浅析商业银行中政府类信用融资业务审计模型构建与审计实务

邬伟峰

政府类信用融资业务是商业银行信贷业务重要的组成部分，此类业务存在误区，许多人认为没有风险。其实不然，近年央行发文指出，银行显性债务及隐性债务规模较大，部分债务属于违规举债清理整顿范围，财政风险有可能转化为金融风险。因而，不断对商业银行中政府类信用融资业务跟踪审计，厘清风险底数，及时采取措施化解风险将十分必要。

一、政府类信用融资业务的主要风险点

商业银行中政府类信用融资业务潜藏政策性风险和商业信用风险。地方政府违规举债以及超过自身财力大规模举债，或者融资主体经营不善，容易形成政策性风险和商业信用风险。

（一）政策性风险

商业银行中政府类信用融资业务政策性非常强，对该类审计需要紧跟政策，遵从政策。从早期对平台公司项目的真实性、可行性，以及债务纳入财政预算的合法性审计，再到财金23号文项目负面清单、隐性债务，地方政府债券投资与承销的可行性、合规合法性审计，政策无不贯彻其中，紧跟政策才能正确把握审计方向。2014年以来，发改委、财政部、银行等部门多次出台政策，规范政府类信用融资业务，归纳来看，主要三个政策性风险点如下。

1.政府或其部门出具的兜底函无效。经过多年治理，除购买地方政府债券外，商业银行与地方政府签署统一授信协议，或直接给政府及其部门融资寡见鲜闻，但政府及其部门向商业银行出具担保函、承诺函、安慰函进行兜底，间接通过国有企业或事业单位融资时有发生。究其原因，地方政府急于融资加快地方基础设施和公共服务领域建设，商业银行分支机构延续银政多年合作习惯，不去研究政策变化，片面认为政府出具的兜底函就是政府信用背书，有兜底函融资本息偿还就有保障。根据《担保法》、《预算法》以及《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号），兜底函担保无效，必须依法解除违法违规担保关系。

2.通过项目负面清单识别违规与风险事项。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）列举了地方政府在商业银行违法违规举债、变相举债种种表现形式，列举了项目负面清单，对照项目清单，逐一实施踏勘法等方法验证项目真实性、合法性等，就能识别违规与风险事项。比如将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目等伪政府购买服务；通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的伪PPP项目；地方政府利用借贷资金出资设立各类投资基金等不合规的政府投资基金。

3.从政策时点识别违规与风险事项。2017年7月14日召开的第五次全国金融工作会议要求，各级地方干部和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2017年7月中旬是一个重要的时间节点，审计实践中需要识别该时点后发放的贷款，债务重新约期、展期等，是否符合政策要求。

（二）融资主体信用风险

历史来看，商业银行中政府类信用融资业务在不同时期有不同的运作方式，融资主体、融资品种发生变化，风险表现形式相应发生变化。一是2015年以前，《预算法》未赋予地方政府举债权力，为了满足庞大的地方基础设施建设的资本支出需要，地方政府设立融资平台公司，通过平台公司、事业单位等在商业银行融资，运作方式为一般固定资产贷款、项目贷款，以及流动资金贷款，政府类信用融资业务风险表现为显性的。二是2015年后，随着《预算法》的修订和2014年国发43号文的颁布，一方面地方政府发行债券置换银行债务；另一方面银政合作，2015—2017年运作政府产业基金、PPP项目贷款，2016年大规模推进政府购买服务贷款。三是2017年7月后，随着中央控制日益增长的地方政府债务，加大力度治理隐性债务，商业银行主要通过棚改项目贷款、异地搬迁项目贷款、投资与承销地方政府债券运作政府类信用融资业务。融资主体主要转换为市场化运营的国有企业，部分企业经营性现金流不足，成为政府隐性融资平台，其债务为政府隐性债务，还本付息依赖地方政府财力，地方政府过度举债容易引发信用风险，政府类信用融资业务风险表现为政府隐性债务风险。

二、审计模型建立与审计案例

在商业银行海量的法人客户业务数据中，采用大数据挖掘技术，建立审计模型，识别违规举债区域，并分析融资主体财务报表、资金往来等识别违规举债的融资主体，提取违规疑点样本，提高审计样本精准性。

（一）对地方政府财政状况跟踪分析识别违规举债区域

通过提取商业银行政府类信用合同，按PPP项目贷款、政府购买服务贷款、产业基金投资、购买地方政府债券、被认定为政府债务的融资平台贷款、其他政府信用类进行分类统计分析，确定各业务品种占比，掌握地方政府在商业银行债务总体情况。

总体分析后，识别违规举债区域模型的思路主要根据《关于对地方政府债务实行限额管理的通知》(财预〔2015〕225号)和《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）精神：地方政府债务限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。如此一来，层级低、财政收入水平差的地方政府在债务限额内通过发行地方政府债券公开举债的机会少，更可能违规、变相举债。通过收集与地方政府诚信和履约有关的情况，以及曾发生的政府性债务风险事件，分析每年地方政府财政预决算数据，计算政府债务率、偿债率、逾期债务率，进一步分析一般公共预算收入中转移支付收入（或者转贷收入）占比，以及分析基金预算收入和财政支出结构，评价政府财政承受能力，将政府层级低、主动违约或协助企业逃废债等负面信息区域列为重点区域。

（二）识别违规举债的融资主体

1.通过资本金和经营性现金流分析。以往审计发现违规举债的融资主体基本属于地方国有企业，仅承担政府融资职能，甚至为了融资新成立的企业，主要资产为公益性资产，无经营，借款为工程项目款；产业基金的资本金常常是名股实债、股东借款，甚至来自银行贷款等债务性资金。运作的项目基本是公益性的，除政府拨付资金外，经营收入不足，借款实际为政府隐性债务。因为经营业务不活跃，融资主体的企业报表比较简单，从损益表看，三年主营业务收入少、与融资金额不成正比；从现金流量表看，经营活动产生的现金流量鲜有发生、贷款发放后购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付现金大额发生；从资产负债表看，贷款发放后在建工程大幅增加发生额。

2.融资主体账户资金往来分析。因为违规融资项目缺乏经营性现金收入，其在商业银行开立的账户资金收入比较匮乏，资金收入来源主要是国资部门、财政部门、土地储备部门，尤其还款付息资金来源，从资金收入来源集中度分析有助于发现违规融资主体。对资金最终去向进行穿透性检查也是识别违规融资的重要手段。通过追踪资金最终去向，与对应的项目批准文件、项目规模、项目投资估算概算预算等，项目建安工程实际支付情况：包括招投标上限值、中标及合同价款、至截止日财务实际支付款项、已完工程的结算情况及未完工程需后续支付情况、建设期利息支付情况、工程管理费支出、前期经费支付情况等，分析资金投入情况，与项目进度是否相匹配，从而判断资金是否挪用。

3.融资期限和担保方式分析。违规的政府类信用融资期限普遍较长，如政府购买服务贷款普遍贷款期限20年，有些地方政府虽然将债务偿还计划纳入财政预算，但是当前政府若干年不需要偿债或者偿债金额微不足道，现时举债属中长期债务，未来政府的债务，因而提取融资期限长的贷款，结合地方财力分析可以识别偿债计划纳入财政预算的真伪；提取担保数据，担保方式虚构的应收账款质押或者自身财务能力弱的地方国有企业保证担保、或者以机关、事业单位、社会团体的国有资产抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押，也有助于揭示违规担保事项。

案例：近年来对商业银行中政府类信用融资业务审计中，从地方政府层级低，政府债务率、偿债率、逾期债务率不佳，以及融资主体净资产、经营性现金流量达不到行业标准入手，构建审计模型，发现政府类××县投资公司于2016年8月成立，注册资本5 800万元，国有企业全资控股，资产负债表中固定资产9 740万元、占总资产97%，经营性现金、损益表主营业务收入不足万元，固定资产作为项目资本金，以及转移收入占地方政府财政收入比重大。2017年3月某商业银行授信1.72亿元，并陆续发放贷款，期限15年，政府购买服务方式运作。该融资符合违规融资特征。

现场审计，虽然融资对应的项目列入政府购买服务指导性目录、单一来源采购、县财政部门出具购买服务资金纳入财政预算的证明，表面资料合法合规。审计从资本金是否真实入手，固定资产主要为红色旅游配套公路、市政路桥及修缮民居费用，来源国家专项资金，均二年前建成，公益性属性。进一步查看××投资公司经营场所，为县政府办公楼中扶贫移民搬迁办公室，公司名牌张贴办公室内，调阅公司名册，互联网查询主要人员来自县机关和乡镇，后证实为借调人员，主要负责搬迁补偿，从而揭示融资主体既无真实经营亦无属于自有的生产经营场所、不符合准入条件。调阅项目可行性报告，贷款投放计划表以及项目预算明细表，再实地查看项目进展，发现借款人通过包装已完工项目、发布虚假采购协议等方式套取贷款。