新冠肺炎疫情防控应急管理的思考与启示

2020-12-25宋英华教授

安全 2020年6期

宋英华教授

(1.武汉理工大学中国应急管理研究中心，湖北武汉 430070;2.武汉理工大学安全科学与应急管理学院，湖北武汉 430070)

0 引言

自2019年12月湖北省武汉市等地陆续爆发新冠肺炎疫情，截止2020年6月23日全球新冠肺炎确诊病例累计超过900万例，死亡病例超过47万例，我国确诊病例超过8万例，死亡病例超过4千例。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[1]。湖北和武汉是这次疫情防控斗争的重中之重和决胜之地。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在中央指导组的督导下，在全国各地的驰援襄助，以及湖北人民的艰苦努力下，疫情防控取得重要成效，向好态势继续巩固。

新冠肺炎疫情发生后，党中央高度重视、迅速部署，总书记亲自坐镇指挥，全面加强对疫情防控的集中统一领导，提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，及时制定疫情防控战略。1月25日(正月初一)，党中央成立应对疫情工作领导小组，并向湖北派出指导组。43天内，中央政治局召开7次常委会，研究加强新冠肺炎疫情防控工作，这在历史上也是很少见的。3月10日，习近平总书记又亲赴武汉考察指导新冠肺炎疫情防控工作。特别是，中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，要从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力。

1 湖北省疫情防控的措施

新冠肺炎疫情爆发后，湖北省委省政府从“控制传染源、切断传播途径、保护易感人群”等方面入手，全力以赴开展疫情防控工作。在13个地区实行“封城”；对14个中心城区实行交通管制；居家隔离；延长春节假期；以10天的速度建成火神山医院和雷神山医院，实现重症患者集中救治；建“方舱医院”，实现轻症患者集中救治；成立涵盖医疗、心理、应急管理、法律等方面的综合专家组辅助决策；建立超过1.3万临时党组织，选派超过58万党员干部下沉社区(村)；极力保障医疗生活物资；积极做好疫情信息发布，引导疫情防控的新闻舆论等。多管齐下、多渠道解决矛盾问题，形成全面动员、全面部署、群策群力、联防联控的疫情防控“一盘棋”的工作局面。

2 疫情防控应急管理问题

2.1 疫情监测预警方面

2003年“非典”后，我国在疾控系统打造传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统[2]，做到了“纵向到底、横向到边”，也就是说这个系统纳入全国乡镇以上的卫生机构，覆盖包括医疗、监督、疾病预防控制等机构。这个系统具体运行机制是：无论乡镇卫生院、县医院或市级医院，只要医生发现临床传染病例，都需要在规定的时限内将信息报告至医院传染科，由专人填写报告单，并登录系统、录入信息、进行上报。其中，甲类和个别乙类传染病的报告时间要求在2h以内，大部分乙类传染病的报告时间要求在24h以内。也就是说从乡镇卫生院可直接上报到中国疾控中心，不需一级一级上报，且要求报告是即时的。中国疾控中心实时查看全国各地上报的传染病案例信息，汇总成周报向国家卫健委提交。如果发现重大疫情，可专报国家卫健委，中国疾控中心没有对外发布疫情的权限。对不明原因肺炎更是监测、报告的重点，然而在这次新冠肺炎疫情中，网络直报系统的启动不够及时。直到1月20日国务院常务会议确定将新冠肺炎作为乙类传染病并按甲类管理后，网络直报系统才开始上传病例。

2.2 疫情防控应急物资管理方面

应急物资在应对突发事件中发挥着举足轻重的作用[3]，应急物资能否调得动、调得准、运得出、进得来、统筹兼顾、平衡供应，是衡量应急管理现代化水平的重要体现。在这次疫情防控过程中，中央和地方快速调用了一批医疗防护和生活物资运往湖北，一定程度上缓解了供需矛盾，但在疫情防控初期也反映出应急物资储备、应急物资基础数据信息、应急物资的供需平衡、调配运输、质量监管等方面的不足。以口罩为例，急需口罩的医院纷纷自发地进行物资采购，在采购困难的情况下，又通过多种渠道发出求援信息，呼吁社会帮助解决；很多参与疫情防控的人员，只能一个口罩反复使用，相当数量的群体没有口罩可用，多地出现口罩抢购潮；普通民众对红十字会等部门发放不公平、不及时，售卖假劣口罩和临时涨价现象议论纷纷、多有微词。

上述这些现象直接反映疫情防控体系缺乏科学高效的应急物资管理信息化平台，对需求数据掌握不充分，未能及时、准确分析短期需求和长期预测性需求；对生产产能数据掌握不够，疫情发生时，正值春节放假前后，生产企业基本停工、员工放假，导致产能严重不足；应急物资需要通过公路、铁路、水路、航空等各个运输环节运送，且涉及装卸、检查、核对、记录、入库、公示等多个步骤，此次疫情中表现出对应急物资调度过程数据掌握不够，未能有效实现应急物资运输和分发；对应急物资的质量把关不严，未能有效防止一些伪劣产品流向市场。

2.3 疫情防控的工作模式方面

新冠肺炎疫情防控中，各省结合自身特点提出了多种工作模式，笔者初步分析，有河南的“党建+防治”模式，山东的“互联网+疫情防控”模式，山西的“3443”模式，浙江的“115”模式及湖北省的“立足社区，三社联动：在线抗疫模式”。

笔者在2006年提出“全面应急管理的TEM模式”，即对突发事件进行“六全”管理[4-5]，相比2003年的“非典”防控，各省在此次疫情防控的全过程管理、全系统管理、全手段管理等方面，均取得了长足的进步，但在全方位管理、全社会管理和全面应急响应方面仍显不足，暴露出响应不及时、信息来源混乱、专业人员缺乏、精细化排查困难等问题。

2.4 疫情防控的应急管理体制方面

“非典”后，我国构建以综合性为主要特征的“一案三制”应急管理体系[6]，对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件分类管理、综合协调。但当新冠肺炎疫情来临时，最初的应对显得有些忙乱无序，这不仅仅暴露出在疫情发布、病源查找、医疗物资供应等方面的问题，也促进我们深刻反思：如何进一步完善我国应急管理体制，实现应急体系和能力现代化。

“非典”之后，我国在国务院办公厅及各省市政府办公厅(室)内设应急办，履行应急值班、信息汇总和综合协调的职能。按照制度设计，应急办对卫健部门应急体系与制度建设进行指导，使其做到常备不懈、有备无患。当重大疫情超过卫健系统应对能力范畴时，应急办发挥综合协调作用，调动、整合发改、工信、公安、运输等多个部门及企业、社会多元力量共同参与，形成合力。但是，一个现实问题是，应急办难以协调其他部门，这就为后来的应急管理体制改革埋下了伏笔。

2018年，党的十九届三中全会拉开国家机构改革序幕。国务院整合11个部门的13项职责，组建应急管理部。笔者团队自2019年起开始参与应急管理部科技中长期发展规划研究工作，全面梳理应急管理部的职责，4大类突发事件中，应急管理部主要负责自然灾害和事故灾难应对，公共卫生事件与社会安全事件的主责部门分别是卫健委和公安部。但改革方案明确规定，将原国务院办公厅的应急管理职责，划转到应急管理部，即应急管理部应仍然具有对各类突发事件综合协调的职责。而且，机构改革赋予了应急管理部编制国家总体应急预案并指导包括卫健委在内的相关部门制定、修订预案职责。应该指出的是，在各议事协调机构中，卫健委也是成员单位，因为各类灾害事故的处置都离不开医疗救援。但此次新冠肺炎疫情防控中，是在疫情蔓延开、引起高层领导重视后，各方面的力量和资源才被调动起来。而且此次疫情应对，应急机制似乎运行不充分，前期一度显得忙乱无序。

表面看，应急管理部门需要且能够协调卫健部门。但是，作为2个平行的部门，应急管理部门要协调卫健部门必须要拥有更高的制度权威。而且从此次疫情应对的实践看，在国家层面构建统一领导、权责匹配、权威高效的应急能力体系迫在眉睫。

从性质看，新冠肺炎是生物致灾因子引发的重大公共卫生事件，也是一场巨大的社会危机，需要多个部门、多元主体共同应对。但是卫健部门作为专业部门发现疫情后，难以协调其他部门第一时间响应。

新冠肺炎疫情发生后，新建立的应急管理部门作为疫情联防联控机制的组成部分，在做好自身防护的同时，24h枕戈待旦，以做到闻警即动。但是，应急部门仅仅作为一种力量是不够的，因为重大公共卫生事件的应对，实际上需要高规格的常态应急管理机构协调。成立临时指挥部以应对重大疫情的缺陷，并不利于制度的固化和完善，也不利于经验和教训的积累。

3 疫情防控的思考与建议

3.1 加强疫情监测预警体系建设

围绕“早发现、早报告、早处置”的目标，健全网络直报、舆情监测、医疗卫生人员报告、科研发现报告等多渠道疫情监测上报和快速反应体系，充分发挥传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统的功能，及时启动、及早报告，避免逐级汇总层层上报的时滞性，实现重大疫情风险监测预警信息数据共享。

3.2 建立应急物资智慧管理平台

充分发挥大数据、人工智能、区块链、地理信息系统等技术，构建生产、库存、调拨、分配全程可视追踪、高效集中管控的应急物资智慧管理平台。具体说就是“四要”：第一，要基于大数据建立标准化、数字化、动态更新的应急物资储备数据库[7]，形成应急物资储备“一张图”；第二，要基于人工智能对需求进行精准预测，对仓库选址、企业密度、产能情况进行优化分析，实现应急物资供需的智能匹配；第三，要基于地理信息系统，实现应急物资多式联运统一调配的可视化[8]；第四，要基于区块链实现捐款捐物实时信息公开透明、资源溯源，防止伪劣产品流向市场[9]。

3.3 完善疫情防控的全面应急管理模式

首先，社区治理能力和水平直接关乎疫情防控的成效和公众的获得感、幸福感、安全感，充分发挥基层社区的力量，创新疫情防控模式，弥补在“全方位管理”“全社会管理”和“全面应急响应”方面的短板，打造一个“全方位”的社区应急管理体系，实现对疫情的全面监测、预警、应对和善后工作；第二，动员“全社会”力量，建立应急管理专家库、专业应急救援队伍和应急志愿者群体[10]，实现疫情防控的全面化、精准化和专业化；第三，完善社区管理“智慧平台”，下沉防控力量，构建区级、街办、社区三级“网格化”快速反应和线索反馈的机制[11]，实现疫情防控的“全面应急响应”。

3.4 优化应急管理能力体系建设

今后，应急管理部门不仅要统筹自然灾害与事故灾难的应对，还要提高应急管理部门综合协调的职权[12]，集中全社会应急力量，高效应对重大疫情，它的意义在于：第一，实现常态卫生应急与非常态卫生应急结合。当一般疫情发生，卫健部门单独可以应对；当重大疫情发生，卫健部门负责专业救治，而应急部门负责综合协调。第二，防救结合。平时应急与战时应急相互配合，平时卫健部门做好疫情防控，应急部门指导卫健部门做好应急准备，包括与其他救援力量联演联训，提升总体应急能力。第三，加强应急管理能力建设。笔者认为，当前的应急管理能力建设落后于体系建设，体系部门多，责任层层压实，但干部的应急管理能力，特别是处置急难险重任务的能力有待提高。

对现行的应急管理体制运行机制，笔者认为，核心问题还是资源的调动(配)权限(力)和统筹安排，从制度设计上要让应急管理部门在启动应急响应级别后自动获得应对灾情的各种调配权限和手段，而不能仅仅只是预报，灾情等不了，它在犹豫和应对迟疑中蔓延，且一发不可收拾。在中央政治局第十九次集体学习中，总书记强调，推进应急体系和能力现代化，要发挥应急部门的综合优势和其他部门的专业优势。在重大疫情应对时同样适用，即统合应急部门的综合优势与卫健部门的专业优势。如果在重大疫情期间叠加发生重大自然灾害、安全生产事故或社会安全事件，统合的必要性就更加突显。只有以大概率思维预防小概率事件，才能把“黑天鹅”和“灰犀牛”都装进制度管控的笼子。推进应急管理改革不能一促而就，需要持续发力。为了应对日益复杂的突发事件，必须提升应急管理部门综合协调的权威，高效应对重大疫情、有效维护公共安全和社会稳定。