公立高校教师解聘纠纷的司法审查困境及其破解

周钟敏

一、引 言

自21世纪以来，我国高等学校人事制度改革进入全面推行教师聘任制阶段。高等学校按照《教师法》《高等教育法》的规定(1)《教师法》第17条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”《高等教育法》第48条规定：“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。”，与高校教师签订聘任合同，逐步完成从传统的以“编制”为核心的“身份治理”体制到新型的“契约治理”体制的转变。在高校教师聘任制改革向“深水区”迈进的过程中，高校与教师之间不可避免地会出现一系列问题。譬如，近年来高校教师因言论不当等原因被解聘的案例频出，加之各高校相继引入“非升即走”制度，高校教师因未能完成考核目标被解聘的事件时有发生(2)参见朱娟娟、雷宇《武汉大学教师聘任改革“非升即走”热议背后》，《中国青年报》2018年12月24日，第1版。，这进一步加剧了高校行政权力与教师个人权利之间的博弈，而权力与权利之间的博弈往往引发纠纷，甚至诉讼(3)截止至2019年12月10日，笔者在中国裁判文书网和北大法宝两大网络检索平台上，以“大学人事争议”为标题，分别以“按自动离职处理”“辞退”“开除”“解除合同”为关键词进行搜索，共出现涉及公立高校教师解聘纠纷的裁判文书339份，且均为民事裁判文书。。然而与急剧上升的案件数量相反，现有的纠纷解决渠道并不顺畅，高校教师维权的情况也不乐观，甚至出现部分案件由于法院对解聘行为的狭义理解未能进入实际审理的情况(4)2009年至2016年期间，有将近半数的高校教师解聘纠纷未能进入实际审理环节。参见徐雷、陶好飞《公立高校教师人事争议诉讼现状及特征研究——基于134份裁判文书的实证视角》，《复旦教育论坛》2017年第4期。。譬如，在“蒯向晨与北京工业大学人事争议案”(5)参见北京市第三中级人民法院(2018)京03民终1713号民事裁定书。中，面对原告要求被告确认其按自动离职处理的决定无效以及存在人事关系的诉请，法院根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(以下简称《若干问题规定》)第3条中“人事争议是指双方因辞职、辞退及履行聘任合同所发生的争议”的规定，认为原告的诉求不属于人事争议案件的受理范围。又如，同为人事争议纠纷，在“许东植诉佳木斯大学人事争议纠纷案”(6)参见黑龙江省佳木斯市向阳区人民法院(2017)黑0803民初633号民事裁定书。中，法院认为“事业单位与其工作人员之间所发生的人事争议，适用《劳动法》的规定处理”。而在“糜佳与江南大学人事争议案”(7)参见江苏省无锡市中级人民法院(2018)苏02民终3019号民事判决书。中，法院认为“原被告之间发生的争议为人事争议，应适用《事业单位人事管理条例》的规定”。

可见，同属教师解聘纠纷，法院为何会适用不同的法律，又缘何会通过限缩解释将其排除在受案范围之外？基于行政权主导下的高校与教师之间的解聘纠纷采用民事诉讼的救济渠道，难道不会陷入“行政遁入私法”的怪圈？归根结底，这是因为现有的理论和实践对教师聘任合同的性质认定不清所致。因此，本文拟就上述问题作些初步探讨，以供参考。

二、公立高校教师解聘纠纷的司法审查困境

(一)受案范围狭窄

根据最高人民法院颁布的《若干问题规定》第3条的规定，法院只受理双方因辞职、辞退及履行聘任合同所发生的争议。按理而言，高校与教师之间因解聘行为所发生的纠纷进入实体审理环节应为常态，未进入实体审理环节为例外，然而实际情况并非如此。据统计，在339份裁判文书中，有将近三分之一的案件因不属于“辞职、辞退及履行聘任合同所发生的争议”而被排除在受案范围之外。

在既已发生的高校教师解聘案件中，因“不属法院受案范围”而被阻却司法救济的纠纷主要包括以下几类：其一，按自动离职处理的纠纷。譬如，在“周良知诉大连工业大学人事争议纠纷案”(8)参见辽宁省高级人民法院(2014)辽审一民抗字第65号民事裁定书。中，法院明确指出原告要求撤销被告所作出的按自动离职处理决定的诉请，不属于“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。其二，确认人事关系存在的纠纷。譬如，在“王子贵与沈阳大学人事争议纠纷案”(9)参见辽宁省沈阳市中级人民法院(2018)辽01民终2570号民事裁定书。中，法院认为原告提出的确认双方人事关系存在的诉请不属于法院的受案范围。其三，请求恢复人事关系的纠纷。譬如，在“江文生与北京大学人事争议纠纷案”(10)参见北京市海淀区人民法院(2019)京0108民初3604号民事裁定书。中，原告提出要求被告撤销违法除名决定并恢复人事关系的诉请，对此，法院根据《若干问题规定》第3条的规定，认为“原告的诉求不属于人民法院的受案范围”。可以说，面对高校与教师之间因解聘行为所发生的争议，法院一般对解聘行为作出最小限度的解释，仅将辞退、开除以及解除合同等争议纳入受案范围，而将按自动离职处理、违规不续聘、确认人事关系存在以及恢复人事关系等排除在受案范围之外。从诉求目的来看，教师提起诉讼的目的，是其认为学校作出的按自动离职处理等解聘行为有误，希望通过诉讼的方式获得权利的救济，但是，由于司法解释对受案范围的限定以及法院对解聘行为的狭义理解，导致许多因解聘行为发生的争议无法进入实体审理环节，进而也难以有效地保障高校教师的合法权利。

(二)程序审查不足

从现有的实践看，公立高校与教师之间因聘任问题所发生的争议，主要通过两种途径诉诸法院。一是因职称评审产生的聘任纠纷，一般经由申诉进入行政诉讼。根据《教师法》等法律法规的规定(11)参见《教师法》第39条以及《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的意见》(教人[1995]81号)第8条的规定。，教师对学校作出的处理决定不服时可向教育行政机关提出申诉，且对申诉不服的，还可以提起行政诉讼。二是对履行以及解除聘任合同产生的纠纷，通常经由仲裁进入民事诉讼。根据《若干问题规定》第1条的规定，公立高校与教师之间因履行及解除聘任合同所发生的争议，应当按照《劳动法》的规定提起仲裁，对仲裁不服时，方可提起民事诉讼。实践中，法院将教师聘任合同定位为私法合同，经由仲裁进入民事诉讼的处理机制不可避免地导致了程序审查的不足。申言之，在民事合同纠纷中，民事合同是平等主体之间基于意思自治，协商一致订立的，且双方在合同的履行、变更和解除过程中都必须遵守平等原则，不存在滥用高权行为的情形，因此法院重点审查双方的行为是否符合合同的约定即可，无须对程序行为作过多的审查。

在司法实践中，法院一般将审查重点放在高校的行为是否符合聘任合同的约定上，基本不审查高校在作出决定时是否遵守了一定的程序。即便当事人提出了程序审查的诉求，法院也很少对此进行审查。譬如，在“郭颖诉江南大学人事争议案”(12)参见江苏省无锡市中级人民法院(2016)苏02民终4613号民事判决书。中，针对原告提出的被告的行为违反了正当程序原则，法院仅就合同的内容作了合约性审查，却对高校的行为是否违反正当程序这一问题置之不理。尽管根据《教师法》的要求，高校与教师之间须遵循地位平等的原则签订聘任合同，但是聘任合同的目的是履行公共教育职责，实现教育管理目标。这一目标的实现，必然要求赋予高校在教师聘任合同的订立、履行和解除过程中一定的行政特权(13)高校在订立、履行和解除聘用合同过程中所拥有的行政特权主要包括合同内容的制定权、合同履行的监督权、强制执行权、单方变更或解除合同权以及对违反合同的教师的制裁权等。显而易见，在教师聘用合同中，高校既是规则的制定者同时又是规则的执行者和监督者。。高校的行政特权在解聘行为中表现得尤为明显，如果不对高校作出的解聘行为进行必要的程序审查，势必会滋生高校的乱为和不作为，进而影响公共利益和教师合法权益的实现。

(三)审查标准模糊，法律适用混乱

由上可知，法院在解决高校教师解聘纠纷时多适用民事诉讼的审查模式，以合约性审查为主线，重点判断双方行为是否符合合同的约定。但是基于高校在聘任合同中的主导地位及其具有的行政管理权限等众多现实境遇，将双方因解聘行为发生的争议适用民事诉讼规则处理的方式，不利于教师合法权利的保护。因此，法院在极少数情况下也会采取合法性审查的方式审查高校的行为。譬如，在“西安电子科技大学与王宇人事争议案”(14)参见陕西省西安市中级人民法院(2016)陕01民终5826号民事判决书。中，法院认为西安电子科技大学作出的解聘决定，既没有向同级人事管理部门备案，也没有将该决定送达王宇，故该决定违反法律的规定，应依法予以撤销。通常情况下，法院将教师聘任合同认定为民事合同，以合约性审查为标准，然而高校所享有的行政特权决定法院如果仅进行合约性审查，高校的行政权力、聘任合同的公益性将会脱离司法监督，很可能步入社会公共利益虚化及教师合法权益得不到救济的怪圈。因此，法院在审理该类纠纷时不得不在合约性审查和合法性审查之间摇摆不定，造成审查标准的模糊。

另外，在实体审查环节，司法审查的另一个困境表现在法律适用混乱上，即时而适用人事法律法规，时而适用劳动法律法规，这使司法裁判在一定程度上丧失了可预测性(15)参见石晶《高校人事争议司法受案范围研究》，《中国高教研究》2019年第1期。。譬如，在“糜佳诉江南大学人事争议案”中，面对原告提出的依据《劳动合同法》的规定要求被告支付经济补偿金和二倍工资的诉求，法院认为“双方之间所发生的争议为人事争议，不适用《劳动合同法》，而应适用《事业单位人事管理条例》，且《条例》并未列举事业编制人员可以享有经济补偿的情形，亦未有不订立聘任合同的法律责任的规定，故不予支持原告的主张”。而在“黄春毅诉四川大学人事争议纠纷案”(16)参见四川省高级人民法院(2016)川民申2553号民事裁定书。中，法院却认为，“事业单位与其工作人员之间所发生的人事争议，应该适用劳动法等相关的规定处理”。

教师解聘纠纷司法审查困境的产生并非一蹴而就，而是由特定历史及现实原因综合决定的。一方面，《教师法》《高等教育法》并未对教师聘任合同的法律属性作出明确的界定。伴随渐趋深入的教师聘任制改革，理论界对于教师聘任合同法律性质的解读也呈现多元化的趋势。譬如，有学者认为学校与教师本质上是雇佣关系，教师聘任合同是雇佣合同(17)参见刘剑文主编《高等教育体制改革中的法律问题研究》，北京：北京大学出版社，2005年，第107页。。也有学者认为，教师聘任合同是一种同时兼具公法与私法特质的混合合同(18)参见朱兵强、曾妍、陈指挥《高校聘任制下教师解聘法律问题探析——由湖南大学教授解聘事件引发的讨论》，《高教探索》2017年第7期。。当然，目前学界主流的观点认为，公立高校作为事业单位，其与教师之间签订的聘任合同适用劳动法律法规，发生争议按照劳动争议处理。就其本质而言，教师聘任制是高校与教师二者间建立劳动合同关系，教师聘任合同名为聘任合同，实为高校教师的劳动合同(19)参见陈恩伦、杨挺主编《高等教育政策法规》，重庆：重庆出版社，2006年，第97页。。正是因为对教师聘任合同的性质界定不清，教师聘任合同与劳动合同时而被视为同一属性，时而将其对立，导致司法实践中法律适用的混乱。

另一方面，司法审查困境的产生也与教师聘任合同具有传统的公权力属性紧密相关。高校作出的解聘行为，“从作成程序上看亦属单方具有拘束力之决定，且对于教师之权益产生重大的影响，客观上应足认定其为具有公法上事件之决定”(20)吴秦雯：《公私立大学校教师遭学校予以解聘、停聘或不续聘之申诉途径》，《月旦法学杂志》2010年第182期。。凭借《高等教育法》赋予的人事自治权，高校能够独立自主地公开招聘教师，并对其进行监督和管理，由此形成的管理与被管理的关系必然受到公法(尤其是行政法)的约束(21)参见娄宇《我国高校“非升即走”制度的合法性反思》，《高等教育研究》2015年第6期。。另外，根据《教师法》第37条的规定，高校可以依法定组织和程序开除或解聘教师，从行政行为的成立要件看，公立高校依法律明文规定的条件、程序和方式，对教师作出的解聘决定，具有行政行为的性质(22)行政行为的成立应包括主体要件、权力要件、内容要件和形式要件四个方面。参见周佑勇《行政法原论》(第三版)，北京：北京大学出版社，2018年，第173～176页。。由此可知，尽管教师聘任合同具有民事合同的契约性，但也不能就此将其归为私经济作用下的产物，仅可视为一种柔性管理教师的方式，具有传统的公权力属性。

由于教师聘任合同具有传统的公权力属性，受特别权力关系和内部行政行为理论的影响，法院往往对解聘行为作最小限度的解释，导致了受案范围狭窄、教师诉权保障不足等问题的产生。在受特别权力关系理论影响的同时，我国的司法实践却忽视了公立高校教师聘任合同具有的公权力属性，将聘任合同定位为私法合同，适用民事诉讼的审查模式，以合约性审查为重点，强调符合约定即可解除合同，这不仅极易违背“私法约定不能变更公法规定”的原则，同时也造成了程序审查不足等“行政遁入私法”的弊端(23)参见解志勇、闫映全《反向行政诉讼:全域性控权与实质性解决争议的新思路》，《比较法研究》2018年第3期。。为此，我们应该正本清源，在重新界定教师聘任合同性质的基础上，建构高校教师解聘纠纷的司法审查进路。

三、教师聘任合同的性质界定及其可诉性

(一)教师聘任合同的性质界定

对于教师聘任合同性质的认定，主流观点根据《劳动合同法》第2条第2款的规定，认为无论就其形式，还是就其内容，都属于劳动合同的范畴。然而，《劳动合同法》第2条第2款的“依照执行”条款，并不足以证成教师聘任合同属于劳动合同，并且该观点也忽略了教师聘任合同具有的行政法上的权利义务内容。据此，有学者认为教师聘任合同属于行政合同，但其并未结合行政合同的界定标准作进一步的论证(24)参见申素平《高等学校的公法人地位研究》，北京：北京师范大学出版社，2010年，第136页。。

关于行政协议的界定标准，目前学界主要有“主体说”“标的说”以及“目的说”等理论学说(25)参见于立深《台湾地区行政契约理论之梳理》，《中外法学》2018年第5期。。对此，我国台湾地区理论界认为，法院原则上应以契约标的为判断标准，必要时根据契约目的加以衡量(26)参见吴庚《行政法之理论与实用》(第八版)，北京：中国人民大学出版社，2005年，第269～270页。。自2014年《行政诉讼法》首次将“行政协议”纳入行政诉讼的受案范围以来，行政协议在理论界和实务界都得到了肯认。最高人民法院更是通过司法解释进一步明确了行政协议的概念，即“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”(27)《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)。。据此，本文认为公立高校教师聘任合同属于行政协议，理由如下：

其一，在主体要件方面，订立行政协议的一方当事人必须是行政机关，并且“行政机关恒定是区分民事合同与行政协议的识别特征”(28)程琥：《审理行政协议案件若干疑难问题研究》，《法律适用》2016年第12期。。关于行政机关的范畴，最高人民法院通过“永佳纸业有限公司诉大英县政府、回马镇政府不履行行政协议纠纷案”(29)参见中华人民共和国最高人民法院(2017)最高法行申195号行政裁定书。对其进行了解读。法院认为，只有具备行政职权、履行行政职责的行政机关和组织与行政相对人之间签订的协议方有可能成为行政协议。简言之，行政协议的一方主体必须是“行政机关”或“法律法规授权组织”。在我国，为公民提供公共教育服务的承担者首先是国家，而国家要完成教育性给付行政任务，则必须创办公立高校，通过高校进行的管理和教学活动实现向公民提供公共教育服务的目的。“公立学校系以代表国家、地区自治团体或其他行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织，即行政机关之角色视之”(30)吴瑞哲：《公私立学校教师解聘、停聘或不续聘之法律性质与救济程序》，《教育与实践研究》2014年第1期。。从组织建构上看，公立高校虽然不是一般意义上的行政机关，但是根据《高等教育法》的授权，公立高校依法享有聘任教师，并对其进行人事管理、实施处分或解聘的权力(31)参见湛中乐《再论我国公立高等学校之法律地位》，劳凯声主编《中国教育法制评论(第7辑)》，北京：教育科学出版社，2009年，第34页。，是法律法规授权的组织，具有签订行政协议的主体资格。

其二，在目的方面，行政机关签订行政协议是为了实现公共利益或者行政管理目标。这是行政协议的目的要素，也是区分其与民事合同的重要标准(32)参见杨科雄《试论行政协议的识别标准》，《中国法律评论》2017年第1期。。《高等教育法》第24条对高校的设立目的作了明确的规定，要求高校的设立必须符合国家和社会公共利益。可以说，公共教育是国家和政府委托高等学校实施的一项公益事业，事关国家发展的广度和深度(33)参见崔玲玲《教育公益诉讼：受教育权司法保护的新途径》，《东方法学》2019年第4期。，而教师则是国家公共教育事业的直接责任者，肩负塑造学生人格、传播知识和真理的使命。公立高校之所以与教师签订聘任合同，是为了实现公共教育管理目标，保障学生接受高等教育的权利。从这一点上看，教师聘任合同具有公共利益性，符合行政协议的目的要素。

其三，在内容方面，行政协议必须具有行政法上的权利义务内容。要识别行政协议，“传统的‘主体说’‘目的说’显得苍白无力，上述标准都必须结合并最终落实到‘具有行政法上权利义务内容’这个重要标准之上”(34)余凌云：《行政协议的判断标准——以“亚鹏公司案”为分析样本的展开》，《比较法研究》2019年第3期。。的确，“行政法上的权利义务内容”从根本上区分了行政协议与民事合同的不同，成为界定行政协议的最本质标准。虽然对于教师而言，聘任合同的内容能够有效地实现和维护其自身的合法权利，但是对于高校乃至整个社会而言，聘任合同的内容更多的是法定而非约定，目的是为了实现公共利益，具有行政法上的权利义务内容。研究可知，为保证教育管理目标的实现，聘任合同中的核心内容都是高校在《高等教育法》等教育行政法律法规以及国家教育政策的基础上作出的明确和细化，而不是双方意思自治的结果。另外，教师聘任合同还存在一定程度的行政优益权。所谓行政优益权，是指作为行政协议一方当事人的行政主体或法律法规授权组织在协议履行过程中所享有的指挥权、监督权以及单方解除权等行政特权。本质上，行政优益权可以作为判断协议是否存在行政法上权利义务内容的一个标志(35)参见韩宁《行政协议判断标准之重构——以“行政法上权利义务”为核心》，《华东政法大学学报》2017年第1期。。根据《教师法》第5条以及第22条的规定(36)《教师法》第5条规定：“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。”《教师法》第22条规定：“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。”，学校依法享有与教师订立聘任合同，对教师进行管理、监督和考核的行政职权。公立高校有权对聘任合同的履行情况进行指导和监督，引导教师履行教育教学职责，保障学生学习和接受教育的权利(37)参见余雅风《论教师聘任合同行政优先权及其法律规制》，《北京师范大学学报(社会科学版)》2010年第3期。。一般而言，行政协议一旦订立，双方都有依照约定履行协议的义务，但是当行政机关发现行政协议的履行会影响公共利益或者行政管理目标的实现时，可以行使行政优益权单方面解除协议。对此，《教师法》第37条规定高校可以单方解除聘任合同的三种情形(38)《教师法》第37条规定：“教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。(一)故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；(二)体罚学生，经教育不改的；(三)品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。”，赋予高校在解除合同时拥有一定的行政优益权。综上所述，教师聘任合同是高校为了实现公共教育目标，与教师签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议。

(二)教师聘任合同的可诉性

根据2014年《行政诉讼法》第12条的规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政诉讼的受案范围。一般认为，条文中所规定的“等”是“等外等”，亦即除了条文中明确列举的两类协议以外，其他行政协议也应属于行政诉讼的受案范围(39)参见梁凤云《行政协议案件的审理和判决规则》，《国家检察官学院学报》2015年第4期。。对此，最高人民法院在2019年颁布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议司法解释》)第2条作了进一步的明确，法院应当受理的行政协议范围包括其他行政协议。结合上述规定可知，行政诉讼的受案范围不应该局限于《行政诉讼法》中的列举式规定，而应该包括所有的行政协议在内。

然而，2019年颁布的《行政协议司法解释》第3条规定，“行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议不属于行政诉讼的受案范围”。那么该规定是否成为阻却教师因解聘纠纷提起行政诉讼的事由呢？对此，我们应根据司法解释条文的原意进行判断。所谓原意，是指制定者在制定和起草法律文本时所追求的意图和目的，而要探寻制定者的意图除了依据法律文本之外，还需借助起草说明等相关资料(40)参见[德]卡尔·拉伦茨《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第209页。。最高人民法院在行政协议司法解释的发布会上明确提出：“由于行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议不符合行政协议的基本要素，因而不属于行政诉讼的受案范围。”(41)《〈最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定〉新闻发布会》，中华人民共和国最高人民法院网站，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-207571.html，最后访问时间：2020-01-20。由此可知，制定者所欲达到的目的是通过该条款的规定将不属于行政协议范畴的劳动人事协议排除在行政诉讼的受案范围之外。另外，对某一法律条款的解释必然包含体系解释，即根据被解释条文在整个法律文本中的地位，联系前后条文的含义，明晰该条文的规范意旨(42)参见杨仁寿《法学方法论》(第二版)，北京：中国政法大学出版社，2013年，第143页。。根据《行政协议司法解释》第2条的规定，所有的行政协议都属于行政诉讼的受案范围。结合该条规定可知，行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议之所以不属于行政诉讼的受案范围，是因为其在性质上不属于行政协议的范畴。譬如，《公务员法》第105条明确规定，聘任制公务员与其所在行政机关之间发生聘任纠纷的，须首先申请仲裁，对仲裁不服的，可向法院提起民事诉讼。也就是说，《行政协议司法解释》第3条是注意条款，即使没有该注意规定，政府机关与聘任制公务员等工作人员订立的劳动人事协议也不属于行政诉讼的受案范围。与之不同的是，教师聘任合同符合行政协议的基本要素，属于行政协议，教师与高校之间因解聘发生的争议，可直接向法院提起行政诉讼，而无须受到该注意条款的限制。这在一定程度上破解了高校教师解聘纠纷囿于司法解释规定的受案范围而无法通过诉讼途径解决的困境。

四、合法性、合约性与合理性：多元化司法审查标准之建构

根司法具有政治、民主等多种功能(43)参见蒋银华《论司法的功能体系及其优化》，《法学论坛》2017年第3期。，但司法最基本、最核心的功能是权利救济。当公民的合法权利遭受非法侵害时，法院通过对被诉行为的司法审查保障公民的合法权利，这是法治国家的应有之义。其中，法院采取正确的审查标准，是实现个案正义，保证教师合法权益获得有效救济的关键。

(一)合法性审查原则的确立

根《行政诉讼法》第6条明确规定了行政诉讼的合法性审查原则，要求法院应对行政行为的合法性进行审查。行政诉讼作为一种司法权对行政权的干预，势必涉及司法介入的边界问题，而合法性审查原则的确立则为司法审查的程度划定了合理的界限(44)参见周佑勇《行政法原论》(第三版)，北京：北京大学出版社，2018年，第382页。。以此为基调，《行政协议司法解释》第11条将法院对行政协议的合法性审查标准分为两类：一是实体要件的合法性审查，包括行政机关解除行政协议的行为是否具有法定职权、所依据的事实和证据是否清楚、适用法律法规是否正确；二是程序要件的合法性审查，主要是指行政机关解除行政协议的行为是否遵循了一定的步骤和程序。

法院对教师解聘纠纷进行合法性审查时，首先需要解决的是法律适用问题。根据《行政协议司法解释》第27条的规定，法院应当适用《行政诉讼法》等行政法律法规的规定，对行政机关解除行政协议的行为进行合法性审查，同时可参照适用民事法律规范中关于合同的规定进行合法性审查。据此，在高校教师解聘纠纷中，法院应优先适用《教师法》《行政诉讼法》等行政法律法规对解聘行为进行合法性审查。另外，法院对教师解聘纠纷进行合法性审查时，须参照适用民事法律规范的情形主要有以下两点：其一，法院在审查聘任合同的解除时，应参照适用《民法典》中关于合同法定解除的规定；其二，当事人主张聘任合同无效的，法院除了适用《行政诉讼法》的规定外，还应当适用《民法典》中关于合同效力的规定。

在审查内容上，法院应对高校解聘教师的行为进行合法性审查，重点审查高校的解聘行为在实体要件和程序要件两个方面是否合法。其一，在实体要件方面，法院需要审查解聘行为所依据的事实和证据是否充分、是否符合《教师法》和《高等教育法》的规定，以及是否存在滥用职权的情况。譬如，《教师法》第37条和《高等教育法》第51条原则性地规定了高校有权解聘教师的情形，高校依据上述条款的规定在聘任合同中作了进一步的细化，并将其作为解聘教师的依据。因此，法院应重点审查高校作出的解聘决定是否符合《高等教育法》《教师法》的规定。

其二，在程序要件方面，法院应当审查解聘行为的作出是否遵守了一定的程序。尽管《教师法》《高等教育法》缺乏对高校作出解聘行为的程序规定，但并不意味着高校的解聘行为无须受到正当程序原则的限制。正当程序原则是最低的程序公正标准，也是实现实质正义的必然要求(45)参见李清伟《全面推进依法治国与法治拓展述要》，《东方法学》2017年第5期。。在我国，虽然成文法并没有对正当程序原则作出明确的规定，但是正当程序原则通过“田永案”“于艳茹案”等一系列个案判决的推动而得以确立并得到不断的发展(46)参见周佑勇《司法判决对正当程序原则的发展》，《中国法学》2019年第3期。。在“于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案”(47)参见北京市第一中级人民法院(2017)京01行终277号行政判决书。中，法官认为，只要法律没有明确排除正当程序原则的适用，即便是法无明文规定，行政机关也必须遵守最基本的正当程序原则。根据正当程序原则的要求，在解聘教师时，高校应当充分履行告知义务，向拟解聘的教师说明具体的事实、理由和法律依据，同时充分听取教师的意见，保障其陈述和申辩的权利。因此，法院也应审查高校的行为是否符合上述程序的规定。

(二)合约性审查的适用

根行政诉讼以合法性审查为原则，而民事诉讼则以合约性审查为重点。鉴于行政协议具有的行政性和协议性，法院在审查行政协议时，除了要进行合法性审查以外，也应当适用民事法律原则和规范进行必要的合约性审查(48)参见陈无风《行政协议诉讼：现状与展望》，《清华法学》2015年第4期。。因为如果法院仅以合法性审查为标准，忽视对协议双方是否依约履行的审查，则可能导致公民的合法权益得不到充分的救济。可以说，行政协议所具有的双重性，体现了行政法治原则和契约自由原则的统一，这也决定法院在审查行政协议时既要进行合法性审查，也要对合同的履行、违约责任等方面进行合约性审查。行政协议的合法性审查与合约性审查是并行不悖的，只是各自审查的侧重点不同，“合法性审查主要涉及行政行为合法性等‘客观诉讼’事实，合约性审查则主要涉及行政合同履行等‘主观诉讼’事实”(49)梁凤云：《新行政诉讼法讲义》，北京：人民法院出版社，2015 年，第467页。。

教师聘任合同的双重性以及其区别于传统行政行为的差异性，决定了法院需要适用《民法典》等民事法律规范对双方的履约行为进行合约性审查。在审查内容上，法院的合约性审查主要应集中在以下两个方面：其一，缔约阶段是否存在缔约过失。按照《民法典》第500条的规定，一方当事人因违反诚实信用原则所要求的义务导致另一方信赖利益受损的，应承担相应的责任。在高校教师解聘纠纷中，面对当事人提出存在缔约过失的诉请，法院应当采取合约性审查的方式，判断高校与教师在签订聘任合同时是否存在缔约过失。譬如，为了更好地履行公共教育职责，高校会对教师的履约能力提出相应的要求。若教师故意隐瞒履约能力或者提供虚假的信息，高校签订聘任合同后发现教师欠缺履约能力，致使合同面临无效或被撤销的情形时，法院应当对此进行合约性审查。

其二，是否如约履行补偿、赔偿义务。在教师聘任合同的履行阶段，高校与教师都应当严格依据合同的约定履行各自的义务，不然将会构成违约。实践中，双方对于违约的争议主要集中在经济补偿、赔偿方面。关于行政协议的赔偿问题，学界目前并未达成一致，不过通常认为，如果双方有约定的，法院应根据合同的约定进行认定，如果没有约定或约定不明时，应适用民事法律规范的规定(50)参见梁凤云《行政协议案件适用合同法的问题》，《中国法律评论》2017年第1期。。据此，法院在审查高校是否如约履行补偿、赔偿义务时，应当适用《民法典》等民事法律法规的规定进行合约性审查。

(三)合理性审查：过程性审查方式的构建

根为保障学术自由的实现，《教育法》明确赋予高校人事自治权，不受国家公权力的过度干预。也就是说，高校解聘教师的行为关涉高校对教师能力上的专业判断，高校应当享有一定的裁量空间。对于该类具有高度自主性、专业性的行为，法院应充分尊重行政机关的专业判断，不得审查其是否合理的问题，但是“这种判断选择并非完全‘自由’，否则构成一种裁量权的滥用”(51)周佑勇：《裁量基准个别情况考量的司法审查》，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2019年第5期。。因此，当行政机关的裁量行为超出一定的界限时，法院也应对其进行合理性审查。在《行政诉讼法》修订以前，法院往往通过将严重不合理的裁量行为解释为行政机关的“滥用职权”行为，从而实现对行政裁量的合理性审查。修订后的《行政诉讼法》第70条增加了“明显不当”这一审查依据，进一步表明“法院对行政裁量合理性的审查由此得到立法的确认”(52)何海波：《论行政行为 “明显不当”》，《法学研究》2016年第3期。。

高校解聘教师的依据是《教师法》第37条和《高等教育法》第51条的规定。从上述规定来看，无论是高校可根据具体情况作出解聘的权力，还是高校对“品行不良”“影响恶劣”等不确定法律概念的具体化，都是立法机关赋予高校的一种裁量权(53)德国和我国台湾地区理论界认为，不确定性法律概念的具体化通常也被视为立法机关授予行政机关的一种自由裁量权。参见郑智航《行政法上不确定性法律概念具体化的司法审查》，《政治与法律》2018年第5期。。既然法律赋予高校解聘教师时可以选择判断的权力，这就意味着高校的裁量行为存在滥用的可能。高校的裁量行为不仅存在合法性的问题，而且也可能出现严重不合理的情况，特别是教师聘任合同的合意往往是高校行使裁量权的体现，因此必须进行合理性审查，以防止高校滥用裁量权违法解聘教师。然而，高校依据聘任合同作出的解聘行为是对教师个人能力、资格或品行的专业判断，法院在进行合理性审查时也应避免以自己的审查代替高校的专业判断。

对此，我们可以借鉴判断过程审查方法，构建过程性的审查方式，对高校据以作出解聘行为的选择要素和判断过程的合理性进行审查(54)参见李仁淼《不适任教师解聘与行政裁量之司法审查——台北高等行政法院102年度再字第34号判决》，《台湾法学杂志》2014年第245期。。作为一种程序性实体审查方式(55)判断过程审查与程序性审查有着明显的区别，前者是审查行政机关的实体决定，而后者是审查行政机关作出的决定是否遵守法定和正当程序。参见王天华《行政裁量与判断过程审查方式》，《清华法学》2009年第3期。，判断过程审查旨在通过探索行政机关作出决定时的思维过程，审查行政机关在作出裁量行为时所考虑的要素和判断过程的合理性。该审查方法既增强了法院介入行政裁量合理性问题的审查强度，又将法院的审查程度控制在适当的范围之内。也就是说，判断过程审查方法对被诉行为是否合理问题的介入是有限度的，法院既不会自行对案件形成结论，更不会以自己的审查代替行政机关的结论(56)参见汪厚冬《日本行政裁量的裁判治理研究及其启示》，《江汉学术》2017年第5期。。因此，法院对解聘行为进行合理性审查时，不妨构建过程性的审查方式，对高校据以作出解聘决定时所考虑的因素和思维过程进行审查(57)参见刘东亮《过程性审查：行政行为司法审查方法研究》，《中国法学》2018年第5期。。此时，法院可以要求高校对其作出解聘决定时所考虑的事项和判断选择的过程作出合理的解释，进而结合高校的解释和说明，对高校作出解聘决定时的推理和论证过程进行司法审查，以此来判断高校在决定过程中是否遗漏必须考虑的重要事项或者掺杂不应予以考虑的因素。