安全生产和应急管理的根本任务及其实现途径

2020-12-25杨虹霞高级工程师

安全 2020年6期

杨虹霞高级工程师

(兰州资源环境职业技术学院，甘肃兰州 730021)

0 引言

自从2018年应急管理部组建以来，中国应急管理工作进入新的历史阶段，应急管理这个词被频繁使用在社会各个领域，而安全生产这一词似乎被淡忘或者有意回避。应急管理从表面意思看，指发生事故后如何紧急救援，如何进行事故的处理，关注的重点在事中和事后，这似乎淡化了事前的预防工作。几十年来，通过几代人的不懈努力，我国安全生产工作有了从重视“事后处理”到重视“事前预防”的转变，如今如果回到强化事中应急，而淡化事前预防，岂不违背了“预防为主”的安全生产方针吗？应急管理真实的涵义是什么？安全生产和应急管理有什么样的关系？许多人没有明确的认识。新的历史阶段自然有新的历史任务，认识安全生产过程中应急管理的根本任务，抓住解决问题的重点，才能搞好安全生产工作。

广义而言，应急管理针对的是各种灾害，包括生产经营活动中各种事故灾害、自然灾害、公共卫生事件、还有社会安全事件等，这意味着从原来单一的安全生产向国家综合应急转变。本文只讨论生产经营过程中的应急管理和安全生产。

1 安全生产和应急管理的理论基础

所谓“安全生产”，是指在生产经营活动中，为了避免造成人员伤害和财产损失事故而采取相应的事故预防和控制措施，以保证从业人员的人身安全与健康，设备和设施免受损坏，环境免遭破坏，保证生产经营活动得以顺利进行的相关活动。我国的安全生产方针“安全第一，预防为主，综合治理”，明确了安全生产的重要地位即“第一”，根本任务是“预防”，实现安全生产的根本途径是“综合治理”[1]。

所谓“应急管理”，是指在应对突发事件的过程中，为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的危害，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的资源，对突发事件进行有效预防、准备、响应和恢复的过程，其中预防阶段主要工作是危险辨识、风险评价、预测预警预控，准备阶段主要工作是预案编制、应急保障、应急培训、应急演练等，响应阶段主要工作是事态分析、预案启动、救援行动、事态控制，恢复阶段主要工作是清理现场、常态恢复等。

现代安全系统工程以实现系统及其全过程安全为目标，对系统风险进行分析、评价及预测，并采取综合安全措施予以控制，其核心内容是通过预先识别、分析系统存在的危险，进行事故预测，从而消除和控制导致事故的危险。系统性和预测性是其最显著的特点，因而安全系统工程也可称作是系统的事故预测技术[2]。系统性和预测性特点决定了以预防事故发生为目标的安全生产和应急管理的理论基础是现代安全系统工程。

安全生产工作就是一个系统工程，现代安全技术，更注重事故的预测研究，即要实行事前控制，主动地预防事故发生，而不是消极的等事故发生后再来总结经验教训[3]，要从事后管理转变到事前预防上。

应急管理也遵循安全系统工程的原理，按照时间序列，应急管理划分为预防、准备、响应、恢复4个阶段，这4个阶段前后相互关联、交织，共同构成一个循环系统。尽管在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但他们中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下个阶段内容的一部分。

2 安全生产和应急管理的关系

安全生产和应急管理什么关系呢？应该说“安全生产和应急管理”，还是说“安全生产的应急管理”呢？如“安全生产是应急管理工作的基础”、“应急管理是安全生产工作的重要内容”等，哪种说法更恰当呢？

安全生产指的是生产领域的安全，想要生产安全就得安全生产。应急管理相对于安全生产，一是其范围扩大，包括生产事故、自然灾害、公共卫生、社会安全等各个领域的安全；二是应急管理是以事故应急为目标的管理，目的性更明确，直指事故，即不让事故发生，但时刻准备着事故的到来，时刻准备着进入应急救援的战斗中，以目标导向行为；三是应急管理一般针对的是突发事件、重特大事故，而按照海因里希的事故法则，重大事故的背后有无数次的小事故或无伤害事故的发生，遏制重大事故，就要重视控制这些小事故不要发生，控制小事故就是要做到系统的防范措施的采取，这与安全生产“预防为主”的思想是一致的。

安全生产中讲安全意识，即人们头脑中建立起来的生产必须安全的观念。应急管理中讲应急意识，即人们头脑中紧绷事故的弦，时刻做好事故发生的准备的思想。应急意识更指向危险，承认风险无处不在，无刻不在，良好的应急意识决定积极的应急行为。

安全生产关注点主要在生产过程，全过程都安全了，就会避免事故发生，而应急管理将目光投向没有发生但可能发生的事故上，要防止事故发生就要做好一系列应急准备工作，应急管理是以事故为目标的安全生产，安全生产是以过程为基础的应急管理，所以应急管理比安全生产的内涵更丰富，外延更广泛，目标性更强烈。

3 安全生产和应急管理的根本任务

从前面安全生产和应急管理的概念可以得出，不管是安全生产，还是应急管理，其目的都是预防事故的发生，减少或避免人员伤亡和财产损失。

日常的安全生产管理工作中，通过人、机、物料、环境的和谐运作，使生产过程中潜在的各种事故风险和伤害因素始终处于有效控制状态，切实保护劳动者的生命安全和身体健康。安全生产是安全与生产的统一，其宗旨是通过安全管理来促进生产的顺利进行[4]。

应急管理在事前预防和准备、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，预防和准备阶段是整个应急管理的核心任务，因为不论事故后果多么严重，导致事故发生的直接原因往往较为简单，事故是安全管理不当和应急意识、应急能力不足的必然结果，好的应急响应，来自于事先的风险分析和事故预控，存在侥幸心理、忽视应急管理，是一种缺乏智慧的“精明”。所以，及时发现事故诱因并成功处置它，就可以避免一起大的事故发生。

安全生产和应急管理都是以防止事故发生为最终目标，要实现这个目标，就需要做一系列预防和准备工作。其中，预防有两层涵义：一是事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全。如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙以及开展公众教育等。从长远看，低成本、高效率的预防措施是减少事故损失的关键。二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的应急措施，达到降低或减缓事故的影响或后果的严重程度。准备工作是指针对可能发生的事故，为迅速有效开展应急行动而预先所作的各种工作，包括应急体系的建立、有关部门和人员职责的落实、预案的编制、应急队伍的建设、应急设备(施)与物资的准备和维护、预案的演练、与外部应急力量的衔接等，其目标是保持重大事故应急救援所需的应急能力。通过预防和准备，将工作重点从事后管理转变到事前预防上，从事后的应急响应转变为事前的应急准备上。

2019年2月新公布的《生产安全事故应急条例》强化了应急准备在应急管理工作中的重要地位，每当重大事故发生后，社会和公众关注的焦点往往是应急处置与救援的成效，殊不知，决定应急处置与救援成效的关键因素是平时的应急准备水平。

应急准备是支撑应急全过程的基础性行动，其根本任务就是应急意识的培养和应急资源、应急能力的准备。应急准备的对象是风险，目标是形成与风险相匹配的能力。只有在应急预案、应急意识、应急培训、应急能力、应急演练等方面切实做好，才能在不幸发生事故时成功应急，才能避免人员伤亡和财产损失。

4 实现安全生产和应急管理根本任务的途径

如前所述，预防是安全生产的根本任务，同样，预防和准备也是应急管理的首要任务，不仅要做好救患之备，更重要的是做到使患无生。那么如何预防呢？按照科学的预防事故的思想，事故预防的技术措施分4个层次：第一，根除、限制或减少危险因素；第二，采用隔离、故障安全等安全措施；第三，个体防护；第四，事故应急救援[3]。

近几年推行的风险管控和隐患排查“双重预防机制”，作者认为是实现预防和应急准备的有效方法和途径，风险管控就是以风险为核心，坚持超前防范、关口前移，从风险辨识入手，以风险管控为手段，把风险控制在隐患形成之前。隐患排查治理就是通过隐患排查，及时找出风险控制过程中可能出现的缺失、漏洞，并投入人力、物力、财力及时治理，把隐患消灭在事故发生之前[5]。

风险管控的具体内容有：首先确定风险点，也就是风险管控的单元；根据危险源的不同分类辨识和分析现场存在的各种危险源，包括一般危险源和重大危险源。然后采用系统分析的方法进行风险评价，判断风险大小，对风险进行分级；采取针对性的技术和管理措施控制风险；对风险分级管控，确定管控部门的管控责任，编制风险分级管控清单和风险分布图，并采取风险公告和风险培训进行风险告知。

在上面风险管控的基础上，隐患排查与治理的具体内容有：依据确定的各类风险的全部控制措施和基础安全管理要求，编制包含全部应该排查的项目清单；根据生产运行特点，制定隐患排查计划；组织人员实施排查；对于排查出的隐患，应按照职责分工分类分级实施治理。

双重预防机制准确把握了安全生产的特点和规律，也抓住了应急管理的核心任务。它注重的是人、机、环、管4个方面，坚持全员参与，狠抓基础工作，基础做好了，就能遏制重特大事故，应急管理的主要任务也就完成了。

尽管应急管理的最终目标是阻止事故发生，但事故的发生却是不可避免的，事故发生了怎么办？当然积极应对，这就是应急响应阶段要做的事，据统计，如果在事故初起阶段能够及时采取措施，90%的事故就可以得到控制，扼杀事故在萌芽状态，这就是应急先期处置，这也是事故预防的内容。