财政支持地方养老服务体系发展的路径探析

陈晓丽

一、湘潭市养老服务体系的发展特点及现实问题

（一）基本情况及特点

湘潭市是湖南省老龄化程度第二高的地级市,近年来该市开展养老服务业综合改革、医养结合改革、居家和社区养老服务改革等多项试点,形成多种养老服务模式。

1.通过四类居家养老服务覆盖城区主要老年人口。一是政府主办。即社区服务中心由政府主导投资、社区负责运作,对社区老人实行免费互助服务。二是公助民办。社区免费提供场地,投资建设和运营由民营养老服务企业负责,对社区老人提供专业化养老服务。三是公建民营。政府投资建设社区日间照料中心,引进民营企业进行运营管理并提供养老服务。四是民办民营。部分民营企业从家政服务向养老服务转型,自投、自建、自运营居家养老服务中心。

2.通过医养结合解决社会化养老刚性需求。一是医疗机构转型为医疗康复相结合的养老机构,依托医疗资源,重点针对失能或半失能老人、慢性病老年患者,满足其养老康复需求。二是整合部分二级以上医院转型为医养结合服务机构,为老年患者提供长期性医护服务。三是医疗机构与养老机构就近合作,社区和各类敬老院及养老院引入医疗资源。截至2019年底,该市有13家公办福利机构和医疗机构实现医养结合,医疗机构与45家民办养老机构、61家农村敬老院达成合作。

3.通过多元化主体共建推进养老服务信息化。湘潭市采取政府或企业搭建、企业运营、加盟商参与、政府补贴的模式建设居家养老服务信息平台,形成“专业手机+呼叫中心+居家养老服务站网点”的联动网络。截至2019年底,该信息平台已覆盖30万人。

4.实行“个性化”政府购买养老服务。湘潭市按照年龄、自理能力以及子女同居住情况的差异,对年满60周岁以上的重度失能低收入老人、年满65周岁以上的半失能低收入老人、年满80周岁以上子女未同居住或残疾无能力照料的低收入有自理能力老人和年满60周岁以上散居的特困有自理能力老人,分别按200～400元/月不等的标准发放基本养老服务补贴。

5.探索贴合农村实际的养老服务长效模式。该市借助村级老年人协会建立面向农村空巢、独居、留守老人的定期巡防制度,支持农村敬老院延伸养老服务,利用村镇闲置资源建设托老所、日间照料中心等农村互助养老服务设施,将各县市区半失能、失能农村特困老人统一交由市级福利院养老中心管护。

（二）面临的现实问题

1.城乡之间养老服务水平差距较大。一是缺乏人力保障。农村养老院中的管理、组织、服务人员都是村委会成员和村民,专业人员匮乏影响老人日常照料、医疗保健、精神慰藉和心理辅导等服务开展。二是缺乏建设资金。农村养老服务体系建设中的基础建设投资以集体经济投入为主、财政支持为辅,服务设施投资以集体经济投入为主、政策性拨款及老人自付生活费用为辅,乡镇集体经济发展不平衡约束农村养老服务进一步发展。

2.政府购买养老服务的运作体系还不够完善。政府购买养老服务工作还未建立起一套完整的运作框架,也缺乏统一规划,存在重叠覆盖、服务对接不畅等现象,导致服务供给无序,造成资源浪费。

3.医养结合养老机构和机制需进一步完善。一是需增强对社会力量兴办商业性医养结合养老机构的激励措施。二是公办型医养结合养老机构引入民间力量进行管理运营有待深入探索。三是医养结合养老机构将非核心服务外包委托给其他专业机构来运营管理尚需改进。四是医养结合养老机构的自身运作风险、照应失能老人风险、意外风险等防范还需下功夫。五是从居民可负担能力看,相较于居民人均收入,医养结合养老机构的收费普遍高出1倍以上。

二、养老服务体系建设中的财政支持情况

（一）主要方式

1.以点扩面加大基础设施建设投入。2013～2019年,湘潭市财政性资金投入4.2亿元,建成老年福利中心5个、市级公办社会化养老示范项目1个;投入1.32亿元,改扩建敬老院60余所;投入0.28亿元,建成城乡养老服务示范点和社区老年人日间照料中心187个。截至2019年底,全市养老床位2万余张,每千名老人拥有床位37.3张。

2.增强力度扩大购买服务覆盖范围。2013～2019年,湘潭市各级财政安排0.3亿元用于购买养老服务,养老服务机构承接服务覆盖了全市5.3万名老年人。

3.强化杠杆撬动社会融资投入。一是推广保险补贴。分别按125元/床的标准对养老机构意外责任险、30元/人的标准对老人意外伤害险给予财政补贴。二是推行养老机构专项补贴。新建社区性质养老服务中心可享有10万～40万元专项补贴;城区新建30张床位以上的民营养老服务机构按4 000元/张标准享受新建床位补贴,运营6个月以上的还可按100元/张/月标准享受运营补贴。

4.养老福利支出增长超财政收入增速。2013～2019年,湘潭市对三无、农村五保等特困老人的特困供养资金年均增长30%,高于财政收入增长水平。

（二）主要不足

1.财政资金投入缺乏长效机制保障。虽然从中央到省市层面在发展养老服务体系方面都出台了相关政策,但相较于老年人口增长带来的养老服务需求扩张,仍然缺乏明确制度以保障财政投入增长,财政支出压力较大。

2.财政投入资金存在一定盲目性。政府相关主管部门建设养老服务体系时,易将资源集中于少数养老服务机构。虽然短期内少数机构能在政府资金支持下快速发展,但缺乏独立性,将影响其长远创新发展,也易造成寻租和服务提升动力不足等负面问题。

3.市场化程度不高影响政府购买服务。湘潭市可提供专业化养老服务的企业和社会组织数量较少、政府购买养老服务可选择范围不大、市场竞争机制不完善等,阻碍购买服务提质增效。

4.实力社会资本参与积极性不高。虽然有多项补贴和优惠政策,但由于湘潭市人口基数相对较小、人均收入不高,加之养老行业回报周期长、利润率低等行业特性,外地大型民营养老机构、上市公司和保险公司等实力社会资本参与该市养老服务业并不积极。

三、财政支持地方养老服务体系发展的路径建议

（一）推行财政资金投入随财政收入动态增长机制。 在财政预算内设立养老服务体系建设专项资金,每年随财政收入增长比例实行动态增长,用于示范性项目建设、引导社会力量、培育服务队伍、政府购买服务等,并坚持以下原则：一是全面性原则,涵盖和反映支持养老服务体系建设的所有收支活动。二是专款专用,严格规范收支科目并严禁挪用。三是政策性原则,政策合理倾斜以提升社会公众福利水平。四是适度结余原则,年度预算收支相抵后适度结余。五是向农村倾斜原则,改进养老服务资源城乡分布,从满足农村地区老年人口基础性养老需求逐步向个性化养老需求发展。

（二）“财政支持+PPP模式”撬动养老服务机构融资。 养老服务业带来的正外部性决定了政府应承担组织管理的责任,以财政投入方式引导社会资本投资、开展PPP合作是较为可行的办法：可优选信息化程度高、服务方式多样、具有较好盈利业务模式的养老服务机构试点,财政投入给予保障,确立相关服务统一标准,激励社会资本投资参与,实行市场化运作。

（三）“系统筹划+规范行为”确保政府购买养老服务合理化。一是对各级各部门应负责的老年人群有明确界定,防止边界不清导致服务重叠和资源浪费。二是设定政府购买养老服务的内容目录。既可发现政府养老服务购买内容上的空白,也便于各级各部门合理规划资金使用方向。三是完善政府购买服务行为程序,严格遵守政府采购要求,并加强服务质量监督和定期考核。四是对服务提供者进行严格甄选,对全流程进行质量监控,如采用公开招投标方式多方询价,综合服务水平、质量及实力等标准来选定。五是对积极响应政府购买服务的社会力量给予适当鼓励,给予一定的政策扶持或财政补贴,以促其长远发展。

（四）推动加强养老服务体系的评估与监督。 一是财政部门要将养老服务体系的财政投入资金纳入财政绩效评价范围,并根据地方实际设计指标体系。二是采取招标、邀标、委托等方式引入资质较强的第三方评估机构,对养老服务的供需双方开展专业、全面评估,可根据评估结果决定后续的财政支持方向、标准、力度,有助于提升养老服务资源使用效率、投入效益和服务质量。

（五）制定并实施养老服务业税收优惠和金融扶持配套政策。 对养老服务的供给主体,可实行在一定时期的税收优惠;鼓励社会捐赠流向养老服务业,可将捐赠额按一定比例纳入所得税的税前扣除;强化金融扶持配套政策,完善贷款贴息和融资担保措施,拓宽资金渠道,增加资金供给,激活带动养老服务市场。