女性进入劳动力市场工作的可能性。例如，有学者对加拿大马尼托巴省2001年的儿童扩展津贴（Child Benefit Supplement）改革进行研究发现，儿童津贴使得父母照顾的时间增加且对于儿童的发展有积极影响，但也发现更少的家庭有劳动收入，更多家庭依赖福利。①Kevin Milligan, Mark Stabile, "Child Benefits, Maternal Employment, and Children's Health: Evidence from Canadian Child Benefit Expansions," The American Economic Review, 2009, 99(2).一项对2007年西班牙普惠性儿童津贴的研究发现，儿童津贴显著提高了生育率，减少了堕胎率。但是，有资格领取儿童津贴的母亲在生完孩子后脱离劳动力市场的时间更长。②Libertad González, "The Effect of a Universal Child Benefit on Conceptions, Abortions, and Early Maternal Labor Supply," American Economic Journal: Economic Policy, 2013, 5(3).

其次，拉美国家有条件现金转移支付最主要的政策目标是减贫和人力资本投资。为了实现这些政策目标，转移支付给贫困家庭的条件是投资于他们孩子的教育、健康和营养。③Viviane Azevedo, Marcos Robies, "Multidimensional Targeting: Identifying Beneficiaries of Conditional Cash Transfer Programs," Social Indicators Research, 2013, 112(2).当然，拉美国家面向教育和医疗附加条件的现金转移计划之所以广受欢迎，一个很重要的原因是为了降低社会保障制度私有化带来的消极影响，以及应对经济和社会动荡。拉美国家有条件的现金转移支付项目可以看作是扶贫方式的创新。它不是单方面由政府向贫困群体提供援助，还要求受益群体履行相应的义务，从根本上提升了他们摆脱贫困的可能性。同时，有条件的现金转移支付以家庭为单位实施时，要求家庭中的女性担任起协助、监督的职责，性别特征十分明显。

通过实施有条件的现金转移支付项目，拉美国家在一定程度上实现了其减贫政策目标。在非洲，肯尼亚政府建立的有条件现金转移支付项目为极端贫困家庭提供直接现金支持，并特别关注受艾滋病影响的儿童。项目取得的反贫困和儿童保护的政策效果十分明显。④John H. Bryant, "Kenya's Cash Trash Transfer Program: Protecting the Health and Human Rights of Orphans and Vulnerable Children," Health and Human Rights, 2009, 11(2).从人力资本投资的角度来看，有条件的现金转移支付取得了两个方面显著效果。一是改善受教育条件。世界银行的研究发现，有条件现金转移支付方案有助于儿童入学率的提高。哥伦比亚、墨西哥和土耳其的计划实施都提高了中学的入学率。尤其是对原来小学入学率很低的地方，有条件现金转移支付方案的效果更好。二是改善健康和营养状况。在墨西哥，项目受益者进行体检的频率增加了18%，0—5 岁儿童疾病率则降低了12%；洪都拉斯的项目使儿童接受医疗服务的比例提高了15%—21%；墨西哥、尼加拉瓜和哥伦比亚的身材矮小率分别降低了10%、5.5%和7%。①唐丽霞等：《有条件现金转移支付缓贫方案的国际经验》，《贵州社会科学》2012年第8 期。

第三，中国的主要反贫困战略是农村扶贫开发，这一点与拉美国家有明显不同。中国农村扶贫开发的对象主要是有劳动能力的贫困者，重在通过经济发展来实现减贫的目标。有条件的现金转移支付作为扶贫项目并不适用于所有的贫困家庭，如老年人家庭、无未成年子女家庭等。在这种情况下，中国反贫困更需要综合性的项目，而不是有条件的现金转移支付项目。中国作为无条件儿童现金转移支付模式的典型代表，所有制度项目都是针对贫困/困境儿童，最重要的政策目标也是保障贫困儿童的基本生活。

在计划经济时代，城市困难家庭的儿童主要是单位救济，农村孤儿的养育主要是通过农村五保供养制度来实现。这种状况一直持续到20 世纪90年代城市居民最低生活保障制度建立以前。最低生活保障制度的政策目标是保障贫困群众的基本生活，因此城乡贫困家庭的儿童主要是通过低保制度获得基本生活保障。由于儿童会增加贫困家庭的额外支出，各地低保制度还通过分类施保增加有儿童低保家庭的低保金，给予儿童更多保障。尽管改革开放以后农村五保制度仍然发挥着保障孤儿的作用，但是一些地方的五保供养政策的经费落实出现了困难，这导致农村孤儿的生存状况在一定程度上恶化。在这种情况下，2010年10月，国务院通过了《关于加强孤儿保障工作的意见》，并建立了孤儿基本生活保障制度。2019年，事实无人抚养儿童也参照孤儿发放基本生活补贴。

虽然孤儿基本生活费和事实无人抚养儿童基本生活补贴也是生活保障，但是其受益标准要比低保高得多。因此，孤儿基本生活费和事实无人抚养儿童基本生活补贴可以看作是在困境儿童中挑出最困难的那一部分给予较高的现金支持，但大部分贫困儿童仍然需要低保制度予以保障。

（二）普惠还是补缺？

普惠型儿童现金转移支付模式的优势是可以实现多重政策目标。普惠式儿童津贴可以通过减轻家庭养育负担来实现鼓励生育，同时也可以达到反贫困和人力资本投资的效果。从技术的角度来看，普惠式现金转移支付不需要进行家计调查，因此大大降低了行政成本。但是，由于普惠式儿童津贴发给所有儿童，因此一定程度上会浪费有限的公共资源。补缺式儿童现金转移支付项目如果通过家计调查确定受益对象，有利于保证贫困儿童能够优先得到政府的支持。但是，家计调查往往给受益儿童带来污名化效应。如果根据残疾、单亲、孤儿等类别特征来选择受益儿童，也可能由于无法区分家庭经济状况而造成公共资源的浪费。

选择普惠还是补缺式儿童现金转移支付制度与经济发展水平密切相关。一般说来，发达国家更有意愿选择普惠式的儿童津贴。发展中国家受到财政能力的影响，往往更多地采用补缺型的儿童现金转移支付制度。除了经济因素之外，儿童现金转移支付制度还受到政治、文化以及福利制度等方面影响。根据埃斯平-安德森的理论，西方福利国家可分为“社会民主主义”模式（主要指北欧国家）、欧洲大陆传统模式（德国是典型国家）和盎格鲁-撒克逊模式（美国是典型国家）。①考斯塔·埃斯平-安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2001年，第2-3、42 页。社会民主主义模式国家和欧洲大陆模式的许多国家实施普惠型的儿童津贴。津贴给付与家庭收入无关，每个有未成年子女的家庭都能得到现金资助。在盎格鲁-撒克逊国家和地中海国家，现金津贴的给付是基于家计调查的。也有些国家兼有两种形式，如德国和丹麦除了提供普惠型的儿童津贴外，还有基于家计调查的津贴和残疾儿童津贴、单亲补贴等。因此，这些国家是混合型的儿童现金转移支付制度。

在政策实践中，有条件的儿童现金转移支付的目标对象主要是贫困儿童，因此是补缺型的儿童福利制度。实行有条件现金转移支付政策的主要是发展中国家，这与受到经济发展水平和财政能力的制约密切相关。拉美国家选择有条件的现金转移支付政策受该地区新自由主义思潮占主导地位深刻影响。一些非洲国家选择有条件现金转移支付则一定程度上源于相关国际组织把北美和拉美地区的新自由主义观念有意地输入非洲，再加上非洲国家在接纳现金转移计划的政策建议前并没有一套比较完善的社会保障制度体系，这使得有条件现金转移支付比较容易被接受。

中国儿童福利属于补缺型的制度。较之于西方发达国家，中国的儿童现金转移支付项目主要是针对困境儿童，且覆盖范围窄。中国选择补缺式的儿童现金转移支付制度一定程度上受制于经济发展水平，只能先重点解决最困难儿童的问题。从人口结构的角度来看，中国长期以来面临的是人口过多的问题，这一点与西方发达国家所处的社会背景明显不同，因此不大可能会通过慷慨的儿童津贴去鼓励生育。从文化的角度来看，中国家庭通常将儿童的教育、健康等事务当成家庭内部的事情，也愿意为此投资。在这种情况下，国家只需要负责那些家庭无法履行责任的困境儿童保障就可以。

（三）有条件还是无条件？

有条件的儿童现金转移支付设置“附加条件”主要是为了控制受助人不适当的行为,从根源上改变贫困发生的概率和条件。从这点上看，它显然优于“无附加条件”项目。但是，儿童现金转移支付项目是否设置“附加条件”需要考量以下几个方面。

第一，是否有约束的必要？研究发现，有条件现金支付项目最显著的效果是提高儿童的入学率。并且，如果儿童入学率越低，那么有条件现金转移支付模式的效果越明显。拉美国家和非洲地区基础教育差，儿童辍学现象严重。尤其是童工现象普遍的情况下，有条件的现金转移支付正向激励效应十分明显。在西方发达国家，儿童教育和营养健康早就不是严重的社会问题。因此，也就没有必要约束受益对象的行为。中国受到儒家文化传统的影响，家庭非常重视儿童教育和人力资本的投资。同时，国家也将教育作为优先投资的战略。中国政府也很早就通过《义务教育法》的实施和贯彻，确保了儿童的教育基本权。在这种情况下，即使是对那些接受国家现金资助的贫困家庭也没有必要约束儿童监护人的行为。

第二，政治和文化因素。拉美等国受新自由主义思想影响较深,国内政治势力倾向于把贫困发生的原因归咎于个体努力不足或缺乏能力等个人责任，而忽略贫困的社会因素，也就容易对“附加条件”的项目存有主观偏好。欧洲国家普遍认为贫困是社会排斥和社会剥夺的结果，认同社会救助是公民的基本权利，因此更容易采用普惠性的儿童津贴制度。尽管中国也是十分重视工作伦理的国家，福利项目的设计特别关注福利依赖问题，但是由于中国社会救助项目（如最低生活保障制度）受益人群中“老弱病残”等无劳动能力者的比重较大，即使项目加入约束条件在实践中执行起来问题也会较大，再加上儿童是优先保障群体，因此现金转移支付项目也就没有附加约束条件。

第三，是否有相应的管理和经办能力？儿童福利项目一旦附加了约束条件，就需要对受助对象的行为进行监管，这无疑需要很大的行政成本。因此，项目成功的前提条件之一就是政府各相关部门（如社会福利、教育卫生等）的协调合作能力要比较强。同时，统计、监测评估和待遇发放等管理服务系统也要充分发挥作用。由于“附加条件”项目的管理成本比较高,再加上大多数非洲国家硬件设备和管理经费短缺、工作人员数量有限的现象十分普遍，有条件的现金转移支付开展并不普遍。即使在拉美各国，有条件现金转移支付蓬勃发展的原因与世界银行和泛美开发银行的资金支持密切相关。离开了这些外部条件，单靠发展中国家自身财力和管理能力，“附加条件”的救助项目很难有效开展。①杨一帆：《国际社会保障政策中的社会现金转移计划：关键问题与政策启示——基于拉美和非洲等国政策创新的比较研究》，《经济社会体制比较》2010年第5 期。对于西方发达国家和中国来说，如果项目监督和管理要耗费巨大的行政成本，而同时取得的经济和社会效益非常小的话，那么还不如放弃对受助对象进行硬性约束。

（四）“去家庭化”还是“再家庭化”？

如果政府只给儿童提供现金支持，那么给付越慷慨就越可能导致更多的女性退出劳动力市场，而待在家里专心照顾孩子，这种政策的效果是“再家庭化”。当然，政府也可以在实施儿童现金转移支付项目的同时，提供低价/免费、可及的儿童养育公共服务，让女性从儿童养育过程中解脱出来并进入劳动力市场就业，这种政策的效果就是“去家庭化”。

瑞典是“去家庭化”的代表，突出表现在国家面向1—6 岁儿童提供了统一、普惠、优质的公共托教服务，这在很大程度上代替家庭承担了照顾孩子的责任，而私人机构服务的空间则被压挤到了相当小的程度。不仅如此，政府还鼓励男女双方共同分担抚育儿童的责任。在这种情况中，儿童津贴并没有鼓励女性离开劳动力市场，从而体现了“去家庭化”的政策取向。德国属于合作主义福利体制国家，且福利政策的形成深受左翼势力和保守势力两股政治力量的影响。在儿童福利的提供方式上，左翼势力追求两性平等，主张提供高水平公共儿童托教服务，促进女性就业和经济独立，这是“去家庭化”的思路；保守势力则极力维护传统家庭模式，认为母亲在家照顾儿童对儿童成长最有利，因此主张为家庭提供高水平的津贴，通过分担家庭经济压力把女性留在家庭中照顾儿童。由于德国在较长一段时间内都是保守势力占据政治优势，这就使得德国更多地呈现出“再家庭化”的政策取向。在英国和美国，市场是最重要的儿童服务提供主体，国家扮演的是残补的角色，只有在市场失灵或家庭失灵时才伸出援手。国家通过家计调查的方式帮助贫困家庭，有能力的人则自行到市场上购买所需的托教服务。在这种情况下，这种儿童津贴制度发挥着“去家庭化”的效果。①参见李亮亮：《欧洲家庭友好政策比较研究——兼谈对女性就业的影响》，中国人民大学博士学位论文，2013年。

拉美国家大都是发展中国家，人力资源非常丰富且劳动力价格便宜。如果儿童现金转移支付比较慷慨的话，那么就会有更多女性会留在家庭承担儿童养育工作。实际上，拉美有条件的现金转移支付项目的政策目标之一就是鼓励妇女承担起更多的儿童照顾、教育和营养健康等方面的工作，从而实现通过人力资本投资带动减贫的政策目标。因此拉美国家有条件现金转移支付政策主要表现为“再家庭化”的政策效果。

中国目前没有普惠性的儿童现金转移支付。针对困境儿童的现金转移支付项目（如孤儿基本生活费）和社会救助项目（如低保）发挥着支持家庭的作用。少部分贫困家庭中的女性（如单亲家庭的女性）可以安心地在家照顾孩子，这发挥着“再家庭化”的效果。但是，由于中国老年人往往会承担照顾儿童责任，女性在领取救助后仍可能到劳动力市场寻找工作，这在一定程度上会抵消福利政策的“再家庭化”效果。同时，中国市场提供的托幼服务较发达，一些贫困家庭的女性也可以利用市场来解决托幼问题，此时现金救助体现的是“去家庭化”效果。

四、中国儿童现金转移支付制度的发展趋势

从中国的情况来看，目前的瞄准式儿童现金转移支付制度的主要功能是减贫与儿童保护。在生育率不断降低的情况下，中国未来应适时采用普惠式的儿童现金转移支付政策来鼓励生育。结合以上理论分析，本文提出中国儿童现金转移支付项目的未来发展趋势及政策建议。

（一）瞄准式儿童现金转移支付项目

1.孤儿基本生活费和事实无人抚养儿童生活补贴

目前，中国只有孤儿基本生活费和事实无人抚养儿童生活补贴两个完全针对儿童的瞄准式现金转移支付项目。截至 2019年底，全国共有孤儿 23.3 万人，其中社会散居孤儿 16.9 万人，基本生活保障平均标准1073.5 元/人/月。①民政部：《2019年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2020年10月12日。事实无人抚养儿童的数量大约50 万人，②高文兴：《全国共有事实无人抚养儿童约50 万——12 部门将联合对该群体进一步加强保障》，《公益时报》，2019年7月16日第3 版。两者合计约80 万人左右。从目前的情况来看，孤儿基本生活费制度保障标准比较高，能够给城乡孤儿提供较好的基本生活保障。但是，事实无人抚养儿童生活补贴制度仍然处于发展完善之中。事实无人抚养儿童生活补贴制度实际上发源于困境儿童保障工作。困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。③国务院：《关于加强困境儿童保障工作的意见》，国务院官网：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm，2020年9月23日。因此，事实无人抚养儿童其实是困境儿童中的一个类别。在早期的实践中，针对困境儿童并没有单独的现金救助，而是将他们纳入不同救助制度中。例如，将符合特困人员供养条件的儿童纳入特困人员供养，将符合最低生活保障条件的儿童纳入低保，对因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等导致基本生活陷入困境的儿童给予临时救助，对残疾儿童发放残疾人两项补贴。

事实无人抚养儿童是困境儿童最困难的那一部分。由于父母重病、重残等原因不仅没有能力抚养孩子，往往还需要治疗、康复等方面大额支出，事实无人抚养儿童的生活困难程度并不亚于孤儿，甚至超过孤儿。因此，把事实无人抚养儿童纳入低保显然无法解决问题。在实践中，各地大都采取挂钩孤儿基本生活费的方法来发放待遇。例如，江苏省规定，父母监护缺失的儿童按照不低于当地社会散居孤儿基本生活费补贴标准的80%发放。父母无力履行监护职责的儿童按照不低于当地社会散居孤儿基本生活费补贴标准的60%发放。④江苏省民政厅：《关于落实困境儿童分类保障制度有关问题的补充意见》，苏州市民政局官网：http://minzhengju.suzhou.gov.cn/mzj/csywwj/202006/b4efee43ac704a868d93f99cbcfa1c26.shtml，2020年9月23日。由于中央没有统一政策规定，各地对于事实无人抚养儿童的保障标准差异很大。到2019年，民政部等12 部门联合印发了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，规定各地事实无人抚养儿童发放基本生活补贴标准按照当地孤儿保障标准执行。标准的提高有利于更好地保障事实无人抚养儿童的基本生活，但这并没有从根本上解决他们面临的困境。事实无人抚养儿童是指父母双方或一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一。事实无人抚养儿童由于监护人无法或没有能力履行监护责任，他们更需要生活照料、家庭教育、情感关爱等方面的基本服务，以保障其健康成长。因此，探索通过政府购买社会救助服务或增加照护服务津贴等方式，为事实无人抚养儿童提供基本照护服务，应该是制度进一步发展的方向。

2.贫困儿童救助

截至 2019年底，全国共有城市低保对象 524.9 万户，有农村低保对象 1892.3 万户。①民政部：《2019年民政事业发展统计公报》，民政部官网：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2020年10月14日。如果按照每户平均1 个未成年人推算，那么全国约有2400 万儿童生活在低保家庭中。因此，尽管低保制度并不是专门保障儿童，但中国最大的儿童现金支持项目应该是低保制度。除此以外，低保制度针对有儿童家庭还实施分类施保。例如，安徽省黄山市徽州区规定，低保家庭有14 周岁以下的未成年人，低保待遇可以基于本人月补差标准上浮 20%。②黄山市徽州区人民政府：《黄山市徽州区城乡低保分类施保实施办法》，黄山市徽州区人民政府官网：http://www.huizhouqu.gov.cn/BranchOpennessContent/show/1254344.html，2020年9月28日。陕西省规定，对城乡低保家庭中的18 周岁（不含）以下未成年人，按每人每月不低于当地低保标准的30%增发低保金。③陕西省民政厅、财政厅：《关于调整我省城乡低保分类施保对象及标准的通知》，岚皋县人民政府官网：http://www.langao.gov.cn/Content-2023322.html，2020年10月15日。虽然通过分类施保可以让贫困儿童家庭得到更多的收入支持，但这种做法也存在两个方面问题。

一是目前我国低保金待遇仍然偏低，不利于贫困儿童健康成长。2018年4 季度，全国城市平均低保标准仅为每人每月 579.7 元，农村平均低保标准仅为每人每年4833.4 元。城市平均低保标准不足城市人均收入中位值的20%，农村的仅为30%左右。发达国家的贫困标准一般在收入中位数的50%—60%。相比之下，我国的低保标准确实偏低。低保标准偏低直接带来的后果是现金救助待遇水平偏低。在 2018年，城市低保平均补差水平仅为每人每月476 元，农村仅为250 元。④关信平：《当前我国反贫困进程及社会救助制度的发展议题》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5 期。由于低保标准偏低，而分类施保上浮的待遇比例也比较小（通常为20%到30%），因此难以实现贫困儿童充分救助的效果。

二是将制度捆绑会增加福利依赖效应。分类施保本来就是一种补救措施，实际上是将贫困救助和儿童福利捆绑在一起，这很容易造成低保制度的福利依赖。除了分类施保以外，我国低保制度还往往与医疗救助、教育救助、住房补贴、自然灾害救助、临时救助、水电燃料取暖费减免、节假日一次性救助、其他补助收入、其他费用减免等捆绑在一起。⑤刘璐婵、林闽钢：《“养懒汉”是否存在?——城市低保制度中“福利依赖”问题研究》，《东岳论丛》2015年第10 期。这些救助项目的叠加提高了实际救助水平，不利于激励有劳动能力的受助者去就业。

基于以上两个方面的问题，低保制度的发展方向应当考虑逐步取消分类施保的做法。同时，要尽快建立和完善相应的社会福利制度，通过社会福利津贴来取代分类施保的待遇。例如，可以考虑在孤儿、事实无人抚养儿童的基础上，进一步将贫困家庭中的儿童从低保制度中剥离出来，建立贫困儿童生活补贴制度。

3.教育救助

教育救助是儿童现金转移支付的重要组成部分。2004年，民政部和教育部发布了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，要求对农村五保供养未成年人、城市“三无”对象中的未成年人、城乡最低生活保障和农村特困户家庭的未成年子女进行教育救助。①民政部、教育部：《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，教育部官网：http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1/moe_201/tnull_3060.html，2020年10月8日。这是中国教育救助的开端，救助内容主要包括对义务教育阶段实行“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生活费），高中教育阶段要提供必要的学习和生活补助。除了免杂费和书本费之外，贫困生寄宿生活费是教育救助中重要的现金转移支付内容。例如，2017年安徽省补助城乡义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费基本标准为：小学生4 元/天、初中生5 元/天，学生每年在校天数均按250 天计算，所需资金由中央和市、县（市、区）按照5：5 比例分担。②安徽省教育厅、财政厅：《义务教育经费保障机制实施办法》，淮南市人民政府官网：https://kyc.chzu.edu.cn/jhfsl/2017/0316/c8531a143749/page.htm，2020年9月27日。

近年来，由于教育救助被当成脱贫攻坚的重要手段（即“三保障”中的教育保障），其得到了极大的重视，各地出台和实施了一些新的教育救助政策。例如，福建省2019年将“城乡义务教育公办寄宿制学校中家庭经济困难寄宿生补助生活费”政策调整为“义务教育家庭经济困难学生补助生活费”。补助对象从义务教育阶段的贫困寄宿生扩展到义务教育阶段家庭经济困难学生，具体包括建档立卡学生、低保家庭（含特困人员）学生、孤儿或残疾学生、烈士或优抚家庭学生。寄宿生补助标准为小学每生每年1000 元，初中每生每年1250 元。非寄宿生补助标准为小学每生每年500 元，初中生每生每年625 元。③福建省财政厅、教育厅：《关于进一步完善义务教育家庭经济困难学生生活补助政策的通知》，福建省教育厅官网：http://jyt.fujian.gov.cn/xxgk/czzj/201909/t20190904_5017086.htm，2020年9月23日。目前，各地以低保对象、特困人员、建档立卡贫困人口为主要对象，在学前教育阶段实施家庭经济困难儿童保育教育费和生活费资助政策，在义务教育阶段实行“两免一补”政策，在普通高中和中职学校实施免学费、国家助学金和建档立卡贫困学生教育扶贫资助政策。困难学生救助政策体系很好地保障了贫困学生的受教育权。不过，中国目前的教育救助政策体系的形成很大程度受到脱贫攻坚的影响。随着脱贫攻坚任务完成，贫困村和贫困户都将摘帽，教育救助政策体系如何延续是一个重大课题。尽管当前各地都在执行脱贫不脱政策，但是随着农村扶贫政策的转型，教育救助政策的有效调整是一项重要议题。

4.其他瞄准式儿童现金转移支付政策探索

随着中国儿童福利制度的发展，可以结合具体国情探索一些新的瞄准式儿童现金转移支付政策，主要方向可以包括两个方面。

一是探索有条件的现金转移支付项目。中国目前的儿童现金转移支付项目主要是针对孤儿或父母残疾/大病等缺乏监护能力的儿童，在这种情况下实施有条件的现金转移支付政策就不太现实。但是，由于中国幅员辽阔，经济发展地域差异明显，特别是民族地区的父母对于儿童监护与汉族地区存在明显的文化差异。汉族地区受传统文化的影响，通常会将儿童教育放在家庭最重要的位置，而一些民族地区则并不太注重儿童的人力资本投资。在这种情况下，可以针对民族地区的具体状况来制定有条件的儿童现金转移支付政策。

二是探索困境儿童个人账户。除了孤儿基本生活费、事实无人抚养儿童生活补贴以外，中国城乡的困境儿童还有可能获得其他一些现金转移支付项目，包括低保、受艾滋病影响的儿童生活补贴、教育救助、贫困地区寄宿生补贴、残疾人两项补贴、社会慈善救助等。由于这些资金是发到儿童的监护人手上，在实际生活中往往难以保证监护人将资金充分使用到儿童身上。针对这种情况，可以考虑建立困境儿童个人账户。儿童个人账户的资金用途具有限定性，生活保障资金只能用于儿童生活消费，教育资金只能专门用于孩子教育，营养康复资金只能用于孩子的营养康复。通过将国家给予困境儿童的各种现金资源整合在一起形成儿童资产个人账户，以保障困境儿童的权利，并促进其能力提升及未来发展目标的实现。

（二）普惠式儿童现金转移支付项目

1.普惠式家庭津贴

近年来，中国进入低生育率阶段已经是不争的事实。从国家统计局2000年以来的人口普查和1%人口抽样调查数据看，中国生育率不仅极低，而且一直在持续走低。在人口规模足够大的国家中，中国已经成为生育率最低的国家。而且，2016年开始实行的全面二孩政策也收效甚微。①刘金菊、陈卫：《中国的生育率低在何处？》，《人口与经济》2019年第6 期。更重要的是，中国目前极有可能掉入低生育率的陷阱。如果一旦落入至少要做出很大努力才能摆脱。②吴帆：《低生育率陷阱究竟是否存在？ ——对后生育率转变国家（地区）生育率长期变化趋势的观察》，《人口研究》2019年第4 期。在这种情况下，通过现金补贴鼓励生育已经成为必然的选择。但是，由于中国的计划生育政策持续了很长的时间，计划生育相关政策也不可能马上废止。因此，当前中国实际上处于一个明显的政策摇摆期。例如，一些单位既要给领取了《独生子女父母光荣证》的职工发放独生子女费，同时也要给生育二胎家庭发放托幼补贴。但从总体趋势来看，通过现金补助鼓励生育的趋势越来越明显。例如，2020年4月8日，山西省人民政府办公厅下发了《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，鼓励用人单位向计划生育政策内生育的婴幼儿家庭父母每人每月发放200 元的婴幼儿保教费。③山西省人民政府办公厅：《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，山西省人民政府官网：http://www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/202004/t20200428_797639.shtml，2020年10月12日。更重要的是，2020年中国第七次全国人口普查正式开展。这次人口普查可能会对生育政策和儿童福利政策产生重要影响。如果人口普查的结果确定了相关生育指标没有改善，国家则有必要进一步调整、优化生育政策。由于家庭津贴可以一定程度上降低家庭的生育成本，从而达到鼓励生育的效果。在这种情况下，采取完善的现金补贴政策鼓励生育就会水到渠成。因此，中国可以考虑整合原有生育政策，选择适当时机出台鼓励生育的家庭津贴制度，包括养育津贴、托养津贴以及教育津贴等。

2.与儿童相关的税收扣除项目

通过税收扣除的方式来降低儿童的养育成本能发挥与家庭津贴不同的政策效果。给予养育儿童的家庭一定数量的收入所得税扣除，可以达到鼓励就业并避免家庭津贴的福利依赖效应。为此，可以探索从以下两个方面对税收制度进行改革。

一是家庭收入税扣除与儿童支出挂钩。从2019年1月1日开始，中国纳税人的子女接受学前教育和学历教育的相关支出，按每个子女每年1.2 万元（每月1000 元）的标准定额扣除。①国务院：《关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》，国务院官网：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/22/content_5351181.htm，2020年1月28日。除了教育支出之外，未来可以进一步扩大税收扣除的范围，覆盖更多的儿童养育支出项目。

二是可以考虑将所得税扣除与收入水平挂钩，设立递增、水平和递减等3 个阶段。类似于美国的劳动收入所得税扣除（EITC）项目设计，随着劳动收入的增加，税收扣除逐渐减少，凡是劳动所得超过法定最高值的纳税人不能申报税收扣除。②余显财：《EITC、最低工资与福利制度创新》，《财贸经济》2010年第3 期。通过这种边际税率的设计可以增加养育子女家庭的实际收入，并激发低收入家庭成员参加工作的热情，以避免福利依赖。

无论是瞄准式的救助还是普惠式的津贴都可能影响女性就业。为此在项目设计时需要注意以下两点。第一，实施贫困救助缓退机制。当前中国最大的儿童现金救助项目是低保制度。一些学者认为中国的低保制度福利依赖比较严重。③参见朱一丹、金喜在：《我国城市低保福利依赖问题及对策探析》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》2014年第6期；陈翠玉：《有劳动能力城市低保人员“福利依赖”难题及其破解》，《探索》2016年第2 期。为此，针对有劳动力且有子女的低保家庭可以考虑建立缓退机制。对低保家庭成员通过自身劳动使得家庭人均收入超过当地低保标准的，应给予短时的救助缓退期，以鼓励就业。同时，要为有子女的低保家庭提供就业服务，降低其就业成本。

第二，加强托幼服务公共性导向。如果建立了较为慷慨的普惠式儿童津贴制度，那么会对女性就业造成两种影响，即“再家庭化”和“去家庭化”的政策效果。就中国的情况来说，通过现金支持，让女性回家专职照顾儿童显然不现实。因此，在提供低价/免费、可及的公共性托幼服务帮助低收入家庭女性参与劳动力市场基础上，通过普惠式儿童津贴制度实现“去家庭化”的政策效果应是中国未来的发展趋势。