论粤港澳大湾区多元纠纷解决机制的构建

宋 锡 祥，张 贻 博

（上海对外经贸大学法学院，上海 201620）

根据世界银行的统计数据，全球约60%的经济发展都集中在河海三角洲地区。其中，美国旧金山湾、纽约湾和日本东京湾三大湾区，作为经济增长与科技创新的引领者，不仅在区域性经济网络中拥有战略地位，而且成为全球经济发展的重要引擎。例如，在旧金山湾区经济发展的带动之下，2017年加州GDP逾2.7万亿美元，如将其视为单一经济体则可名列世界第五，超过了英国。与之相比，我国的粤港澳大湾区无论是在面积、人口还是经济潜力等方面均毫不逊色，被誉为未来全球经济“新的增长极”。

粤港澳大湾区多元纠纷解决机制建设涉及三个不同的法域，相互之间不仅在实体上存在较大差异，而且在司法管辖权、送达取证、法律查明、判决和仲裁裁决的相互认可与执行等程序上也存在区隔，在这些事项上，既有一些共同遵循的区际制度性安排，也有各自的法律、法规和规则，尤其是平行诉讼、送达难、取证难、查明难、判决的认可与执行更难等问题，困扰着涉案法院和相关当事人，如何解决这些问题是粤港澳大湾区有关法院亟须破解的一项意义深远而重大的课题。对此，当务之急是需要进行顶层制度设计和制度整合与衔接，以一系列现代法治思维和理念作为支撑，坚持以法治原则和司法保障为后盾，逐步构筑能够契合粤港澳大湾区需要的多元纠纷解决机制，以顺应粤港澳大湾区经济深度融合和不断创新发展的需求。

作为我国“千年大计”之一的粤港澳大湾区建设并非仅仅是粤港澳三地经贸合作的简单升级，而是要实现全方位深度合作，发挥引领创新、聚集辐射的核心功能，成为国家竞争力和创新能力的新载体。2017年7月1日，粤港澳三地政府已正式签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（简称《框架协议》）。粤港澳大湾区建设是推动内地与港澳地区深化合作，把握“一带一路”倡议的重要历史机遇，也是提升粤港澳大湾区城市群在国家经济发展和对外开放中地位的重大区域战略。同年10月，习近平总书记在十九大报告中特别强调：“要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”［1］而这其中，粤港澳大湾区纠纷解决机制是“一个国家、两种制度、三个关税区、三种法律体系”的合作体制，其有赖于探索建设粤港澳大湾区多元化纠纷解决的创新，完善多元化纠纷解决手段，加强粤港澳大湾区深层合作。2019年2月18日，由中共中央、国务院联合发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（简称《规划纲要》），更具权威性、规范性和指导性。对于“一国两制”宪法框架内，三地之间如何协同发展、深化全面务实合作和协调各种市场要素的流动，尤其是在促进人员、物资、资金、信息便捷有序流动，为粤港澳发展提供新动能等方面，《规划纲要》提出了原则性的指导意见。从《规划纲要》的性质上审视，它既属于国家政策，其法律渊源又属于行政规范性文件，对于部门规章、地方性规范具有纲领性的指导作用。

一、粤港澳大湾区多元纠纷解决机制的基本理念及建设缘由

粤港澳大湾区作为中国经济增长的重要引擎，既是中国改革开放的发源地，也是创新发展的示范区，在新形势下更有可能成为中国新一轮全面开放的领头羊。粤港澳大湾区地位特殊、法域多元、市场主导的实际情况决定了其纠纷解决机制的发展方向必定是多元化的。

（一）“一国两制”制度的创造性实践

推进粤港澳大湾区建设是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。实际上，实行“一个国家、两种制度、三个关税区及三种货币流通”将是粤港澳大湾区面临的挑战。国务院港澳事务办公室主任张晓明在2019年年初接受采访时指出，粤港澳三地不仅在经济制度、法律体系、行政体制和社会管理模式等方面有很大的不同，同时在经济自由度、市场开放度、营商便利度及社会福利水平等方面也存在不小的差异。这些差异决定了粤港澳大湾区建设面临其他湾区所没有的制度和体制机制难题。因此，在“一国两制”框架下，港澳原有的法律制度、社会经济制度和文化等基本得以保留，使得大湾区建设呈现出更加复杂的竞争与合作的关系，甚至可能形成某种合作上的体制和机制上的障碍。然而，“一国两制”恰恰是作为一种协调制度冲突的方略而提出的，体现了求同存异的政治智慧。［2］对港澳来说，“一国两制”是最大的优势，国家改革开放是最大的舞台，共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设等是新的重大机遇。在“一国两制”前提下，港澳仍然可以发挥这些独特优势。港澳只有担负起这些责任，积极主动参与国家新一轮高水平改革开放，才能实现港澳更好的发展。

广东处于改革开放的最前沿，粤港澳大湾区同时也是“一国两制”得到创造性运用的地方，在大湾区的建设过程中积极探索协同创新之道，并尝试建立起一系列配套的区域协同机制，包括在粤港澳大湾区多元纠纷解决机制的构建中，承认三地之间的差异性，这就意味着纠纷解决资源的多样性和互补性，同时也要有一定程度上的制度协同创新，满足大湾区建设和发展的需要。中共中央广东省委员会、广东省人民政府认真落实中央的决策部署，全面落实内地与香港和澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA）及粤港澳合作框架协议，扎实推进粤港澳大湾区建设，粤港澳合作在机制建设、平台建设、互联互通、经贸合作、社会民生等领域都取得了显著成效，这无疑能为我国大湾区多元纠纷解决机制的探索与发展提供宝贵的制度和实践积累，以便进一步丰富“一国两制”实践的内涵。①参见马兴瑞：《基本法保障粤澳合作深化发展》，载《纪念澳门基本法实施20周年座谈会文件（四）》，第2页。应当看到，三地之间应对制度性差异所采取的行之有效的做法可以被移植和仿效，这是人类共同的财富，也不妨碍粤港澳对法治的共同追求。例如，广州南沙自贸区“粤港深度合作区”的建立为广州南沙自贸区法院引入香港属实申述规则提供了一个绝好的试验平台。香港属实申述规则旨在提高当事人陈述、证人证言的真实性和可信性，这与内地规定当事人、证人签署保证书的目的高度契合，但香港属实申述规则在签署主体、签署时间、拒绝签署的后果等方面较内地的规定更为具体全面。粤港深度合作区引入属实申述规则是切实可行的，不存在法律上的障碍，而且可接受性和可操作性更强，这在一定程度上弥补了内地相关制度过于原则和抽象之不足。②参见李健男：《南沙自贸区粤港深度合作引入香港属实申述规则问题研究》，载2019年7月4日国际私法学会年会论文集。因此，广州南沙自贸区法院除了通过制定属实申述规程之外，还出台了当事人主义送达规程，借鉴国际社会普遍认可的诉讼规则是值得称道的。此外，在2019年12月17日，广东省高级人民法院首次统一发布了20件粤港澳大湾区跨境纠纷典型案例。这些案例反映了近年来广东法院审理的涉港澳民商事案件中有关生产经营权、商标权、土地使用权以及跨境投资、跨境婚姻、跨境务工等领域权益保护等内容，对广东全省法院审理相关民商事案件进行指导。这无疑为大湾区的跨境多元纠纷的解决提供了有针对性的参考。

（二）体现“国家所需，港澳所长”的比较优势

2018年11月12日，习近平在会见香港、澳门各界庆祝国家改革开放四十周年访问团讲话中充分肯定了港澳同胞在国家改革开放进程中的作用和贡献，强调在新时代国家改革开放进程中，香港、澳门仍然具有特殊地位和独特优势，仍然可以发挥不可替代的作用。我们可以概括为“四个更加”，充分体现了“国家所需，港澳所长”，具有极强的现实针对性和长远战略性：一是“更加积极主动助力国家全面开放”，凸显的是港澳作为“国家双向开放的重要桥头堡”的功能。这是港澳的核心竞争力所在，也是国家推进全面开放新格局的重要依据。二是“更加积极主动融入国家发展大局”的重点是粤港澳大湾区建设。大湾区是国家经济的重要增长极，是关乎国家科技创新能力锻造和国际综合竞争力提升的重大举措，也是港澳融入国家发展大局的重要路径。三是“更加积极主动参与国家治理实践”，强调的是提高港澳管治能力和水平，积极参与国家建设。这是国家治理体系的重要组成部分，也是港澳自身发展的迫切需要。四是“更加积极主动促进国际人文交流”，突出的是港澳在促进东西方文化交流方面的特殊作用，这是国家不可或缺的软实力和巧实力，是国家硬实力的充分必要补充。［3］具体到粤港澳大湾区多元纠纷解决机制上，应当将“国家所需，港澳所长”和“港澳所需，国家所长”结合起来，为大湾区多元纠纷解决机制的发展拓展新空间，注入新动力。①参见张晓明：《更加自信地推进具有澳门特色的“一国两制”成功实践》，载《纪念澳门基本法实施20周年座谈会文件（三）》，第3页。粤港澳三地法系不尽相同，纠纷解决程序各具特色，在大湾区内，几大主流法系、多种风格的纠纷解决制度和资源并存，这是当今世界三大湾区所没有的。彼此之间既存在一定程度上的竞争关系，同时也在相互融通中使相互吸纳各自的司法人才和仲裁员成为可能。例如，2016年7月，深圳前海法院聘请了13名专家型港籍陪审员，参与涉港商事案件审理，引入港籍陪审员制度与内地法官形成互补协作关系。法官和港籍陪审员共同参与审理势必有助于法官更好地审理涉外涉港澳台商事案件，提升前海国际化、法治化营商环境。［4］

又如，广州南沙区（自贸区南沙片区）劳动人事争议仲裁委员会获国家人事部批复，并同意试点开展聘任港澳籍人士担任劳动人事争议仲裁员，首开全国试点之先河。这些举措将为港澳居民直接参与内地发展提供便利，使港澳人士参与粤港澳大湾区法治建设，既有利于将广州南沙打造成为国际法律服务的新高地，也有利于改善投资法律软环境，提高仲裁和司法公信力和国际影响力，以吸引更多的海外投资者前来投资兴业。当然，相互参考和借鉴司法制度和仲裁制度的合理成分，可以为多元纠纷解决的构建和发展提供丰富的素材和养分。这方面的鲜活实例值得称道。

（三）作为“一带一路”建设不可或缺的重要支撑

粤港澳大湾区人口规模超6 800万，经济总量达1.58万亿美元，将发展成为比肩纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的国际一流湾区和世界级城市群。国家对大湾区的战略定位是建设充满活力的世界级城市群，使其成为具有全球影响力的国际科创中心，“一带一路”建设的重要支撑，内地与港澳深度合作示范区等。［5］1这就意味着粤港澳大湾区建设是推动内地与港澳地区深化合作，把握“一带一路”倡议重要历史机遇，提升粤港澳大湾区城市群在国家经济发展和对外开放中地位的重大区域战略。作为“一带一路”倡议的海路交汇点，粤港澳大湾区的建设不仅关乎粤港澳三地的区域建设，更承担着以区域创新推动“走出去”这一国家战略的重要责任。当前，“一带一路”建设进入制度化保障体系全面建设的新阶段。在此背景之下，保证相关民商事争议公正、高效解决的争端解决机制有效运行，并增加我国在争端解决中的话语权就成为当务之急。［6］

作为粤港澳大湾区建设的当事方，粤港澳三地在一个主权国家之内，分属不同法系和法域，构建多元纠纷解决机制必须寻找到凝聚三地政府和民间的共识，在求大同、存小异的基础上，对现有的纠纷解决资源进行适当的整合并采取新的举措是至关重要的。目前，粤港澳仲裁联盟、中国互联网仲裁联盟、“一带一路”国际商事调解中心南沙调解室等已落户广州南沙区。另外，南沙区法院获批对涉外、涉港澳台商事案件实行集中管辖，是广州市两家有权管辖涉外民商事案件的法院之一，并成立涉“一带一路”案件合议庭，探索涉外商事案件内地+港澳台籍调解员“双调解”模式。这些新的举措有利于接轨“一带一路”倡议，服务于粤港澳大湾区建设的需要，改善大湾区区域营商环境，提升其法治水平。

二、粤港澳大湾区多元纠纷解决机制的设立依据和实施路径

设立和实施粤港澳大湾区多元纠纷解决机制，首先要处理好“一国”和“两制”的关系，坚守“一国”之本，善用“两制”之利；坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”。①参见《栗战书在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》，第4页。在此基础上，我们可以将多层次的硬法和软法并举作为搭建多元纠纷解决机制的合作平台所需要的依据，彼此之间环环相扣，构成一个完整的体系。

（一）多层次的法律依据探析

习近平同志曾指出：“‘一国’是根，根深才能叶茂；‘一国’是本，本固才能枝荣。”港澳《基本法》的成功实践充分证明，只有在全社会形成广泛的国家认同，才能全面准确地实施基本法。根据我国《宪法》和港澳《基本法》的规定，在“一国两制”原则下，除了国防、外交和其他按照基本法规定属于中央事权范围的法律之外，其他全国性的法律不在特别行政区实施。港澳特别行政区享有高度的自主权，包括行使立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。这表明，港澳《基本法》在体现国家主权原则的同时，也赋予港澳高度的自治权，这是“一国两制”在国家法治上的集中体现和创造性实践。②参见《栗战书在纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话》，第4页。在此法律框架下，港澳自回归以来，它们与内地在实践中一直在坚持不懈地探索区际合作的路径和方法。内地通过从区际司法协助系列安排到CEPA及其补充协议和与港澳于2016年至2018年分别签署8个CEPA升级版等措施，提前完成了“十三五”规划提出的CEPA升级目标，实现了内地与港澳经贸合作质的提升。

我们应当清楚地看到，粤港澳大湾区是“一国两制”溢出的制度红利，也是特别行政区、经济特区、自由贸易试验区、单独关税区等制度的叠加。在其实施过程中既要制定和完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施，也要创立有利于三地之间的多元纠纷解决机制。

在我国内地现行法律和港澳《基本法》当中无法找到普通行政区与特别行政区相互之间缔结协议的权限、程序及法律效力之规定。即使是2017年7月1日国家发改委、广东省、香港和澳门特别行政区四方共同签署了《深化港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，其性质仍类似于《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，归属于政策性、指导性的文件。

从框架协议的法律地位审视，《框架协议》是粤港澳三地政府为了促进粤港澳大湾区建设协调发展而制定的，旨在实现平等合作和推动区域经济一体化的区域合作协议，属于行政性协议。它是一种以平等、自愿和协商理念为基础而形成的法律机制，与美国州际协定相类似，其效力低于宪法、法律和行政法规。从《框架协议》的四个签署方和获准通过、签署的见证人来看，粤港澳大湾区经贸往来得到中央事实上的授权。

（二）近期和中期目标下的路径选择

大湾区构建多元纠纷解决机制的近期目标是促进形成国际化、法治化的区域营商环境，促进粤港澳三地经济和社会的融合发展。因此，在区域争议解决方式上如何对接与协调是至关重要的。通常来说，诉讼已经成为当事人最后选择的商事争议解决方式。实际上，不同争议解决方式的对接与协调主要发生在诉讼与非诉商事争议解决方式的衔接上。国际商事争议的解决经历从诉讼到仲裁，再从仲裁到以调解为中心的变化历程。具体来说，这种对接主要涵盖仲裁与诉讼的衔接、调解与诉讼的衔接等。

1.发挥调解在大湾区商事纠纷解决方式各个环节中的应有功能。调解可以起到定争止纷的作用，调解以及其他商事争议解决方式与诉讼的衔接则更为频繁。调解既可以由当事人在庭外自主调解，包括当事人在诸如调解中心的争议解决机构中进行，也可以是当事人自主协商的方式求得解决。当然，调解也涵盖诉讼程序中在法官主持下进行的调解。在诉调对接上，粤港澳地区的深圳法院现已建立的诉调对接制度从诉前、诉中各个时间上保障当事人调解，设立的诉调对接中心实现了法官与调解员的分离，确保调解和司法的中立性。为了进一步完善诉调对接，扩大调解受益范围，深圳中院还可考虑与诉调对接中心以外的其他调解机构建立对接程序，同时考虑将中止诉讼适用至诉中调解，以充分保证办案期限。

初步的设想是，依托大湾区设立商事争议解决方式对接中心，该中心可提供各种商事争议解决服务，诉讼和仲裁除外；同时注重发挥专家的作用，包括对案件进行诉讼或仲裁的评估、专家认定事实、特殊行业争议解决指导等等；建议对接中心有必要与大湾区的法院、仲裁院以及其他争议解决机构建立对接程序，为商事争议当事人提供完整高效的争议解决服务。

2.建立粤港澳三地法官、仲裁员和调解员的常态化交流机制。由于三地法官、仲裁员和调解员处于不同的法系背景，对诉讼与调解的理念、争议解决方式的特性与运行方式难免看法不同，甚至存在较大差异，尤其是大陆法系和英美普通法系之间会发生冲突或抵触，如何消除分歧，形成共识，彼此需要有一些固定的交流平台，如在粤港澳三地成立司法、仲裁和调解员研究会，每年轮流在三地定期举办研讨会，除了加强诉讼、仲裁、调解及其他商事争议解决方式之间的沟通与交流之外，还应聚焦粤港澳司法界、法学界共同关注的热点难点问题，研讨议题可以逐步深化拓展，形式可以灵活多样，内容不断丰富延伸，通过研讨出一些实实在在的成果，包括相互理解和借鉴各自争议解决方式的特色，在司法、仲裁机构和调解中心相互吸纳陪审员、仲裁员和调解员，共同成立仲裁联盟和律师联盟等并不断发展壮大之，经过若干年的不懈努力，研究会将发展为三地司法界、仲裁界开展理论与实务研讨的重要平台，成为密切粤港澳司法界合作与人员往来的桥梁和纽带。实际上，粤港澳三地成立相应的研究会，可以作为三地法官、调解员之间积累和增加司法互信的平台，应当每年定期举行研讨会，并且作为常态化交流机制坚持下去，为三地司法合作交流、凝聚共识建言献策，贡献智慧和力量。

中期目标则是发挥各自优势和长处，构建服务“一带一路”的区域性法律服务和纠纷解决中心，保障港澳的长期繁荣稳定和国家的统一。这方面各自已有一定的基础。从香港方面看，随着当今的全球化国际贸易和商业交易日益发展，公司企业普遍寻求以替代性纠纷解决方法来解决商业交易中的各种争端。专注于仲裁、调解、审裁和域名争议解决，香港国际仲裁中心（简称HKIAC）凭借三十多年的经验，成为亚洲领先的争议解决中心。根据2015年伦敦玛丽皇后大学和White&Case进行的国际仲裁调查，HKIAC是全球排名第三的最优先选择的仲裁机构，也是欧洲以外最受欢迎的仲裁机构。香港国际仲裁中心的办公室分布在香港、上海和首尔。秘书处的成员背景多元，他们来自的国家和地区包括中国香港、新西兰、摩洛哥、中国内地、新加坡、德国、澳大利亚以及加拿大。秘书处成员拥有大陆法系或普通法系的法律执业资格，用来交流的语言多达十种。HKIAC精于处理国际交易产生的争议，亦享有处理涉华纠纷的独特优势。由于香港毗邻中国内地，HKIAC对中国内地商业、政策及法律环境有深入的了解，是所有国际仲裁中心里处理涉及中国当事人的案件最多的仲裁机构。在2016年，HKIAC受理了262起仲裁案件，其中中国内地的当事人数量排名第二，仅次于香港。HKIAC仲裁裁决的执行在中国内地保持着极佳的纪录，过去七年，中国内地法院只拒绝执行过一项HKIAC的仲裁裁决。

仲裁和调解作为重要的可替代性纠纷解决方式（ADR），日益受到商事主体的青睐，被视为高效便捷并受到人们推崇的纠纷解决途径。未来粤港澳大湾区的进一步发展，港澳人士在内地居留置业资格的放开和涉港涉澳纠纷的公平、公正处理，都需要设立多元化的纠纷解决机制和平台。广州南沙区位于粤港澳大湾区的地理咽喉，交通网络密集，人员流动便捷，在南沙区设立HKIAC的内地分中心，不失为一种行之有效的方法，它有助于利用香港先进的纠纷解决经验，引入顶尖、优秀的法律服务人才，快速便利地化解当事人的商事纠纷。

目前，内地也在采取积极的举措，整合内地相关仲裁机构，构建以仲裁为依托或中心的大湾区争议解决中心。其中，既有内地仲裁机构共同合作提供的优质仲裁服务，例如，组建南沙国际仲裁中心、广州国际航运仲裁院、广州金融仲裁院南沙分院等一批专业仲裁机构，在国内率先实现在同一仲裁中心同时选用三大庭审模式的仲裁服务；又有与香港、澳门合作组建粤港澳仲裁联盟、中国互联网仲裁联盟等。除了仲裁之外，广州南沙已设立“一带一路”国际商事调解中心南沙调解室等，以配合“一带一路”倡议和大湾区建设对多元纠纷解决方式的客观需求。因此，中期阶段主要应从以下两方面着手：

（1）建议在澳门设立葡语系国家仲裁和调解中心。以广州南沙新区为例，《规划纲要》的定位是将其作为广州参与粤港澳发展的重点区域，建设成为粤港澳全面和深度合作示范区，打造粤港深度合作园，探索建设粤澳合作葡语国家产业园，探索建设国际航运保险等创新型保险要素交易平台和粤港澳大湾区国际商业银行，以及建设全球进出口商品质量溯源中心。［5］1

为了贯彻落实《规划纲要》明确提出的“在广州南沙探索建设粤澳合作葡语国家产业园”要求的精神，双方于2019年5月10日在澳门针对《广州南沙粤澳合作葡语国家产业园建设实施方案》进行了友好商谈，彼此交换意见，并就方案的进一步改进和完善以及工作推进达成共识，下一步将尽快建立专责团队进行合作对接，形成专项工作对接机制。当前首要任务是在广州南沙自贸区建成全国首个面积最大的葡语系国家商品展示销售综合平台，实现商品线下展示、直购体验、跨境电商创业孵化及葡语系国家和中国澳门地区文化展示等功能，并与8家港澳商业协会建立长期战略合作关系，入驻澳门企业27家，展品涵盖葡语系国家商品约404种，近1 600件，形成规模效应，以此打造成为南沙自贸区与澳门合作的展示窗口。

经过若干年的不懈努力，粤澳全面和深度合作不断向前推进，粤澳合作葡语国家产业园区逐渐成型并初具规模，粤澳之间的经贸投资纠纷势必会日趋增多，为顺应新形势的发展需要，未来有必要将澳门逐步打造成为中国与葡语国家商贸合作服务平台（简称“一个平台”）的法律保障机制的首选地，在时机具备或条件成熟时，可以考虑在澳门设立葡语国家仲裁和调解中心，以适应“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设发展需要。

就目前而言，仲裁方式在解决澳门与内地以及与葡语国家的经贸投资纠纷中的作用和功能没有得到有效发挥，这与澳门世界贸易中心自愿仲裁中心本身存在先天不足有关。因此，澳门特区政府要加强对国际自愿仲裁中心的领导，并在政策、资金、人才等方面给予积极的支持；改革自愿仲裁中心的内部规章和收费标准；走市场化的道路，逐步改变仲裁机构依赖行政拨款维持现状的局面；重新整合澳门原有的五个仲裁中心，组建高水平精干的仲裁员队伍，充分发挥其应有的作用，使之成为既分工明确又角色互补的澳门仲裁服务体系，以适应中国澳门与葡语国家商贸纠纷处理的需要。

（2）司法合作机制应及时跟进并发挥其应有的作用。当前，无论中国内地还是中国澳门特区与葡语国家间建立的民商事司法协助机制对于“一个平台”建设都至关重要。由于不同国家和各法域都具有相对独立的立法和司法管辖权，原则上任何一个国家或法域的司法管辖权均不能扩及另一个国家或其他法域。而在司法实践中，伴随着各国或各法域之间民商事交流的日益频繁，国（区）际法律纠纷在不断增多，尤其是跨国或跨法域的调查取证、司法文书送达、民商事判决的认可与执行、仲裁的相互认可与执行以及公共秩序保留在区际领域内的有限适用等事务更加繁多，如果缺乏各国或各法域之间的司法互助，就无法开展正常的司法工作。当前，涉澳涉葡互助案件在不断增加，中国内地与澳门以及中国内地和葡语国家的司法互助工作需要逐步构建，内容在不断扩展和深化，司法互助制度规范逐步健全和起效，司法互助工作基础日益强化和逐步完善，因而在新形势下建立更加合理和有效的国（区）际民商事司法协助体制和机制，是直接关系到中国内地、澳门与葡语国家的法院审理跨国或跨法域案件和相互裁定认可与执行民商事判决的基础性工程。为此，只有中国内地和澳门双管齐下，分别与葡语国家签订一定数量的民商事司法协助条约或协定，才有可能与葡语国家建立起民商事司法协助法律体系，依法维护不同国家和不同法域的公司、企业和当事人的合法权益，并协调好内地和澳门与葡语国家之间的民商事司法协助的关系，使各方的司法合作机制更为顺畅。

三、构建粤港澳大湾区多元纠纷解决机制的若干问题及相应对策

构筑多元化纠纷解决机制不仅可为粤港澳大湾区接下来进一步深度合作提供较为确定的法律规则与法律服务，克服制度差异和法律冲突，建构解决纠纷的框架与程序，还可以推动我国多元化纠纷解决理论与实践的国际化进程，为提升我国在区域与全球治理方面的国际话语权提供宝贵经验。因此，需要从判决流动、域外法查明、司法协助等方面对粤港澳大湾区的纠纷解决机制进行构建性思考。

（一）实现民商事判决在大湾区范围内流动

“一国两制”方针和香港《基本法》为两地开展安排商签提供了基本依据。根据香港《基本法》第95条规定，香港特区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助。据此，自香港回归以来，最高人民法院与香港特区有关方面分别代表两地商签民商事领域有关司法协助安排事宜，在判决和仲裁裁决的相互认可与执行方面先后签署了《关于内地与香港特别行政区相互执行仲裁裁决的安排》《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》（简称《协议管辖安排》）、《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行婚姻家庭民事案件判决的安排》（简称《婚姻家事安排》）。2019年1月18日，最高人民法院副院长杨万明和香港特区政府律政司司长郑若骅分别代表两地在北京签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》（简称《民商事判决互认安排》）。该安排的签署，标志着两地民商事领域司法协助已基本全面覆盖，对于有效减少两地当事人重复诉讼之累，增进两地民众福祉具有重要意义。《民商事判决互认安排》是双方商签的第六项司法协助安排，是双方在民商事案件判决互认方面的第三项司法协助安排。［7］其中，2017年两地签署的《婚姻家事安排》，规定了相互认可和执行的部分婚姻家事案件判决和2019年签订的《民商事判决互认安排》均尚未生效。一旦后者生效，即施行之日起将取代《协议管辖安排》，因为新安排已经包含了当事人协议管辖的情形，且在相互认可和执行的范围上更宽泛，更有利于维护两地当事人权利。

为了尊重当事人意思自治，作为过渡性考虑和衔接，新的《民商事判决互认安排》生效前，当事人已签署《协助管辖安排》所称书面管辖协议的，仍适用该安排。《婚姻家事安排》中规定的案件的判决认可和执行，仍然适用《婚姻家事安排》。安排签署后，在香港将转化为本地法例，在内地转化为司法解释后，在两地同时生效。目前，在内地该安排已经由最高人民法院审判委员会审议通过。待香港转化为本地法例后，即同时生效实施。

2006年，两地签署的《协议管辖安排》，规定了当事人在有书面管辖协议情形下的民商事案件判决的相互认可和执行，于2008年8月1日起施行。自生效以来，由于《协议管辖安排》涉及金钱支付和协议管辖，适用范围狭窄，相互认可和执行的案件屈指可数，实际效果不彰。

与此同时，我们也应看到，自《内地与澳门相互认可和执行民商事判决的安排》于2006年4月1日生效以来，至2009年12月10日，澳门中级法院已处理了12个认可内地民商事判决的具体案件，并得到了认可与执行。据统计，澳门法院受理认可与执行内地民商事判决已由2009年的12件增至2010年9月的32件，比上一年增加了20件。截至2012年8月31日，澳门中级法院受理的内地人民法院或仲裁员作出的裁判审查及确认的案件共81件，而澳门初级法院受理经中级法院审查及确认的内地人民法院或仲裁员作出的裁判执行案件共5件。最新数据显示，从《内地与澳门相互认可和执行仲裁裁决的安排》和《内地与澳门相互认可和执行民商事判决的安排》分别于2008年1月1日及2006年4月1日正式生效起，直至2018年12月底为止，澳门中级法院受理的由内地法院或仲裁员作出的裁判的审查及确认请求的案件共210件。其中，以离婚案件居多，高达160件，占请求总数的76.19%。初级法院受理的经中级法院审查及确认的由内地法院或仲裁员作出裁判的执行案件共17件。在所有受理的请求中，已经审结的总数为190件，当中获得中级法院确认的共有179件，未获得确认的1件，确认的比例为94.2%。其余未经审理而结案的有10件，分别是由于当事人撤回诉讼而结案，当事人没有推动而导致程序终止以及被裁判文书制作法官初端驳回。①参见《澳门特别行政区法院司法年报》（2017—2018），澳门特区终审法院2019年5月编，第92页。这些数据和成效不仅展现出两个区际安排实际实施的效果，而且更以司法实践深化了对该安排的理解与适用。［8］与此相对应，据初步统计，每年内地人民法院协助澳门请求的司法协助案件50余件，数量有限，当然也包括少量认可和执行澳门民商事判决和仲裁机构作出的仲裁裁决。两地在司法协助方面良性互动无疑为粤港澳大湾区民商事判决的自由流动铺平了道路，奠定了坚实的基础。

当务之急是如何积极创造有利条件，尽快使内地与香港的《婚姻家事安排》和《民商事判决互认安排》生效。这势必有助于民商事判决在很大程度上满足粤港澳大湾区范围内各类民商事判决自由流动的最低要求，以维护当事人和企业的正当合法利益。等时机成熟时，再着手考虑启动建立粤港澳三地判决在区域内自由流动的共同规则，创造更加有利于三地判决在大湾区认可与执行的条件和氛围。

（二）建立澳门区域葡语系国家法律查明中心

随着“一带一路”建设逐步向前推进，我国企业积极参与其中，深化与“一带一路”沿线国家的经贸合作和贸易投资往来，并取得了积极成效。随着跨国交易日益增多，经贸投资日趋频繁，纠纷也在不断增加。此外，沿线有65个国家，法制传统各异，差异较大，所使用的语言也不相同，势必给外国法律的查明工作带来诸多不便。而中国实现“走出去”战略，除了法官在承办涉外案件时因冲突规范的援引而需要查明和适用某外国法之外，中国企业对外投资经营时也要了解和熟悉沿线国家的法制环境，具有一定资质的法律查明机构势必可以降低企业对外投资运作和产业布局的法律风险。现实中，查明外国法律的需求日益增多与查明中心数量不足的矛盾逐渐显现出来。从涉外商事海事审判实践来看，查明和适用外国法始终是涉外审判工作的难点，这不仅关系到争议解决所适用的程序及效率，而且关系到争议解决的最终结果。因此，外国法查明中心的合理布局及相应增加查明机构势在必行。［9］

近年来，内地最高人民法院联合部分高校等单位陆续设立了三个外国法查明机构，①即西南政法大学中国—东盟法律研究基地、中国政法大学外国法查明研究基地和深圳前海港澳台和外国法律查明研究基地。有力地增加并丰富了我国法院查明域外法律的途径。除此之外，我国两所高校也各自成立了自己的外国法查明机构。②即华东政法大学外国法查明研究中心、武汉大学外国法查明中心。值得注意的是，2019年11月29日，最高人民法院域外法查明平台在国际商事法庭网站上线启动。该平台是最高人民法院联合上述五家机构所共建的，面向各级人民法院、诉讼案件当事人及代理律师、跨境商贸投资或跨境争议需查明域外法律的企业，以及需要了解域外法律的立法机关、行政机关、仲裁机构等单位的统一平台，并且聘请了来自14个国家和地区的31位国际商事专家委员，为各级人民法院和社会各界提供优质高效的法律查明服务，以满足“一带一路”的建设和粤港澳大湾区的发展需要。

在2018年3月26日《中国与葡萄牙语国家最高法院院长会议广州声明》的内容中，有不少直接涉及外国法查明的司法领域，包括利用互联网技术和探索建立外国法查明在线平台。对于请求国法院提交的有关被请求国法律及适用情况的查明请求，被请求国在国内法允许的范围内积极提供相关资料，既便于中国与葡萄牙语国家间法律及其适用情况的查明，也有助于推动中国与葡萄牙语国家开展司法合作，建立司法交流合作基地。在此大背景下，在澳门建立葡语系国家法律查明中心恰逢其时，有助于内地最高人民法院拓宽域外法查明渠道。

我国澳门与葡语国家的交往由来已久，目前澳门也正在打造我国与葡语国家的商贸合作服务平台，在查明葡语国家法律的途径上显然拥有得天独厚的优势，拥有一批既懂法律，又熟谙葡语的专门人才。此外，粤港澳大湾区的跨境交通设施建设不断完善，使得“珠三角一小时生活圈”成为现实，跨境市场准入门槛随着CEPA升级版的付诸实施已逐步降低，这势必增加大湾区内不同法域之间的人员往来，三地之间区际民商事查明和法律适用将成为粤港澳大湾区内各法院的重要日常工作。③王千华、黄星达：《论建设葡语国家和澳门法查明中心》，载《“一国两制”在澳门的成功实践学术研讨会论文集》第124页。对于内地法院而言，需要有稳定可靠的澳门法和葡语系国家法律的查明机制。因此，笔者建议在澳门地区设立葡语国家的法律查明中心，这有利于将澳门特区逐步建成多元纠纷解决的中心。④目前，有葡萄牙、巴西、安哥拉、莫桑比克、几内亚比绍、佛得角、圣多美和普林西比和东蒂汶等8个国家的官方语言为葡萄牙语，这8个国家地处欧洲、亚洲、非洲和拉美，总人口约2.5亿。

在外国法查明问题上，将我国现行立法中涉及外国法的条款进行适当的整合，便于有效实施。我国现阶段有关外国法查明的法律、法规存在过于分散化和碎片化的问题，尽管先后出台的法律和司法解释在一定程度上弥补了原有立法上的不足，但彼此之间也存在相互冲突和不够协调之处，如何理清这些法律之间的关系是至关重要的。依笔者之见，所有有关查明外国法的途径和方法的内容应逐步向《涉外民事关系法律适用法》及其司法解释靠拢或与之相吻合。在此基础上，有必要出台粤港澳三地有关涉外或涉港澳台地区法律查明的共同规则，以便有一个共同遵循的查明依据可循。

（三）解决调解协议或和解协议的效力与执行问题

由于国际或区域调解机制能提供更大的灵活性与更高的效率，与诉讼和仲裁相比，成本也相对低廉，能让企业从中受益，解决调解的结果无法获得跨境或跨区域执行的困境，并有助于提升全球和区域的经贸、投资及经商环境。这是当今国际组织和许多国家所极力推动和积极倡导的。在联合国牵头及各国精诚合作和坚持不懈的努力下，已有46个国家和地区首批签署了作为调解商业纠纷协议的《新加坡调解公约》，这就是最好的例证。［10］从我国现行国内法律审视不难发现，其立法将经调解所产生的争议解决结果区分为调解书和调解协议，前者被赋予了强制执行力，后者则需经司法确认方具有强制执行力。内地《民事诉讼法》第49条第3款规定，当事人必须履行发生法律效力的调解书。据此，调解书只要满足立法所规定的生效条件即具有强制执行力。但经调解所达成的调解协议在我国不具有强制执行力，除非该协议依据《民事诉讼法》第194和195条的规定得到了司法确认。需要专门指出的是，司法实践中往往将经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解所达成的协议全部纳入司法确认程序的范围。法院在依据《民事诉讼法》第195条对调解协议进行司法确认时，不仅对其进行形式上的审查，还对其进行内容上的审查，［11］这与《新加坡调解公约》①《新加坡调解公约》的全称为《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》，公约于2019年8月7日在新加坡开放签署，目前包括中国在内的46个国家和地区签署了该公约。对成员国的要求不吻合。2019年8月7日，中国代表签署了《新加坡调解公约》，成为了首批签约方。根据条约必须遵守的国际法原则，一旦我国成为其缔约国，就意味着必须真诚地履行公约项下的义务，确保企业之间通过调解达成的协议也能获得缔约国法院的认可与执行。与此相适应，我国商事调解机制应当逐步与当下代表国际潮流和未来国际立法发展趋势的《新加坡调解公约》靠拢或与之接轨。在立法层面，应当制定独立的商事调解法律，解决当前调解事项的界限不明确，调解基本原则未确立，商事调解组织与个人调解法律地位未获承认等问题。除此之外，对于调解员的统一评价体系更适合交由行业自治。一方面，通过设立调解员资质认证、制定调解员行为准则，为商事交易者选择中立第三方参与调解提供指引，确保调解的质量。另一方面，鼓励国内调解机构积极与外国调解组织进行调解人员的吸纳与互认以及调解经验上的学习与交流。当然，在涉及《新加坡调解公约》在港澳地区的适用问题上，我国应当坚持“一国两制”的基本原则，遵循港澳《基本法》的有关规定，听取特区政府的意见之后再行决定。

粤港澳大湾区建设本身是一个系统工程，构建多元纠纷解决机制离不开调解制度的引入，在区域范围内达成的调解协议，它的效力和执行力问题有一定的特殊性，既不能完全适用内地的《民事诉讼法》，也不能沿用香港的《调解条例》等相关规定。眼下，除在大湾区内组建一个调解中心，就涉及粤港澳三地的经贸投资等纠纷进行调解并达成调解协议之外，还应专门颁布大湾区《调解指引》，就调解相关事项向大湾区的11个城市提出最低门槛要求，例如保证调解的质量、有条件地执行调解所达成的协议并应当明确可调解事项或不可调解事项的范围等。当前，我国已成立了以北京融商“一带一路”法律与商事服务中心为代表的“一带一路”国际商事调解中心，［12］并有着良好的发展势头。粤港澳大湾区应以此为契机，借鉴北京经验，积极探索能够体现大湾区共同体理念的国际商事调解机制，打造“一带一路”商事调解中心地位，为内地与港澳的民事调解与执行工作提供并积累新的实践经验。

在实践中，内地与港澳地区已经签署筹建“粤港澳大湾区调解中心”的合作协议，这说明区际层面已经对该等事宜进行了积极的探索与尝试。2019年6月26日，澳门特别行政区法务局、国际争议解决及风险管理协会和澳门调解协会暨澳门调解中心共同主办“粤港澳大湾区调解联盟合作”暨“粤港澳大湾区调解发展”签约仪式。从澳门特区政府对此类活动的积极参与程度可以看出其对国际商事调解的发展持支持态度。与此同时，为了解决调解协议的有效性和执行力问题，有关调解协议的效力问题可以由内地最高人民法院颁布相应的司法解释，适用于大湾区的调解协议，通过司法确认，当调解一方不自动履行调解协议时，另一方可向法院申请强制执行，以确保调解协议的有效执行。法院在对其进行司法确认时，只要调解协议是在可调解事项范围内，就不必对其进行实质审查，充其量仅做形式审查，即可确认，并赋予其强制力和可执行力。同时，应当凭借粤港澳大湾区建设的契机，完善内地与港澳的区际司法协助，突破原有的双边“安排”模式，开辟内地、港、澳三地同时参加的多边区域协议模式。考虑到内地各地区经济发展不平衡的现实因素，可先将广东作为“窗口”，由其率先与港澳签订多边区际司法协助协议，内地其他地区再根据自身实际情况选择适当时机参照执行。①寇丽：《内地与澳门区际司法协助的现状与问题》，载《纪念中华人民共和国澳门特别行政区基本法实施20周年研讨会论文集》，第246页。这将有助于服务高层次协调机构的发展，为大湾区多元纠纷解决机制的构建铺平道路，奠定坚实的基础，并创造有利的条件。