浅谈新时期环境影响评价工作

黎华锁，文宣华，乐传云，钱 玮

(1.宣城市生态环境局，安徽宣城242000；2.宣州区生态环境局，安徽宣城242000)

我国自1973年引入环境影响评价的概念，1979年以《环境保护法》的形式确立环评制度已经整整40年，环评制度确立之初还是停留在制度层面，执行率不高，环保措施的投入和执行情况就更低了。

1998年《建设项目环境保护管理条例》发布，标志着环评制度纳入了项目审批程序，条例中要求在项目可研阶段开展环境影响评价，将环评作为核准、审批制项目可研报批的前置条件，提出了与环评制度配套实施的“建设项目竣工环境保护验收”制度，在一定程度上保障了环评制度的执行。后续相应出台了一系列环评技术导则，明确了环评工作的技术路线、工作要求和评价方法。从前端制度确定、中段评价阶段技术指导文件的引导，到末端环评措施的落实，形成了完整的环境影响评价环节和体系。2002年，当时的国家计划委员会和国家环境保护总局联合发文《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》，规范了环评报告编制费用。收费标准的出台保障了环评从业人员的经济利益，也吸引了大量环保科研人员加入到环评工作中[1]。2003年《环境影响评价法》颁布实施，以环保单行法的形式稳固了环评制度的地位，再次体现了环评的重要程度，也对提高环评的执行率起到了推动作用。至此，环评工作不仅具有了坚实的经济基础，更有了坚强的法律保障。

环评制度虽然是个“舶来品”，但在我国经济发展中立下了汗马功劳，发挥了重要作用，也为保证我国不走西方国家“先污染后治理”的老路，探索走出社会主义新兴生态文明发展道路提供了政策、技术支持。

1 环评工作存在的问题和困境

环评行业经历了快速发展之后，存在的一系列如下问题也渐渐显露出来。

1.1 环评执行率不高

环评作为一项事前管理制度，执行率、措施落实难以到位是影响其权威性的重要原因。企业“未批先建”情况较为突出，生态环境部门对未依法报批环评文件的违法企业处罚阻力较大，甚至存在地方保护主义阻碍环保执法，环评制度的执行与地方短期经济发展效益产生矛盾。

1.2 环境影响评价内容复杂，可操作性差

由于大气、地表水、地下水、噪声、固废、风险等涉及到各环保专项导则要求的工作内容太复杂，环评文件中预测内容普通群众根本看不明白，环评文件中提到的部分措施在实际情况中难以落实，比如小型机械加工企业焊接工序的废气，绝大部分环评单位在评价时要求设集气罩进行收集，经布袋除尘器处理达标后通过15米高排气筒排放，但实际企业很难做到，并且处理效果也值得商榷，花了钱也不见得有治理效果，导致企业最终验收时难以通过。不如采用可移动式的焊接烟气收集处理设施，既符合实际情况，企业的环保投入也可以接受。

1.3 环评中介服务不规范

以往环评单位承担环评业务必须要有资质，由此导致了一些环评公司风风火火开展起了环评资质出借业务，甚至本职的环评业务基本不做，靠出借资质就赚得盆满钵满，且出借资质的单位水平有限，环评报告质量很差，所以出现了个别环评单位在各个省环评质量考核中质量不合格的单位里经常榜上有名。“十三五”环评改革后，取消了环评资质，最大限度地放开了环评市场，原先“偷偷摸摸”的中介单位可以光明正大地承接环评项目，导致环评质量依旧没有改观，严重拖延了审批时效，导致社会上误以为环评审批效率低下，阻碍了经济发展。

1.4 环评审批人员专业技术能力亟待提高

审批部门是根据环评文件中提出的环保措施结合当地实施情况对企业提出环保要求。审批部门的工作人员存在业务能力不强、不专的问题。由于环评文件质量不高，在报告审批时就会存在环境保护措施的可行性、可操作性不强，反而起不到指导企业环境保护工作的作用，出现环保设施批建不符、污染物总量指标不够等现象，导致企业后期自主验收中存在较大问题，难以验收，企业对生态环境部门敢怒不敢言。

2 环境影响评价新时期的改革情况

环评文件出现的种种问题，一度在网络上炒得沸沸扬扬，甚至出现了取消环评制度的说法。生态环境部2018年4 月3日召开了全国环境影响评价工作会议，会议明确了用改革增强环评制度的活力，要严格执行环评制度，为污染防治攻坚战协防助攻[2]。环评制度虽然仍作为重要的环保管理措施，但其重要程度已经下降，生态环境部门的重视方向已经向事中、事后监管方向倾斜，改革已经是箭在弦上。

（1）依法创新。在法律制度允许的框架内要大胆探索，创新工作方法和工作机制，依法依规开展环境影响评价审批工作，提高审批效率，保护生态环境。

（2）分类审批。根据建设项目性质及环境影响程度，实行分类审批。以《建设项目环境影响评价分类管理名录》为依据，根据“放管服”的管理精神，采取备案和审批相结合的方式进行环评审批管理。

（3）严守底线。严格按照“三线一单”(生态红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单)的要求进行项目环评审批管理。在生态保护红线范围内，严控各类开发建设活动，依法不予审批新建、扩建工业项目；环境质量不达标的区域，在没有切实可行的减排达标方案情况下不得审批新增污染物项目；区域自然资源资产按照“只能增值，不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，利用自然资源资产负债表，结合自然资源开发管控，提出分区域、分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求，不符合要求的不得审批；不符合环境准入清单要求的项目，也不得审批准入[3]。

（4）提升服务。建立并完善工业园区、开发区规划环评由政府负责完成的工作机制，督促园区管委会开展产业园区规划环评清单式管理，强化空间、总量、准入环境管理，做好规划环评与项目环评联动，进一步提升规划环评质量。

（5）加强监督管理。加强对新改扩建项目环保“三同时”制度落实的监督管理，采取抽查和专项检查的办法加大各类项目环保措施及环保工作的全过程监管，加强事中、事后监管，确保环评审批权限放得下，管得住。

（6）公开透明。全面推行环评政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外，环评集体审批、集体决策，加强对环评受理、审批环节信息公开的管理，确实保障公众的知情权、参与权和监督权，构建公开、动态、透明、便民的阳光环评机制，同时强化环评项目联网报送的考核，只要是审批项目必须上报，预防违规审批情况的发生。

3 建议

环评工作虽然进行了一系列的改革，但仍存在不少问题，需要从制度、管理、工作人员能力方面持续发力。

3.1 进一步完善建设项目分类管理名录

（1）修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》。根据建设项目污染的情况，进一步扩大项目登记表的范围，减少项目审批数量，通过备案完善环评手续，简化办事环节，提高审批效率；按污染情况分类管理，如单纯混合或分装的化工项目，不能一刀切全部按照化工项目的准入和管理要求进行日常审批，此类项目生产工艺简单，流程短，产物环节少，占用宝贵的化工园区三类用地，确实大材小用。

（2）探索试行告知承诺制。选取部分片区或行业类别进行试点，对环境影响不大、环境风险相对可控的建设项目，开展审批告知承诺制。建设单位按规定做出承诺后，生态环境部门不再对环评文件进行实质审查，直接进行备案。对产生轻微影响且仅产生生活污水的行业类型，建设项目采用承诺备案、豁免管理。

（3）开辟绿色通道。对于有规划环评的工业园区内工业项目可进行环评内容简化，甚至对一些园区基础设施建设项目可以指定豁免清单或者简化环评文件等级，促进园区建设。

3.2 强化审批队伍专业技术建设

（1）提高审批科室人员上岗门槛。利用好生态环境部门唯一管理的职业资格认证环境影响评价工程师考试，环评审批部门负责人必须是环境影响评价工程师，否则不得担任该职务。生态环境系统应从职位晋升、职称评定、经济收入等方面向专业技术能力强的专业技术领导和专业技术人员倾斜，制定政策鼓励和激励系统内工作人员学习专业技术知识，提高专业素质，干专业的事，说专业的话。

（2）强化继续教育培训。环境保护系统是相对较为专业的行政部门，专业素养的高低直接影响地方环境管理决策的执行，所以建议要以培养领导型人才、业务骨干和专业技术人员为重点，坚持改革培训方式和培训内容，采取多渠道、多层次、统一规划、分级负责的原则，通过短期培训和长期培训相结合，自学深造和组织学习相结合的方式，实现从知识型培训向能力型培养转变，努力打造出一支适应形势需要的高素质的基层环保队伍。