浅析基层事业单位内部控制存在的问题及对策

张明清

随着我国社会经济的高速发展,基层事业单位作为政府行使职能的窗口,其性质及规模也随之发生一定程度的变化,为防控在发展过程中出现各种各样的风险,设计并执行基层事业单位内部控制制度具有重要意义,为此财政部曾多次下发建立健全内部控制的文件,促使各行政事业单位建立并完善相关内部控制。但在实施过程中由于种种原因,导致出现一些不足之处,如设计不够完善、执行不到位等问题。为此,加强事业单位尤其基层事业单位的内部控制建设成为十分紧迫的任务。

一、基层事业单位建立内部控制制度的意义

事业单位内部控制是由单位管理层及全体员工为实现财务报告及财务信息的真实完整,以及资产安全及对法律法规的遵守而设计并实施的单位内部控制制度和程序,是单位管理活动的重要组成部分。

（一）建立健全内部控制制度旨在保证财务报告及信息的真实完整。 有效的内部控制制度可以对各业务流程中有风险的节点起到防范作用,如出纳人员不得对未经审核的票据付款,以保证财务信息不失真,降低相关风险的发生机会,进而提高财务报表的整体质量。

（二） 建立健全内部控制制度可以有效保证资产的安全。有效的内部控制制度明确了资产从采购、验收、保管及处置等方面的流程及控制,以促使各流程节点的相关人员行使职责,保证资产不因管理不善而出现毁损、遗失、报废等情况,合理利用资产,降低资产的闲置率。

（三）建立健全内部控制制度可以降低违法违规事项的发生。 切实执行有效的内部控制有助于降低舞弊的机会,对于那些弄虚作假,盗窃、侵占国有资产等违法违规迹象能够及时预防,如有不法行为出现时可实施进一步调查处置。

二、基层事业单位内部控制中存在的问题

（一）内控意识薄弱

基层事业单位为社会公益性非盈利组织,许多单位偏重于业务的研究与发展而对实施管理,尤其是内部控制没有引起足够的重视,导致收受贿赂、侵占国有资产情况时有发生。在财政部门下达建立健全内部控制相关文件时,单位领导对其缺乏了解,有许多基层单位领导认为单位人员较少,业务单一,建立健全内部控制比较复杂、程序繁琐,从而主观认为建立、实施内部控制成本过高而无实际效益,故一般让财务人员独自完成,其他部门认为其工作主要在于业务,内控跟其无任何关系,从而不参与内部控制的制定,致使与其工作环节相关的监督职能缺失。财务人员由于职责和能力的影响,导致内部控制的设计不全面不完善。

有些单位虽然建立了内部控制制度,但在制度制定后,将其封存在档案柜中束之高阁,未对员工进行及时传达,更无让其认真学习、执行、维护的指令,从而使内部控制流于形式,未能发挥内部控制应有的作用。

（二）预算及资产管理不足

有些基层事业单位按以前的传统思维,未考虑经济环境和历年资金使用情况,只依靠自己的意愿提出资金需求,对于以往不合理的资金需求未予剔除,也未对市场价格等进行充分的了解。有些单位甚至将预算编制交予一人凭想象拍脑袋编制,而未对单位的实际资金需求组织相关会议研究讨论,有的单位未让财会人员参与项目全过程,在拨入资金后,又未将资金文件或实施方案等相关资料交予财务人员,只在支出时注明资金名称,导致在执行过程中出现挤占、挪用、调整资金用途的情况频频发生。

对于现金,有些单位未做到日清月结,发生坐收坐支、公款私用、公私混用、私设小金库等情况。许多单位对固定资产、存货等资产“重购置、轻管理”,在业务活动中用到某种资产时就大批采购,有时脱离实际情况,有些资产使用频率较低,有些资产在真正使用时却出现毁损、陈旧、过时等情况,不符合成本效益原则;有些单位未明确资产管理权利和责任,缺乏相应的盘存制度,导致出现资产闲置、流失、账实不符等情况发生。

（三）内部控制监督不足

由于基层事业单位的编制较少,业务量大且繁杂,使得单位内部一人多职,如有些单位的员工既是业务人员又是财务人员,更甚之会计和出纳是同一个人,未明确各岗位职责,违背不相容岗位相分离的规定,有些单位未设立内部审计部门或岗位,由财务部门执行相关职责,有些虽设立内部审计岗位,但实施内部审计的人员归属于办公室或业务科室管理或胜任能力不足,难以保持内审应有的独立性,使其无法客观地发挥职能,有的单位对于内部审计出现的相关内控缺陷未采取相应的措施,使内审人员的付出白白浪费,极大地挫伤了内部审计人员工作积极性,而主管部门等外部单位对单位实施的多为财务审计,很少涉及内部控制审计,从而使得基层单位不够重视内部控制,内控监督失去其实际意义。

三、实施相关内部控制的对策

（一）从整体上提升基层事业单位内控意识

内部控制是一个单位运营的重要组成部分,仅仅凭一人或少数人的编制和执行无法发挥其内控应有的作用,内控机制的建立并完善,应当由单位的所有人员参与,并贯穿业务活动的各个环节。要真正做到全员参与,首先应当改变思维,让单位所有人员认识、理解内部控制,从而真正接受内部控制。为让内部控制真正发挥其作用,单位负责人要起到表率作用,用实际行动来支持内部控制的设计和执行,牵头成立内控工作小组,建立内控协调机制,明确小组成员的分工、权利及责任,通过考察、学习等措施,先让小组人员深刻理解内部控制;组织内部控制培训,让单位全体人员参加学习,从思想上认识到内部控制的重要性,明白各个控制环节对内部控制全过程的意义和作用,调动全单位人员参与内部控制的积极性,让其自发参与到内部控制的设计和执行当中。

（二）制定、完善相关内部控制制度

2012年财政部下发《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号),紧接着财政部又下达《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号),要求于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作,随后每年要求各行政事业单位上报内部控制建设报告,采取“以报代建”促使各行政事业单位重视单位的内部控制,体现了财政部要求行政事业单位建立内部控制的决心和事业单位执行内部控制的紧迫性。基层事业单位应当认真对待相关文件的要求,认真梳理单位的业务流程及风险节点,调动全员参与内部控制的设计,对于以往不合理和不适用的制度进行删减,使单位内部控制设计更加完善,更加适应本单位的实际情况,让其在执行过程中能发挥其应有的效用。在内部控制设计完成后,应形成单位的制度规定,以文件形式下发给各部门认真学习,贯彻执行,不应让其存于柜中,流于形式。

（三）合理设计预算，加强预算及资产管理

预算是整个单位各业务活动的预计和测算,不是某个人独自能完成的。在编制预算时,各部门应依据本年度部门业务活动的资金需求,依据上年的实际执行情况及未来的经济环境,科学、合理地汇总编制资金需求并严格按照预算执行,及时编制执行情况进行汇报,杜绝不合理支出及年底突击花钱的情况发生。对于资产,单位应编制相关管理制度,使得单位资产责任到人,及时清查资产,清楚地了解资产的状况,做到财务账簿和资产管理账簿相符,账面和实物相对应,杜绝发生资源的浪费及流失等情况。

（四）强化内控监督体系

根据《会计法》等法律法规要求,做到不相容岗位相分离,切实完善建立单位监督体系。基层事业单位在缺乏人员的情况下,可以设置不影响客观性的内部控制监督岗位,定期对内部控制执行情况进行检查,防止、发现并纠正内部控制中的缺陷及偏差。单位在选择执行内控监督岗位人员时,应考虑其客观性、独立性及胜任能力,明确其权利和责任,真正发挥监督职能。除了单位内部监督以外,还可以请外部资源机构每年评价内控执行情况,并就评价结果及时采取措施。

内部控制的重要性不言而喻,基层事业单位建立、健全部门控制制度也是一项紧迫的任务。内部控制制度不是增加单位的负担,而恰恰相反,建立一套科学合理的内部控制制度,能帮助基层事业单位推进业务的规范发展并产生潜在的效益。