加快建设沿边开发开放试验区的财政政策研究——以德保县沿边开发开放核心试验区为例

唐星善｜文

建设百色国家重点开发开放试验区是贯彻落实习近平总书记“一带一路”倡议、落实党中央、国务院加大西部开放力度和新一轮西部大开发战略部署的重大举措，也是广西壮族自治区建设“一带一路”南向通道，打造面向东盟的重要平台和门户的重要组成部分。

德保县位于广西西南部，是百色国家重点开发开放试验区的核心区，充分发挥公共财政作用，抓住产业发展核心，加快合作平台建设，积极融入沿边开发开放试验区建设，才能有力促进德保县域经济进一步高质量发展。

建设开发开放试验区的背景

在实施“一带一路”倡议的战略背景下，广西边境地区将形成“一圈三带”发展格局，即南宁-防城-东兴-芒街边海联动经济带，南宁-崇左-凭祥-同登沿边经济合作带，百色-靖西-茶岭沿边经济带以及广西边境口岸经济合作圈。德保县是百色-靖西-茶岭沿边经济带中出口加工产业的重要支撑，是广西边境口岸经济合作圈面向东盟开放开发的重要节点。百色国家重点开发开放试验区位于广西西部，东连南宁，西邻云南，北接贵州，南与越南交界，边境线长359.5公里；试验区从空间布局上分为核心区、拓展区、辐射区三部分，核心区包括靖西、那坡、德保三个边境县市；德保工业园区和县城所在区域是重点，规划建设进出口加工贸易区、保税物流区。

《珠江-西江经济带发展规划》提出西南中南开放发展战略支撑带、东西部合作发展示范区、流域生态文明建设试验区、海上丝绸之路桥头堡四大战略定位。并以“一轴、两核、四组团”进行空间布局。德保县位于四组团的南宁-崇左-百色组团范围内，将依托区域优势及资源特点，与周边县市协同发展，形成各有特色、优势互补、分工协作的组团发展板块。

《左右江革命老区振兴规划》提出左右江革命老区要构建面向东南亚、南亚国家的交通通道、商贸物流中心、跨国产业合作基地，形成“两环三纵四横”区域开发主骨架。德保县位于左右江革命老区的中心地带，拥有优越的区位交通优势和矿产资源优势，是将德保县建成左右江革命老区重要进出口加工贸易平台的重要条件。

《百色沿边开发开放总体规划》提出空间布局上形成“一带、三区、五组团”格局，在功能上形成“前岸、中区、后城”的分工合作模式。三个“规划区”从大到小均涵盖了德保县，使该县的开发开放试验区建设拥有独厚的区位优势、政策叠加优势。

德保县发挥财政政策的作用，充分利用区位优势、交通优势、资源优势和政策叠加优势，践行“一带一路”倡议，积极融入“珠江-西江经济带”、广西边境“一圈三带”和百色国家重点开发开放试验区建设，建设面向东盟的进出口加工贸易区，是加快县域经济高质量发展的重要历史机遇。

机遇和挑战

1.德保县经济及工业发展现状

全县面积2575平方公里，人口36万。2016年GDP总值80.9亿元。交通较为便利，二级公路全线贯通，与主要城市的高速公路已建成通车。自然环境优美且矿产资源丰富，现已探明含有丰富的铝、锰、铜等矿产资源。2015年国务院正式批复同意《左右江革命老区振兴规划（2015-2025）》，德保县作为广西百色生态型铝产业示范基地的重要组成部分具有政策优势。2016年，德保地区生产总值完成80.9亿元，德保工业区完成工业总产值100.2亿元；完成工业增加值36.1亿元。德保县工业集中区总规划面积为20平方公里，是自治区A类产业园区，集中区采用“一区多园”格局，分别为铝产业园、锰产业园、碳酸钙产业园、铜产业园及保健酒产业园。

2.德保县建设进出口加工贸易园区主要优势及劣势

主要优势。一是区位优势与交通优势。德保百色市区对接龙邦口岸的咽喉要地，距口岸仅76公里；重庆贵阳等西南大城市经德保到龙邦进越南是距离最短成本最低的陆路通道；德保县区域有较完善的高速公路、铁路网。

二是资源优势。德保县铝、锰、碳酸钙等矿石储量较大，已探明的矿产有铝、锰、铜、金、大理石等20多种，其中铝矿远景储量达3.35亿吨。德保是打造广西百色循环生态型铝产业示范基地的三个重要生产基地之一，县域大型铝企业广西华银铝业有限公司，氧化铝年产能达200万吨，产值达50亿元。

三是产业基础优势。2015年，德保铝产业实现53.8亿元产值，占县工业总产值的55%，其次是锰产业，实现产值17.5亿元，占县工业总产值的18%；德保工业集中区采用“一区多园”的发展模式，入园企业超过50家，完成工业总产值超100亿元；第二产业占GDP总量的比例超过60%，产业结构呈“二三一”型，利于发展进出口加工贸易。

四是外贸持续增长优势。德保进出口贸易实现高位增长，随着龙邦口岸建设不断推进，发展潜力将进一步扩大。2016年，德保进出口贸易总额突破一千万美元大关，年平均增长13%。

主要劣势。一是劳动力人口不足、制造业劳动成本较高。2014年德保户籍人口368413人，其中18～60岁劳动力人口228547人，占全县总人口62%，略低于全国平均水平。而德保制造业从业人员年平均工资达74282元，远高于排第二的电热燃气水生产供应业从业人员的年平均工资。

二是物流配送发展滞后。德保县的物流企业以中小企业为主，缺乏机械化、信息化程度较高的大型物流企业。

三是工业发展基础薄弱。水资源分布不均，部分区域工业用水不足；工业用电价格偏高制约有色金属电解产业发展。

财政政策在沿边开发开放试验区建设中的作用

1.财政政策在试验区建设的政策支撑体系中起主要作用

国家批准沿边开发开放试验区的建设，给予财税、产业、人才、土地、金融、进出口等政策支持，鼓励先行先试。财政政策起决定性作用，且影响其他相关政策对试验区建设的作用。比如财政政策对金融政策的影响：一是对与财政政策相联系的投融资政策的直接影响；二是通过组建地方商业银行，或其他地方金融机构来影响试验区的建设发展；三是试验区搭建的平台公司，通过银行、债券、上市等方式筹集建设资金。以上举措都离不开财政支持。

土地政策对试验区的发展非常关键，而土地政策与财政政策紧密联系。比如土地开发、储备、整理都离不开财政资金的支持。产业政策对园区发展非常重要，但产业政策主要通过园区规划、财政补贴、税收优惠、信息引导发生作用，自然也离不开财政政策支撑。因此，财政政策在试验区建设的政策支撑体系中起主要作用。

2.财政政策在试验区基础设施建设完善过程中发挥着关键作用

财政政策则直接影响或制约试验区基础设施建设。一是在试验区建设启动阶段，政府或通过直接安排财政支出，或通过将政府性资产注入园区融资平台，通过融资平台向银行融资推进园区的基础设施建设。二是以财政担保的办法，向金融机构取得信用贷款支持园区的基础设施建设。三是由上级财政部门安排贴息或补助资金，支持试验区向银行融资开展基础设施建设。此外，财政部门还可通过减免试验区应上缴的土地开发税费的办法支持园区的基础设施建设。因此，财政政策在试验区的基础设施建设中起着关键的作用。

3.财政政策在改善和提升试验区营商环境中发挥着重要作用

试验区所在的地方政府或管理机构的财力状况和财政政策，对提升营商环境有着致关重要的作用。一是影响着园区服务效率的高低。财政是政府运行的物质基础，试验区所拥有财力的多寡，对园区政务服务效率有重要影响。财力雄厚可以在试验区服务设施、招商引资等方面为企业提供良好的服务。二是财力状况和财政政策影响园区企业的科技创新能力。如政府安排科研项目及研发资金用于支持园区企业，对这些企业的科技创新将会产生重要的激励作用。三是财政政策对试验区周边市场和代理服务机构会产生重要影响。通过积极的财政政策，采取贴息、补助、税费减免等措施，对这试验区周边市场发展将起到积极的促进作用；同样通过财政补助或税费减免，对试验区周边市场和代理服务机构发展将产生积极影响。四是财政政策支持对试验区及其周边劳动力市场也有重要影响。通过财政支持促进人员培训工作，可为园区企业提供大量高素质的产业工人。

建设开发开放试验区的路径分析

1.构建通关“大平台”，强化投资便利化建设

加强跨关区监管协作，深化区域航空、铁路、公路、水运等监管合作，扫除监管盲区，有力保障出入境货物的快速多式联运。引导加工贸易企业用足用好通关无纸化改革、粤闽桂琼“四省区”区域通关一体化改革和关检合作“三个一”通关模式改革所释放的政策红利，进一步提高贸易便利化水平。促进投资便利化，围绕企业审批、企业建设等环节，切实转变政府职能，优化政府服务。通过加工贸易转移企业投资审批一条龙服务体系、企业建设过程中的全方位服务体系、企业开工投产后的常态性服务体系等三大体系建设，改善德保县的投资软环境。

2.依托优势特色资源，建设以精深加工为主的产业园区

着眼打造差异化竞争优势，重点发展替代性小、高附加值、有地方特色的产品。充分利用德保县独特的自然资源及矿产资源，如铝锰铜碳酸钙矿石、石材、八角、茴油等，开展金属精深加工、石材加工和农副产品加工，注重工业转型升级，不断完善产业链条及配套建设，创造独特的加工贸易发展体系。

3.建立政策鼓励机制，完善各项配套政策支持

一是设立加工贸易产业转移奖励资金，从地方外经贸发展基金中安排资金支持加工贸易转型升级，扶持符合条件、从东部地区转入自治区并已落户的加工贸易项目。帮助和鼓励园区参加东部发达省区各类展会，举办投资宣讲会。利用深圳市南山区对接帮扶德保县契机，加强合作，进一步促进德保融入珠三角经济圈，带动经济发展。二是加大金融支持作用，鼓励银行对加工贸易企业提供多样化融资服务，引导融资担保机构加强对中小型加工贸易企业的服务，发挥产业基金、资本市场对企业融资的补充作用。三是加强人才队伍建设，积极引进高端人才外，加强职业培训，采取政府对企业的员工培训给予适度补贴，帮助企业打造“产学研”中心。

4.加强基础建设，完善物流体系

针对德保县水资源分布不均，部分区域工业用水不足，以及工业用电价格偏高问题，实施积极的财政扶持政策，兴建蓄水池，合理调动和使用地下水资源；争取在试验区内新增一个火车货运站，为兴建无水口岸，发展物流保税区打下良好基础。积极引进机械化、信息化程度高的物流运输企业，以物流园区为枢纽、仓储网点为基础、物流配送中心为重点，建设相互配套、功能齐全的城市物流体系。建立乡村配送网点，进一步优化和完善区域城乡联动物流网络。

5.在产业园建设领域加强省际合作

一是积极主动承接东部加工贸易产业转移，把东部的资金、技术、管理等优势与德保县的土地、劳动力、优惠政策结合起来，促进县域经济发展。二是积极借鉴四川、陕西等省份发展加工贸易的成功经验，结合德保县资源禀赋和产业特点，开拓加工贸易差异化发展之路。

6.提高劳动生产率，加大人力资本的积累

针对德保县劳动力人口不足、制造业劳动成本较高的问题，需要政府不断完善县域内基础生活设施建设，提高工资水平、医疗水平等来吸引劳动力回流。另一方面要加大人力资本投资，提高劳动者素质与技能，提高劳动生产率，降低单位劳动成本，建立人力资源竞争优势。

开发开放试验区建设的财政政策研究

1.进一步理顺试验区的财政体制机制

一是财政体制决定试验区的财力状况，直接影响财政对企业的支持力度，对试验区企业发展非常重要。二是财政体制决定人们对试验区的预期，也影响试验区管理委员会的融资能力。财权、事权划分明晰、相对稳定的财政体制，对调动上下级，尤其是下级财政理财积极性的激励作用巨大。如果园区对自身的财力无法作出相对准确的预测，则园区难以对自身的工作进行适当安排和谋划，也无法凭借稳定的财力获取金融部门的支持。可以学习借鉴广东省的做法，将园区财政收入（除属于中央和部分省级收入外）的绝大部分留给园区。市、县政府及其财政部门应应有先予后取意识，提高对园区建立一级相对稳定财政体制的认识，给予园区强有力的财力支持。建议百色市政府将试验区财政体制的健全程度纳入支持考核范围，对拥有财力多、市县政府支持力度大、分级财政体制比较健全的试验区，在财力上给予更大支持。

2.充分利用财政杠杆建设投融资平台

当前，财力和土地不足是百色及德保开发开放试验区建设发展最为突出的两大问题。对山多地少财力有限的德保而言，建立投融资机制、解决试验区财力不足的问题更为紧迫。建议各级政府采取一些灵活的措施来解决或部分解决财力不足问题。如对试验区用地实行倾斜政策，提高用地的投资强度，对试验区内原有的其他用地予以开发置换等，增加工业用地总量。德保试验区处于起步阶段，基础设施建设所需资金量非常巨大，仅靠财政政策倾斜无法解决根本问题，最好的办法是通过银行等机构进行投融资。利用财政政策的引导作用，加快园区投融资机制建设步伐是有效途径。一是加快投融资机制建设力度，采取将园区内外实物资产划拨给园区投融资机构的办法，尽快增加园区投融资机构的融资实力；政府及财政则可采取补贴或奖励的办法，支持园区投融资机构的建设。二是加快园区外面向企业的投融资机构建设，如通过投资补贴、贴息和建立融资担保风险补偿制度等办法，支持企业成立风险投融资机构、中小企业融资担保机构，以满足园区企业的融资需求。三是在安排资金上采取以奖代补的方式，给予重点倾斜，以鼓励园试验区加快投融资业发展。

3.积极争取各种专项资金支持

中央和自治区出台一系列优惠、扶持政策支持企业创新发展，主要有税收优惠、加速折旧、税前扣除、费用列支、财政补贴等，试验区要引导企业积极争取政策与专项资金支持，整合扶持企业发展的专项资金，对园区企业的科技创新进行倾斜，加大对各类支持企业自主创新财政资金的协调和整合力度，集中力量办大事。

4.市、县财政倾斜支持

百色市、德保县是国家重点开发开放试验区建设的受益主体，也是试验区的直接管理者。百色国家重点开发开放试验区建设发展步伐的重心应放在百色市及涉及的各县（区、市）上。对试验区应实行三大倾斜政策：体制不变，财政倾斜；优化用地，重点倾斜；依法行政，权限倾斜。三大倾斜照顾政策要通过市县政府制定和实施，而且市县政府对工业园区发展还应采取比上述政策更为广泛的倾斜和优惠政策。因此，试验区的建设要在政策上鼓励市县加大对园区的投入。一是国家、自治区要鼓励市县政府增加园区投融资公司实力。上级财政安排的工业园区建设专项资金，应综合考虑当地政府对园区投融资工作的支持状况和投融资公司的绩效进行分配，二是国家、自治区、百色市要鼓励县（区、市）财力向试验区倾斜。对支持试验区财力增幅高、数额大的县（区、市），由自治区、百色市财政从相关专项资金中划出一部分，专项用于对这些县（区、市）的奖励。三是鼓励市县在安排各类支持企业发展项目时向试验区倾斜。

5.加大对配套基础设施的支持

从霍尔果斯、东兴、凭祥等试验区的经验表明，沿边开发开放试验区外围及内部配套基础设施的建设和发展，对试验区的发展有至关重要的影响。因此，财政部门应加大对有关配套基础设施的支持力度，促进物流、产品交易、人才、技术交易等相关市场的培育与发展，强化口岸建设、通关能力建设以及一些中介服务机构的支持力度，制定一些促进这些中介服务机构发展的税费优惠政策等措施，引导这些配套和服务机构的建设与发展，为试验区发展创造一个流畅、便利、快捷的流通体系，完善试验区发展的市场服务环境，促进试验区高质量发展。

与此同时，财政政策还应针对人才引进培训、科技进步、管理创新、重点产业、品牌质量建设等方面，制定相应的扶持支持政策，充分发挥好财政的杠杆作用，促进试验区的又好又快发展。

结语

设立试验区是党中央、国务院支持革命区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展的重大举措。推动试验区建设，有利于贯彻落实习近平总书记对广西提出的“三大定位”“五个扎实”，有利于形成陆海内外联动、东西双向互济的开放新格局，实现“一带”与“一路”的有机衔接，以开放促发展，把百色市、德保县打造面向东盟的桥头堡，维护边疆稳定和民族团结。设立试验区建设将有效承接沿海地区部分产业向内地的转移，发挥加工贸易对区域经济增长的促进作用，产生经济结构优化效应、产业升级效应、就业效应、价值链提升效应等积极影响，促进了德保县域产业结构的优化和出口产品结构的升级。

德保县应充分发挥财政政策的作用，加快试验区建设，紧紧抓住“一带一路”和东部加工贸易梯度转移契机，积极改善和优化交通运输环境、投资环境和外贸环境，发挥自然资源和人力资源优势、沿边区位优势，大力发展加工贸易和保税物流，有力促进德保县域经济高质量发展。