一个“空壳村”产权改革观察

陕西省榆林市榆阳区赵家峁村地处黄土高原丘陵沟壑区，曾经是典型的区域性贫困村。全村共有4个村民小组，243户、630人，耕地面积5300亩，人均8.4亩。虽然人均土地较多，但因农民主要种植玉米、小杂粮、马铃薯等传统作物，经济效益低下。更重要的是，当地土地细碎化现象非常严重，全村四分之三的青壮年进城务工，村庄“空壳”、集体“空心”、民居“空巢”现象较为严重。2014年，赵家峁村被确定为陕西省首批农村集体产权制度改革试点村，率先开展了改革实践与探索。经过5年多的艰苦努力，村集体经济已由负债2万元发展到2018年固定资产5000万元，村民人均纯收入由6650元提高到16800元，贫困发生率从81.7%下降到0.8%，彻底甩掉了贫困落后的帽子。

一、主要做法

一是发展土地股份合作。2013年，赵家峁村利用京津风沙源二期治理移民搬迁项目，通过土地整理解决细碎化问题，将分散的土地集中起来，统一规划发展现代农业，探索推进以土地股份合作为主要形式的农村集体产权制度改革，整合原有村级公司、合作社，成立了赵家峁村股份经济合作社。村股份经济合作社在平整后的土地上集中发展设施果蔬、葡萄、山地苹果等现代农业，规划建设了现代养殖小区和葡萄酒加工基地，并成立乡村旅游公司，发展乡村旅游、休闲农业等新产业新业态。

二是从宽确认集体成员。改革前，赵家峁村家家户户主要从事传统农业生产，广种薄收，导致农村劳动力大量转移。改革时，赵家峁村根据本村外流人口多、外来人口少的村情实际，为使改革惠及更多村民，在集体成员身份确认中奉行“宜宽不宜严”的原则，提前半年告知本村过去因贫困到外村入赘的男子，如其愿意迁回该村，就可以确认为集体成员，最终共确认集体成员630人，其中包括9户外出回迁村民。

三是民主协商设置股权。赵家峁村在推进改革过程中，根据本村实际设置了土地股、人口股、劳动贡献股（劳龄股）、资金股和旧房产（旧窑洞）股5种股份，分别占比38%、22%、5%、23%和12%。这些股权种类和比例的设置，经过了半年50多次社员代表大会的充分讨论和博弈，是大家“吵”出来的结果。其中，资金股比重从最初的50%以上一降再降，最终定在23%；旧房产股是在当地干部宣传动员下，为充分利用本村闲置房屋发展乡村旅游项目而专门设置的股份，符合本村闲置农房较多的实际情况。

四是实行股权静态管理。经过社员民主讨论，赵家峁村将2015年10月1日确定为集体成员确认的截止时点，基准日之后的新增人口不再天然是集体经济组织成员，只能通过继承和转让股份，按章程获得集体收益分红和集体成员身份。据当地干部群众介绍，之所以实行股权静态管理，主要是因为经常或定期调整股权，不仅不利于维护外出农民对股权的稳定预期，也增加了基层干部的工作量，而且这种股权管理模式也是社员集体讨论的结果。

五是发展村级集体经济。赵家峁村成立股份经济合作社后，先后整合成立农业发展公司、乡村旅游公司以及2个种养专业合作社，以现代种植业、养殖业和乡村旅游为突破口，发展壮大集体经济。目前，已建成40 亩果蔬、150 亩葡萄、150 亩山地苹果、35 亩现代养殖小区、300亩葡萄酒加工基地，推动村内产业融合发展；打造“杏花溪谷、峁上人家”和“难忘乡愁、老家记忆”两个精品旅游景区，“十一”黄金周游客达5万人次，5天假期全村旅游收入13万元；为集体成员统一建设标准化别墅住宅区，发展特色民宿，增加集体收入和成员分红。

二、主要特点

赵家峁村集体产权制度改革具有四个突出特点。

一是着力打好土地牌。土地是中西部贫困地区农村最主要的资源。赵家峁村因地制宜，充分利用当地土地资源多的优势，推进以土地股份合作为主要形式的农村集体产权制度改革，把打好土地牌作为改革的主攻方向和优势所在，整合土地资源要素，做足做好土地文章。

二是坚持农民说了算。股权设置是农村集体产权制度改革重要一环。赵家峁村股权设置种类多样、比例恰当，这主要得益于在改革中充分尊重群众意愿，发挥农民主体作用，坚持“集体的事儿大伙儿说了算”，既保障了农民群众的财产权益和主体地位，又防止了少数人决策引起的矛盾和纠纷。

三是注重群众获得感。提升农民群众获得感，增加农民财产性收入，是农村集体产权制度改革的重要目的之一。赵家峁村在盘活集体资源要素的同时，通过建立健全集体收益分配制度，使集体成员能够持续分享集体经济壮大带来的收益，保障了农民财产权益，带动了农民脱贫致富。

四是选好改革带头人。赵家峁村改革工作之所以能够顺利推进、成效显著，离不开一个强有力的村党支部和一位有情怀、懂政策、重实干的村级带头人。赵家峁村党支部书记张春平曾是榆林市的优秀民营企业家，上任后，他和其他村干部一道，探索推进集体产权制度改革，带领广大村民积极争取国家政策，平整土地，修建新居，发展产业，短短几年时间就让村庄面貌发生了巨变。

三、面临的困难和问题

一是集体收入来源瓶颈。赵家峁村集体经济发展主要依赖土地，但土地面积的有限性和土地供给的稀缺性终将导致集体收益渠道越来越窄，进而影响集体收入的持续增加。二是经营管理人才瓶颈。赵家峁村股份经济合作社的管理人员目前主要由村干部兼任，但却无法获得相应的经营管理报酬，从长远看，缺乏对经营管理人才的激励机制，将难以保障集体经济的可持续发展。三是支持保障政策瓶颈。现阶段，支持农村集体经济发展的财政、税收、金融、土地、项目规划、产业布局等方面政策仍比较少，与基层干部群众期盼还存在不小的差距。

四、主要启示和案例评述

赵家峁村的探索启示我们，中西部贫困地区同样需要推进农村集体产权制度改革，通过改革盘活土地资源要素，发展壮大集体经济，增加农民财产性收入，前景光明，大有作为。由于贫困地区农村集体经营性资产不多，因此改革往往是在土地资源上下功夫。赵家峁村的改革经验可以形象地概括为“五个一”，即整好一块地（通过土地整理解决细碎化问题）、建好一个社（成立村股份经济合作社）、养好一只鸡（发展村级集体经济）、选好一个人（选好村级组织带头人）、联结一张网（建立集体和村民的利益联结机制），这为广大贫困地区集体经济薄弱村改革提供了可复制、可参考的宝贵经验。

党的十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，明确提出“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济”，为下步推进改革指明了方向。建议广大贫困地区农村充分借鉴赵家峁村推进集体产权制度改革的经验做法，发展土地股份合作，激发各类要素潜能，不断深化产权制度改革，不断壮大集体经济实力。一是探索股份合作制改革的有效路径。在全面完成清产核资和成员确认的基础上，根据农民意愿，探索将未承包到户的集体土地等资源性资产和经营性资产分别以股份或份额的形式量化到本集体成员，通过民主决策合理设置股权种类和比例，协调平衡好各方面利益。二是建立健全农村集体经济组织。有集体统一经营资产的村组应抓紧成立农村集体经济组织，办理注册登记，健全运行机制，作为财政补助资金和项目的承担主体，并按规定享受相关税费优惠政策。三是积极推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。以集体统一经营的资源性资产、经营性资产，以及财政投入到村集体形成的资产等作为出资，引导和吸引村民投入土地经营权，入股企业、农民合作社或其他经济组织，集体和村民按股分享收益。四是建立集体经济组织管理人员激励机制。探索通过激励贡献股等多种方式，对经营管理人员和有突出贡献的人才给予物质奖励，为盘活集体资产、发展集体经济提供源源不断的人才支持。