农村集体产权制度改革相关政策

一、什么是农村集体经济

中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发2016(37)号)明确指出,“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式。”农村集体经济是《宪法》明确的我国基本经济制度的重要组成部分。这个集体经济是在新中国成立以后通过土地制度改革、农业合作化,再通过农村改革而逐步形成的。《物权法》对集体所有权性质做了新的概括,就是集体经济组织成员农民集体所有。这里有两个要点：第一,不是这个组织所有,而是组织成员集体所有,所以这次改革要把产权明确到成员。第二,集体经济组织是行使集体产权关系的代表,代表其成员对集体资产进行管理。

二、推进农村集体产权制度改革的背景

在新的历史条件下,尤其是在我国全面市场化和加快城镇化的大背景下,一方面,农村集体经济实力不断增强,资本积累日趋增加,集体经济收益分配稳步增长;另一方面,农村集体经济组织成员加速流动,集体经济结构和集体资产的表现形态发生了很大变化,这使得现有农村集体经济组织制度越来越不适应新的发展形势,尤其是在集体资产所有权及其处置、组织成员资格界定、集体资产管理和经营等方面引发了一系列不容忽视的问题。因此,为解决目前一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员集体收益分配权缺乏保障等突出问题,进一步探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,保护农民集体资产权益,中央做出了稳步推进农村集体产权制度改革的重大战略部署。

三、推进农村集体产权制度改革的重大意义

推进农村集体产权制度改革,从宏观层面讲,即“两个适应”：一要适应健全社会主义市场经济体制的新要求;二要适应城乡一体化发展的新趋势。从具体层面讲：一是健全中国特色社会主义农业体系的必然要求;二是增强集体经济发展活力、壮大集体经济的迫切需要;三是维护农民合法权益、促进农民增收的有效途径;四是提高农村治理能力的重要举措。

四、推进农村集体产权制度改革怎么改

（一）改革内容

农村集体资产目前主要有三大类别,分别是：农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产;用于集体经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产;用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产,包括村里的卫生所、学校、体育设施以及图书馆等等。这三类资产是集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础,也是推进改革的三大主要内容：①就经营性资产而言,通过股份或份额的形式量化到本集体经济组织成员、确权到户,并积极发展多种形式的股份合作,明确集体经济组织的市场地位,加强集体资产运行管理监督,落实集体收益分配机制;②就非经营性资产而言,在清产核资的基础上,建立健全台账管理制度,探索实行集体统一运营的管护机制,确保其更好地为集体经济组织成员提供公益性服务;③就资源性资产而言,落实法律法规政策,健全完善登记颁证制度,巩固已有确权成果。

（二）目标任务

总的要求是,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。“归属清晰”就是要搞清楚集体有多少资产,归谁所有;“权能完整”就是农民集体所有资产不能是虚置的,占用权、使用权、收益权、处置权等权能要完整,要落到实处;“流转顺畅”就是集体资产便于进入市场交易;“保护严格”就是农民集体所有的财产,非经法定程序,不能被剥夺,目的是保护农民作为集体经济组织成员的合法权益。具体来说,改革目标体现在三个层次：第一,要发展新型农村集体经济;第二,要建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制;第三,要形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

五、推进农村集体产权制度改革的具体步骤

（一）清产核资

在清产核资过程中,要重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。清产核资以后,要明确集体资产所有权。按照资产归属,是原生产队一级的,确权到组级集体经济组织成员集体;是原生产大队一级的,确权到村级集体经济组织成员集体。一个村内属于不同经济组织的,就分别确权到不同经济组织的成员集体。确权后,依法由农村集体经济组织代表成员行使所有权。清产核资确认权属之后,集体经济组织都要建立资产管理台账,通过建章立制,切实把集体资产管好用好。同时,还要防止资产流失,对长期借出或者未按规定手续租赁转让的,要清理收回或者补办手续;对侵占集体资金和资产的,当事人要如数退赔,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。

（二）成员界定

依据有关法律法规,要按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。县(市)乡(镇)两级要研究制定成员界定的指导性意见,各村(社区)要在群众民主协商的基础上,探索确认集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法,建立健全成员乡(镇)登记备案机制。首先是组织农民协商确认成员的时点;其次是明确确认成员的条件和标准;第三是确定确认成员的程序。对于将来成员家庭的新增人口,提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（三）资产量化

将集体经营性资产,以股份或份额的形式,量化到本集体成员,作为参与集体收益分配的依据。这个环节要重点理解和把握好三个问题。一是关于股权设置问题。中央提出,股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。在我国部分先行地区试点初期,一些地方是设立集体股的,但随着时间推移和人们认识的深化,现在大都取消了集体股,实行以成员股为主。变化的原因是：首先,从法理上讲,如果再留集体股,权能与每个人的股权权能是否一致?谁又能代表成员集体行使权能?既然量化到成员,就没必要再留集体股。其次,留集体股也是激化干群矛盾的一个焦点;不留集体股,可以给农民群众一个明白,还基层干部一个清白。二是关于折股量化问题。这个环节每个地方情况不一样,有的地方资产不多,经过群众同意,在确认成员后可以实行一人一股;有的地方集体资产较多,可按比例确分,一部分按成员平均折股,一部分按成员的劳动贡献折股等;有的地方按劳龄折股,劳动年限越长贡献越大,股权比例就越大。三是关于股权管理问题。根据中央精神,对股权管理提倡实行静态管理模式,不随人口增减变动而调整,即集体资产折股量化到户后,股权就不再调整了。同样是作为农村集体产权制度改革的分支,不同财产制度的规定要一致,如土地承包经营权也是一个财产权,《土地承包法》规定,土地承包期内,发包方不得收回土地、不得调整耕地,提倡增人不增地、减人不减地,实际上就是固化管理。那么,相应的集体资产股权也应该实行固化管理。

（四）成立组织

建立健全农村集体经济组织,是推进农村集体产权制度改革的最后一步,也就是说要根据成员结构、资产情况不同,分别建立经济合作社或股份经济合作社。如果搞了集体资产股份量化,可以叫股份经济合作社;如果没有搞,可以叫经济合作社。同时要做好农村集体经济组织登记赋码工作,明确集体经济组织的市场主体地位。现阶段可由县(市)级人民政府农业农村部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动。

（五）完成产权制度改革后需要强调的几个问题

一是优化治理结构。新成立的农村集体经济组织将建立起比较规范的“三会”组织治理结构。在组织形式上,选举产生股东(代表)大会、理事会(董事会)、监事会;在决策方式上,用股东民主表决制来代替原来的干部家长制,以章程、合同、群众监督等制度规范股东的行为,代替原来的以权力约束村民的行为,为集体经济组织发展创造良好的环境。

二是处理好与村(社区)党支部、村民(居民)委员会的关系。发展方向是政经分离,推动党务政务、自治事务和集体经济组织经营事务三者分离。村(社区)党支部是本村(社区)各类组织和各项工作的领导核心,领导和支持村(社区)自治组织行使职权;村民(居民)委员会依法开展群众自治工作;集体经济组织依法开展经营活动,负责集体资产的经营管理,理顺集体资产收益分配关系,接受集体资产管理平台和财务管理机构的监督。

三是完善收益分配机制。要健全集体收益分配制度,明确收益分配范围、顺序,并对收益分配中集体公积公益金的提取比例、性质、用途等作出具体规定。要坚持效益决定分配的原则,集体经济组织根据当年经营收益情况制定年度收益分配方案,无收益的则不得分配,严禁相邻镇村间相互攀比或举债分配。年度收益较少的,经社员(代表)或股东(代表)大会讨论通过,当年可暂不分配,收益结转下年处理。

四是规范集体资产流转交易。要建立健全农村产权流转交易市场,为包括集体资产股权在内的各类农村产权流转交易行为搭建平台。当下就是要持续深化农村集体产权流转交易市场体系建设,继续强化农村产权交易、农业融资担保、产权信息管理三大平台共建对接和有机融合,重点推动集体经营性资产公开交易,真正激活农村各类生产要素,促进农村集体资产保值增值。

五是发展壮大集体经济。对于采取市场化方式运营集体资产、多途径发展集体经济,中央和省、区、市的态度是明确的,提出农村集体经济组织既可以自主经营,也可以通过承包、租赁、拍卖、托管、联营、股份合作等多种方式,由其他主体经营或与其他主体联合经营。从各地改革比较成功的村(社区)看,大多是采取发展物业经济的方式运营集体资产,不直接参与市场竞争,这样可以保证预期收益稳定,规避产业项目风险,最大限度地保障集体资产保值增值。