内部控制视角下的高校预算管理优化措施

李 鑫

随高等教育事业的改革和发展，高校办学规模的扩大，经济活动越来越复杂，由此引起高校资金来源多样化和高校经济的复杂化。2018年《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》中提出，调结构、提效益，把教育经费用到最关键处，预算作为高校财务管理的起点，管理的好坏直接关系到高校的长远发展规划。高校财务预算管理的内部控制对保障高校财务的正常运行，提高高校资金使用效率，推动高校各项活动的正常开展起到了至关重要的作用。

一、高校预算管理的重要性

现代大学制度发展管理理念下，高校有着对于各类资源综合利用的迫切要求，相应的对高校的财务管理提出了更高的要求。高校预算管理是高校财务管理的核心，是优化资源配置的关键环节。目前，高校的预算管理主要是依据学校制定的发展目标，编制年度财务收支计划，将年度发展目标进行分解，落实到学校各部（院）、处及直属部门，要求全员参与执行，最终实现高校的战略发展目标。

（一）促进高校各类资源的整合

科学有效的高校预算管理，能够对高校各项财务支出进行调整和控制，进而实现高校资源的合理配置，较好地落实高校长远发展规划。通过各类资源的合理整合、科学安排收支，高校将有限的资金安排到提高学校发展水平的项目上，保证重点项目的快速实施，从全局角度做到有的放矢、合理布局，确保高校经济活动的正常进行。

（二）防范高校财务风险的出现

教育体制改革的不断深入、一流学科高校的建设等，为高校的发展提供了更为广阔的发展空间。但是，高校在快速发展的同时，也越来越暴露出财务管理风险问题。一是高校规模性支出的增加，一般高校都能达到几个亿的水平，使得预算管理难度加大；二是面对高校各类收入的小幅增长，收不抵支和学校发展的矛盾给高校的发展带来了很大风险。在内控制度下提高高校预算管理水平，增强高校财务管理能力，控制和减小高校的财务风险，促进高校的平稳、协调的发展，已经成为当前预算管理工作的必须。

二、高校预算管理内部控制的现状及分析

（一）预算管理意识淡薄

高校的收入来源大部分都是依靠财政拨款，财务对于经费的管理重心多偏向于日常的业务报销工作，学校领导对预算管理不够重视，各级管理人员往往也对预算管理的重视不足，没有从内控角度充分认识。而在预算管理意识不高的情况下，高校预算管理的目标也仅立足于当年财政收支，只看重当前的利益，预算目标缺乏战略导向，淡化了加强预算管理的要求。

（二）预算编制流程简单方法粗糙

高校一般采用“基数+增长”增量预算编制方法，编制方法相对单一，且高校对内部控制下的预算管理工作缺乏重视度，因此滚动预算法、绩效预算法、项目库管理等没有在学校预算管理无工作中真正开展开来。增量预算法存在很多不科学性，首先，过分依赖以前年度基数，造成很多不合理和不必要的支出延续使用，不利于高校内部支出的优化，影响资金的使用效率。

（三）预算编制工作组织形式单一

无论高校的预算编制是纵向到底还是分块管理，最后的操盘手都是财务处人员，这样编制出来的预算受到各级人员的长期诟病。而各学校的预算编制工作委员会或财经工作委员会只是最后开一次通报会，没有起到实质内控的作用，长期以来造成了预算管理不接地气。

（四）预算执行的刚性不足

当前很多高校已经认识到了全面预算管理的重要性，可是对于预算的执行过程并没有进行有效的监督，没有按要求完善内控制度，对于支出缺少严格的管理和控制，随意性较大，弱化了预算的约束刚性。不少高校还存在随意追加和频繁调整预算，造成预算超支，破坏了预算的严肃性和权威性。

（五）预算绩效考核流于形式

高校预算的绩效管理相距科学完整的管理体系还很遥远，没有很好地建立预算考核指标、内控体系，把按规定列支视同完成预算支出，不突破预算指标就是预算绩效良好，从而忽视了预算考核评价的根本，缺乏奖惩机制，使预算绩效管理工作流于形式。

（六）预算管理信息化手段缺乏

高校整体的信息化工作已经走在社会的前列，因此预算管理需要信息化来进行支持，通过信息化的手段可以实现预算分析、编制、考核的完整性和准确性，然而从实际情况上来看一部分高校在进行财务预算管理工作过程中，从申报预算到汇总预算大部分是采用的是自制表格的形式，并没有将先进的信息化手段充分应用到财务预算管理工作当中去，降低了预算管理应起到的重要作用。

三、加强高校财务预算管理内部控制的优化措施

（一）建立科学的中长期规划

高校需要将中长期规划融入到预算编制过程中，对其中的短期、中期、长期规划要分别进行编制，重视项目预算库的管理、提高对编制滚动预算的重视程度，综合分析对学校规划的分层级支持。同时，突出财务预算编制的话语权，加强校内发展规划、教学、行政、科研工作之间的联系，强化部门之间的有效沟通，确保规划的落地实施。

高校领导需要重视预算管理工作，同时为了预算编制工作能够顺利进行，应建立经济责任制，加强预算的执行力度和监督力度。

（二）强化预算管理的意识

高校必须加强对预算管理意识的普及，尤其是校级领导层面，明确预算管理工作的重要性，转变预算管理观念，增强预算管理意识，构建良好的预算管理环境。预算的编制、执行、考核是学校的一项重要工作，尤其是在就国家一直强调的“调结构、提效益”的背景下，高校将预算管理目标设定在全方位的管理过程中，加强组织对各层面人员预算意识的学习，并通过定期召开预算工作专题会、经济工作专题会、财务工作专题汇报会等，讲政策、摆数据、对比分析，对预算的全过程进行监督、评价，凸显预算工作在高校财务管理以及高校管理工作中的位置。

（三）建立预算专业组织和队伍

高校预算的编制是一个拥有多方面知识才能够胜任的工作，而且需要各部门之间互相协调，进行明确分工并且团结合作才能实现。学校要设立主要校领导担任组长的预算编制委员会，在宏观层面提出当年学校的短期、中期、长期规划目标，并结合当年的情况全面布置，编制过程中要成立职能部门联合办公的专业小组负责具体编制工作，如：发展规划部门、教学、学科、后勤等，同时校内外各部分财务专家，就预算委员会提出的目标结合各部门申报的材料进行商讨，对项目要由申报部门进行当众宣讲。

（四）预算信息化系统的构建

随着预算资金量的增加以及绩效考核的实施，高校的预算编制通过简单的电子表格无法实现分类统计和横向对比纵向分析，为了做好预算的申报、下拨、执行、分析、考核的各个环节，应用好一套完整的预算管理系统将会起到事半功倍的效果。通过预算软件与财务软件的对接，能实时获得预算的执行情况，为需要的领导和部门提供专业和可靠的数据，同时，通过软件的扩展功能对各部门的预算执行进行考核。依靠预算软件积累的数据，可以对高校整体或单一部分进行预算评判，为下一年预算的编制提供大数据支持，推动高校预算工作权威性，提高高校财务管理水平。

（五）规范预算编制程序细化编制方法

高校要实施类财政的“二上二下”预算编制具体做法，其中，“一上”、“一下”的流程保证了各部门全面申报预算，最后由校级层面全面统筹后下发的实际安排的预算，各部门对下发的预算进行重新细化再次上交完成整体的预算申报工作。“二上”、“二下”编制程序的使用，在有保有压的基础上，保证了学校预算安排的与各部门规划的结合。预算的编制上应充分考虑采用“基数+增长”、“滚动预算”、绩效预算及预算项目库相结合的方法，结合预算收入情况，综合考虑、合理布局，提升预算编制的水平，提高预算的执行效率，助力高校的教育事业发展。

（六）硬化预算的刚性执行

高校的预算支出的重点需要包含两个方面，一个是“量力而行”，另一个是“保证重点”。将学校的核心工作当成重点，其他项目按照轻重缓急划分，最大程度上发挥资金的作用。严格预算执行的力度，刚性执行预算支出，避免高校预算“两张皮”现象，硬化预算执行。

（七）预算绩效考核的应用

高校预算的管理要明确部门的责任，提出预算管理的要求，加强对各个环节的控制。预算绩效管理的工作流程可以分成五个环节，分别是预算编制、审批、执行、决算和评价，要明确规定预算编制审核的流程，加强对预算执行情况的检查，切实做好预算执行结果的分析，提高预算执行效果。

总之，高校教育改革正在快速推进，但是高校预算管理却仍存在一些问题，也为高校近中长期规划带来了一些发展上的矛盾。文章从内控的角度上，就完善和解决高校当下预算管理中存在的主要问题进行了细致探讨，从预算目的、管理意识、预算执行以及考核考评等角度进行了展开分析，并对高校财务预算管理工作提出了相应的优化措施，进而稳步推进高校预算管理工作和适应教育改革发展的需要。