财政支农体制改革背景下农业项目管理的现状与对策

沈雪明

财政支农体制改革实施以来，各地紧紧围绕“三分一转”（即分权、分责、分类、转型）精神实质，结合实际布架构、理政策、出规章、梳流程，致力于“有人办事，有钱办事，按章理事，有效管事”的体制机制建设，强化项目落地和建设绩效，使农业项目管理工作进一步驶入有序化、规范化管理轨道，但在实际运行过程中也存在一些不容忽视的难题，需要与时俱进、梳理完善。

一、管理工作现状

自2015年开始，各地努力从制度建设上下功夫，在重点环节和关键流程上实施综合管理与监督，促进了各类农业建设项目的有序开展，逐步顺应农业项目管理方式从以前的“申报制”向现在的“备案制”转变，县级管理角色也从原来的“申报员”向目前的“管理员”转换，本地也不例外。

（一）管理架构日趋优化，监管体系逐步健全

1.专设内部机构，统筹管理功能。各地均在原有条线分块管理方式不变的前提下，专设业务科室，协调农业建设类项目管理，统筹项目储备、建设进度等项目信息，开展项目验收与绩效评价等职能工作，加强优化立项评审环节。

2.上下左右联动，分工更加明确。各地均采取属地管理与业务管理相结合的办法，明确主管局各业务科站与项目所在地各职能部门之间的纽带关系，由此形成条线结合、分工协作、相互监督的工作机制。一是由项目管理科室监管，督促主要流程和关键环节规范操作与公开公示；二是业务科站具体指导实施各类项目，负责各环节复审把关与实施指导；三是属地就近负责项目初审与现场监管；四是进一步明确项目实施单位法人主体作用，对项目实施的真实性和操作的规范性负责。

3.突出主要环节，工作互相监督。一是项目评审与项目验收职能分设，大致采取以分管条线组织开展项目评审，以监管部门组织项目验收；二是管理流程交错，以项目监管科站督促建前储备和建后验收评价流程的落实与规范（两头），项目归属条线具体负责项目实施环节的指导与督促（中间）。

（二）管理制度日臻完善，按章办事有章可依

1.形成明确的政策体系。新的财政支农体制改革以来，全省农业农村主管部门出台明确的农林渔专项资金管理办法，各地相继制定配套政策措施，例如本地就制定了《财政专项资金竞争性分配管理试行办法》（桐政办发〔2014〕135号）、《关于推进桐乡市财政支农体制机制改革的实施意见》（桐财发〔2015〕126号）。

2.形成规范的管理制度。各地均梳理归属农口管理的政策清单，涵盖农、林、渔发展专项资金支持对象、扶持环节、项目预算等资金管理上的要求和项目储备、立项、实施、验收、评价等管理上的规范，为有章可循奠定了扎实基础，例如制定了《桐乡市农林渔业专项资金管理实施细则（试行）》（桐财发〔2017〕11号）。

3.形成清晰的操作流程。各地边实践边完善，在实施过程中遇到一些无法操作或无依据可参照执行的困难，集体磋商，形成共识后及时补充完善，如各地结合自身实际制定的《评审办法》和《实施细则》就是如此应运而生；本地在管理过程中，还形成了一张管理工作流程图和一套项目竣工验收图表，为实际工作提供详细操作依据。

（三）管理流程公开透明，决策程序公平公正

1.工作环节公开透明。日常工作中，各地坚持“三公开一会审”：一是储备公开，“申报—初审—复核—公示—入库”整个环节一目了然；二是立项公示，确定立项的项目公示建设内容、地点、投资额、财政补助额等；三是项目验收和绩效评价情况公开；四是项目评审专家会审，做到库内项目专家集体分类评审。

2.管理手段灵活多样。一是依托省农业农村厅农业项目信息化管理系统统一项目储备；二是依托农业主管部门门户网站，专设“项目管理”行业频道，统一全过程的管理信息公开；三是管理部门建立一整套内控台账，从“储备—立项—验收”到“委托—审价—结算”均有台账记录可查，严格自我管理。

3.决策程序公平公正。一是项目选项实行专家评审制，择优排序选择；二是项目立项列入“四重一大“管理，集体通报决定；三是上报备案项目各地均实行农、财两部门联签会审。

（四）引入第三方参与，充分发挥中介组织作用

通常大多采用国家基本建设项目做法，引入第三方参与监管，实行审价委托备案。项目单项竣工验收前统一委托审价，项目验收前进行全面审计，招标代理、审价、审计实行“三分离”原则，充分发挥第三方或中介作用的同时，间接促使中介组织行业自律，确保农业建设项目接受多方监督，不断提升农业项目公信度。

（五）专项资金及时落地，项目绩效日渐显现

近几年，全省农、财系统“集中财力办大事”项目日渐增多，项目绩效管理成为新时尚。就我市而言，前期实施的项目均围绕农业主导产业转型升级、区域性生态循环发展、美丽乡村建设等公益性、基础性建设展开，在注重农业主导产业发展与经济效益提高的同时，更注重生态和社会效益，为农业供给侧结构性改革和可持续发展提供支撑，项目绩效日趋显现。

二、存在问题与短板

（一）就目前涉农建设项目管理要求和实施方式而言

1.实施主体弱小与扶持面广的客观实际制约项目化管理。农业产业类项目的实施主体大多为农民专业合作社、家庭农场、种养大户，管理水平相对落后，这些农业生产群体的客观现状，与日益要求严格的项目化管理有着鲜明反差。财政资金公益性因素致使资金投向既要考虑点上又要顾及面上，因此，财政支持产业类项目资金往往扶持环节杂、个数多、项目散，相对投资小，制约了项目工程整体形象的同时，也加大了项目管理难度，个别项目围绕“因缺补缺”原则开展转型升级，有生产性投入需要但无整体可观形象，示范作用得不到充分展现。

2.管理工作要求规范细化与项目实施时效矛盾突出。农业项目管理是一项系统工程，不能简单靠某一职能科室或部门全面管控，实际操作管理过程纵向涉及项目主体、所在属地和主管部门，横向涉及部门科站之间，再加上项目管理过程涉及建前、建中、建后诸多环节，监管职能交叉，尤其是省级项目资金下达到项目立项上报时间较短，而立项前期准备、集中评审、公示公开、下文实施等程序和时限要求又较为严格。因此，规范细化管理流程，对项目和资金安全有着积极的意义，但对时间较紧的项目建设期和效能较弱的各级管理主体而言，过度规范细化意味着繁复冗长，实际执行会出现一定难度。

3.项目储备质量参差不齐，影响后续工作顺利开展。实行项目储备不仅是财政资金年度预算的需要，其储备质量好坏，还直接影响后期评审立项、资金落地以及组织实施。要注意纠正项目储备就等于项目立项的认识误区，从而引起项目储备质量不高。因此，在项目储备环节上，需要各级主管部门在踏勘项目现场、了解掌握可行性的前提下，把好储备入库关。

4.新时期农业农村高质量发展的要求有待配套新举措。前阶段（2015-2019）政策到期，当前实施的农业农村高质量发展“大专项+绩效目标+任务清单”的因素法分配方式，有利于各地因地制宜、突出重点、集中财力办大事，但在实际操作过程中，条块分割、任务指标不能调剂的状况或多或少依然存在，需要在新旧制度变革之际，协同众多涉农部门，在重大农业建设类项目的储备、申报与管理上，克服惯性思维方式，配套相应举措，统筹扶持资金。

（二）就原有管理方式及其体系而言

1.项目分类不尽科学。各地原来以“对照申报指南先定建设方案后予验收评价的办法划定一类项目，对照政策目录先开展建设后核定财政奖补、实行以奖代补的办法划定二类项目”的监管方法，目前已有一定的局限性。从上到下均在探素更适合农业产业发展“先建后补”“以奖代补”（即第二类项目）的管理方法，农业基本建设（即第一类项目）则更适合于农村区域性基础设施建设或国家重点项目投入，如今现代农业发展资金也在逐步调整方向，侧重于奖补绿色发展。因此，农业项目不能只靠简单划定类别分开管理。

2.管理体系环节众多。省级以上财政资金支撑的大型项目立项，管理权限不变，仍在省级，不需县市评审，绩效评价也由省级部门组织。如省部级区域性生态循环农业项目、省级现代农业园区项目、时兴的田野综合体项目等，其实施主体大多在乡镇、村或区域内的农业企业，主管科站均按条线职能在监管，属地乡镇也在现场管控。

3.工作协调不尽流畅。从既定职能看，实际意义上的项目管理职能科室，大多只起汇总、牵头、协调、督促的作用，不直接参与项目实施管理，从字面含义上理解，容易造成误解；从操作环节上看，“管两头与管中间”分得过细，不利于工作衔接与配合，实施过程中引起了不必要的依赖或推诿。

三、对策与建议

（一）多方联动，切实加强项目储备库建设

一是制定农业产业发展规划，各职能条线要按“遴选一批、储备一批、建设一批”的思路，编制中长期产业基地发展布点规划，有重点地支持一批示范辐射广、带动作用强的产业基地建设。在项目储备环节就为“做强本地特色产业”铺垫基础；二是发挥各级作用，及时搜集各项目需求信息，了解建设动向，统一分期分批组织力量进行现场考察。对符合本地产业规划、建设意向强、落地可能大的项目，及时组织入库；三是打破省市项目储备库界限，实施主体在申报项目储备时，只需按设定的项目大类填报自身的需求，不用考虑省、市具体资金类别，减少千篇一律“同质化”现象；四是鼓励实施主体远景规划项目发展，分期分批组织实施，有利于“做大做强做优”，培育龙头实业，带动产业经济区域性发展。

（二）统筹支农政策，促进有效整合

针对部分政策体系已到期的现状，有必要开展农财联合，围绕“大专项+绩效目标+任务清单”，坚持“项目整合至哪里，资金跟进到哪里”，统一省市现行支农资金管理体系，制订一套切合当地实际资金和项目管理办法，切实完善相关配套制度，实施统一规划、综合开发，不仅有利于解决小而散、风险大、管理难、效果差等问题，而且有利于集中财力办大事，培育优势产业和潜力主体，服务于农业供给侧结构性改革。

（三）夯实管理基础，优化操作流程

1.坚持重点统筹，加强源头控制。围绕当地农业主导产业发展规划及项目储备库，结合省下“任务清单”因素，因地制宜开展项目类型设置，早作谋划，每年预算安排前，明确政策导向，有计划有重点有步骤地开展农业项目建设，选项立项目的项目，原则上必须在储备库内选择。

2.开展实地论证，增设项目预审。项目储备结束后，及时组织行业专家、管理人员，开展立项评审前的实地论证和项目预审，择优筛选。对通过预审的项目极早细化方案，极早立项评审；对通过评审并予立项的实施方案，由分管领导签字确认、存档备案。下年度项目储备结束后原则上不再追加补充，减少随意性。省市下达“任务清单”后1个月内，综合本级财政预算，一次性集中评审立项，分门别类下达建设计划。对不通过预审的项目不再布置评审，为突出重点优选项目极早做好准备，减少变动，夯实基础。

3.精简审批流程，提升评审标准。在坚持“详细实施方案”的前提下，坚持“造价预算、招标代理、审价审计”三分离并统一委托的原则，委托审价采用纸质审核流程的可改为电话联系台账记载方式登记备案。集中评审由主管领导和涉及条线中层干部及相关产业专业人员参加，必要时外聘院校专家，严格评分标准，实名评审项目，提升项目质量。

（四）倡导借势借力，助推项目管理

针对农业项目实施主体弱小的现状，进一步引入第三方参与农业项目管理，充分发挥其在勘测设计、项目概算、方案编制、可研论证和财务核算、审价审核、工程监理、跟踪服务等方面的作用。适量匹配的规划设计、预算编制审核和招标代理等前期工作费用列入项目费用，有利于弱小的农业经营主体借助专业机构力量做实项目前期工作，减少无规划论证、中期变更多、建后审价依据不足等状况，从而规范项目实施管理。

（五）加强属地管理，严格项目验收

属地乡镇和业务条线必须跟踪项目实施过程，按月报送工程进度。实施单位在完成所有建设内容后，递交工程审价和项目审计，并将实施方案、区位图、能真实全面反映项目建设情况的账册、报表、合同、票据资料和建前、建中、建后对比照片装订成册。县市主管部门与当地财政部门联合组成验收组，对建设内容完成情况、资金使用与管理情况、项目建后取得效益等逐一查验，必须做到“三对照”，即完成建设内容与实地对照，与审计审价报告对照，与财务支出原始凭证对照，最后出具项目验收意见，验收组成员逐个签字，谨防走过场。

（六）严守规章制度，建立奖惩机制

实施计划一经下达，原则上不再变更。首先，根据省市财政支农资金绩效管理要求，对不按计划擅自实施或逾期半年以上拒不整改的，收回财政补助资金；对存在违法违纪行为的，依法追究有关单位和个人的责任，并视情节严重，列入严重失信名单，以后年度不予准入。其次，加大属地监管督促力度，列入镇或街道年度目标责任制考核范围，辖区内有无故逾期项目则适量扣分。第三，对局属各业务科站和条线责任人，参与项目行业监管情况与年度工作考核挂钩，每年列出清单交由主管部门集体讨论，作为评优评绩的依据之一，如果政策允许，可设定项目绩效管理专项奖励。

总之，围绕农业项目管理工作，各地均在传承往年成熟可用办法措施的基础上，摸索适合本地操作的方法路径，并在实践中不断完善。如何加强农业项目与资金管理，是当前乃至今后一个时期农业农村工作的重点，需要不断总结完善，多方探索。