浅议“放管服”背景下科研项目之审计

孙 聪

2016年5月30,在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上,习近平总书记强调“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式,让经费为人的创造性活动服务,而不能让人的创造性活动为经费服务。”李克强总理指出“一流科研机构、一流高校、一流科技成果从不是靠政府部门的工作人员管出来的。科研项目和经费管理的相关制度规章不合理,条条框框太多,致使办事难、耗时长、成本高。要精简程序、简化手续,把科研人员从繁琐的表格中解放出来。”2016年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的通知(中办发〔2016〕50号),要求进一步推进“放管服”改革,改革和创新科研经费使用和管理方式,促进形成充满活力的科技管理和运行机制,以深化改革更好地激发广大科研人员积极性。

一、“放管服”背景下科研项目审计的必要性

对于科研项目而言,“放管服”的“放”要求科研院所管理者充分放权,减少不必要的审批程序,避免部门间的推诿扯皮;“管”要求科研院所加强监管,改变过于刚性的管理方法,强化内部控制建设,提高管理水平;“服”要求科研院所注重服务职能,优化管理流程,改进管理办法,提高办事效率,给科研人员提供更好的科研环境。2019年科技部等6部门印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》的通知中,要求高校和科研院所要实施有效监管,建立适合本单位实际情况的内部控制体系,强化内部流程控制,分析风险隐患,完善风险评估机制,实现内控体系全面、有效实施,确保自主权接得住、用得好、不出事,防止滋生腐败。

科研项目“放管服”改革是要建立一套以信任为前提的科研项目管理体系,在赋予科研人员更大自主权的同时减轻其负担。同时,作为科研院所还要认真落实国家有关政策规定,按照权责一致的要求,制定内部管理办法,完善内部风险防控机制,强化自我约束和自我规范,确保接得住、管得好,保障资金使用安全规范有效。但“放管服”绝不是不管,而是要改进检查方式,减少检查数量,提高检查质量,推进检查结果共享,避免重复检查、多头检查、过度检查。近年来,科研项目领域的违法违纪案例屡次发生,如中国农业大学原教授、工程院院士李宁套取科研经费贪污问题;中国环境科研研究院原院长严重违纪被“双开”等问题。因此,科研院所必须加强审计监督,强化内部控制建设,及时发现问题,及时规范整改,防微杜渐,强化科研人员的“规矩”意识,规范科研行为,确保科研项目管理规范、高效。

二、科研项目审计现状

（一）过于关注科研项目的财务管理情况

很长时间以来,科研项目审计及各类检查,往往过于关注科研项目的财务管理情况,如项目预算执行进度、各科目是否超支、财务核算是否独立、报销审批程序是否合规、会计核算是否规范、购置或形成资产是否及时入账、项目是否及时结题等。审计结束后,报告中披露的全部或绝大部分为项目财务管理方面的问题,而忽略了科研项目执行中其他方面可能存在的问题。

（二）配套制度不完善、执行不严格

中办发〔2016〕50号《意见》发布后,项目主管部门陆续制定出台了配套措施。但由于科研活动的特殊性,项目主管部门制定的各项“放管服”政策较为宏观,需要科研院所结合自身科研活动的具体情况制定内部管理办法,并在具体执行过程中根据科研规律和“放管服”的精神去把握“度”,以确保科研管理的“松绑放权”政策“放得好”。这就造成部分科研院所对科研经费自主权的使用尺度、下放尺度等还很难把握,部分单位对科研经费管理思路仍然比较保守,相关配套制度还不够健全。“放”的尺度把握不好,配套制度措施不完善,不仅影响“放管服”政策的有效落实,还让科研人员在课题申报、预算变更、经费使用等过程中仍然存在“跑断腿”的情况,而且容易形成“一放就乱”的局面,造成管理失控,形成更大的违规违纪风险。同时,部分单位还存在内控制度与执行“两张皮”的现象,如预算调整的相关规定要求“直接费用中除设备费外,其他科目费用调剂权全部下放给项目承担单位”,部分科研院所根据规定制定了相关的预算调整规定,但在实际执行中部分项目预算科目超支,没有按照规定履行预算调整审批程序,等等。

（三）精简检查、共享检查结果不够理想

科研项目改革要求,各部门要加强统筹协调,精简检查评审,加强对科研项目资金监督的制度规范、年度计划、结果运用等方面的统筹协调,建立职责明确、分工负责的协同工作机制。同时,加强对前期已经开展相关检查结果的使用,推进检查结果共享,减少检查数量,改进检查方式,避免重复检查、多头检查、过度检查。实际执行中,各部门并未形成合力,没有将针对同一项目的各类检查进行有机结合,或只是简单地进行整合,形成“两张皮”脱节的现象。同时,由于各部门对检查结果的需求并不一致,造成精简检查、共享检查结果的效果并不理想。

（四）监督惩处力度不足

目前,我国科研院所大多实行“项目负责制”,有些科研院所片面认为,项目负责制就是项目组组长承担全部责任,而忽略了“法人负责制”,项目承接单位对项目执行的日常监督管理不足,随着“放管服”对项目负责人的“放权”,经费支出等审批环节大多流于形式。再加上科研经费出问题的大多是高级知识分子、行业专家,科研院所对发现的违规违纪行为普遍存在“失之以宽、失之以软”的情况。对于科研项目审计而言,一方面科研项目管理内部制衡不力,形式化、空虚化情况普遍存在,从而增加了审计风险;另一方面惩处措施不到位,违规违纪成本低,严重影响了审计监督实效。

三、加强科研项目审计建议

（一）构建审计架构，坚持全面审计

“放管服”背景下,科研项目审计不仅要重点关注项目的财务管理情况,更要建立起一套全面的、行之有效的科研项目审计监督检查架构。坚持问题导向,实施精准监督,充分发挥审计的“防火墙”作用。一是由传统的财务收支审计逐步向绩效审计转变,把重点关注“钱是怎样花的”变为重点考查“花钱的效果”如何;二是重点关注科研单位落实“放管服”建立的内部控制体系的健全性及执行的有效性;三是重点关注科研项目资金使用与项目实施内容之间的相关性和真实性。

（二）健全政策措施，促进“放管服”落地

科研项目“放管服”是一个自上而下的系统性变革,需要各级管理部门和科研单位明确好自我的职责和权利,确保各自在“放管服”政策的贯彻中落实到位、服务到位、监管到位。科研单位要认识到自身在“放管服”改革中的法人主体责任,积极发挥组织能动性,制定符合单位实际的落实落地政策,对科研项目的管理既要体现出符合科研工作客观规律的放开放活,又要体现出单位“接得住、管得好”的主体责任特征。同时,加强与主管部门沟通,尽可能减少落地政策中可能产生的堵点,真正解决科研人员的实际困难,为科研“松绑”,确保国家科研项目管理改革的顺利实施。科研单位还要清楚地认识到,“放”的幅度越大,单位自身的管理风险则越高,需要不断转变工作观念、更新工作理念,适应当前科研“放管服”的变化和要求,在“放”的同时,要进一步完善单位内部管理制度,提高内部控制体系建设水平,紧抓内部控制执行,强化监督制约机制,落实抓牢管理、审核、监督等环节,对单位的经济业务实行有效的监督。

（三）优化监管体系，实现结果共享

目前,科研单位接受的项目验收审计、领导干部经济责任审计、巡视审计等监督检查较多,适度的审计监督检查有利于科研项目的规范管理,但是审计监督检查过多、检查结果成为“信息孤岛”等行为就会影响科研项目的顺利开展。要加强审计监督检查的统筹安排,做好科研项目监督检查计划的制定,避免在同一年度对同一项目重复检查、多头检查。科研院所要确定年度审计监督检查的牵头部门,在审计监督检查计划制定前,牵头部门要综合考虑各业务管理部门对审计监督检查的目的、内容、方式等需求,进行汇总优化,从而制定合理的审计监督检查计划及工作方案,真正做到各类审计监督检查的有效融合,实现“一审多用、结果共享”。同时,还要不断提高审计技术水平,积极利用信息化等手段,开展在线审计、在线预警、大数据审计等,让数据信息“多跑路”,科研人员“少跑腿”,努力做到早发现、早预警、早处置。

（四）紧抓审计整改，严惩科研违规

审计整改是审计成果的体现,也是衡量审计成果是否得到充分运用的尺度,只有审计意见被采纳,问题得到整改,才是审计价值的体现。要改变“重问题、轻整改”的观念,对审计监督检查发现的问题,要做到件件有落实、事事有回音,确保整改落地,不走过场、不打折扣。同时,在当前科研经费大幅增加的情况下,既要对科研失败保持宽容,又要对科研造假、失信、失德以及违纪违法行为进行严惩,把“零容忍”真正落到实处。科研诚信是科技创新的基石,“放管服”不是不管不问,相反科研项目审计要坚持预防与惩治并举,坚持自律与监督并重,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,不能让科研人员对审计监督检查形成“宽、软、松”的认识,要敢于对科研违规行为举黄牌、亮红牌,同时要将查处的部分严重科研违规行为的案例及时进行“曝光”,在科研项目管理中起到震慑作用,让科研人员做到警钟长鸣。