美国和墨西哥环境保护制度比较——以空气立法为例

胡耀宇

（内蒙古师范大学 内蒙古呼和浩特 010000）

上世纪70年代开始，特别是《人类环境宣言》通过后，国际社会掀起了环境保护的热潮。美墨两国作为宣言的参与国，在这一时期也开始建立各自的国家环境保护体系。两国在70年代都设立了旨在解决国家环境危机，应对环境污染的环境部门，并颁布了多项与空气质量相关的法律条文。两国都是联邦制国家，但由于两国发展程度有巨大差异，对环境问题的认识不同，两国在环境机构的设立，空气立法上也呈现不同的发展趋势。

两国环境保护部门的设立和发展

1970年7月，为满足公众对环境安全的需求，美国总统尼克松发布了《一九七零年政府改组计划第三号令》，把分散于农业部、健康、教育和福利部、内政部及原子能委员会、联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环境保护职能集中在一起，成立美国国家环保局。1970年12月2日，美国国家环境保护局正式成立，该机构的第一任局长威廉·鲁克尔斯豪斯于1970年12月4日宣誓就职。环境保护局是美国联邦政府一个独立行政机构，负责维护自然环境与保护人类健康不受环境危害及污染影响。在此之前，联邦政府没有专门应对环境污染问题的国家部门。环境保护局不在内阁之列，但与内阁同级，因此需联邦参议院投票同意任命。为满足管理联邦环境活动的需要，美国环保局规模庞大，独立执法，权威很高，所辖机构包括华盛顿特区总局、10个区域分局。美国环境保护局从创立到今天，一直在发展壮大，工作人员从70年4,084人发展到2020年14,172人，其内部各部门对于不同类型的环境危机处理也开始明确。空气污染一直是环境保护局重点考虑的环境问题之一。环保局成立之初，就曾提出环境保护局可以与各州一起制定和执行有关空气和水质以及单个污染物的标准，之后环境保护局设立了空气和辐射办公室，负责制定和执行控制空气污染的国家计划，管理《清洁空气法》《原子能法》，以及其他适用的环境法。

同美国的环境保护局相比，墨西哥的国家环境保护部门虽经历多次变迁，但始终存在缺乏权威，执法力度较弱，权责不分明的问题。墨西哥第一个环境和自然资源政府机构成立于1972年，是隶属于卫生和援助部的改善环境秘书处。1976年随着《联邦公务员制度组织法》的颁布，部分环境和自然资源问题被分配给了卫生和福利部、人类住区和公共工程部、农业和水利资源部，土地改革部和渔业部。两年后，由9个州秘书处和2个国家部门的负责人组成的跨部门环境卫生委员会成立，其目标是实施环境卫生政策、防止和控制污染，保持生态平衡，恢复和改善环境。1982年，对《联邦公务员组织法》的一项改革使环境权责移交给了城市发展和生态部，在那里，环境政策的制定工作集中在其主管的生态部门。但是与环境和自然资源问题有关的其他政府实体仍然存在，例如农业和水利部。1992年，城市发展和生态部改组为社会发展部，两年后，环境事务又从社会发展部脱离，改以环境、自然资源和渔业部的名称设立了一个新办公室。1992年的改组，使墨西哥自然资源的管理和环境政策的制定终于统一在了同一行政单位下，但此时，这一部门还不是一个纯粹的环境保护部门。2000年，环境和自然资源部正式成立，墨西哥的国家环境保护部门经历近三十年的变迁最终成型。设在环境保护管理秘书处下的空气质量管理与污染物排放和转移总局是墨西哥环境和自然资源部内负责专管空气质量的部门。

两国空气质量相关法比较

早在上世纪五十年代，美国已经就空气污染问题进行过联邦层面的立法。1955年7月通过的《空气污染控制法案》，为联邦政府在空气污染方面的研究提供了资金。1963年颁布的《清洁空气法案》是美国第一部关于空气污染控制的联邦法律，它在美国公共卫生局内部建立了联邦计划，并授权研究用于监测和控制空气污染的技术。1967年颁布了《空气质量法》，进一步扩大了联邦政府的活动范围。根据该法律，当某一区域出现跨州空气污染时，联邦将启动执法程序。作为这些程序的一部分，联邦政府首次进行了广泛的环境监测研究和固定污染源检查。此外，1967年的《空气质量法》还授权对空气污染物排放清单，环境监测技术和控制技术进行扩展研究。

1970年颁布的《清洁空气法案》，使联邦政府在空气污染控制中的作用发生了重大变化，为州和联邦共同参与环境事务建立了框架。同年十二月，新设立的环境保护局依据法案内容，开始行使对全国公共环境健康监管、环保技术开发等职责。1970《清洁空气法案》授权制定全面的联邦和州法规，以限制固定（工业）源和移动源的排放。法案启动了四个监管计划：“国家环境空气质量标准；州实施计划；新源性能标准和国家有害空气污染物排放标准”其中，国家环境空气质量标准主要针对臭氧、一氧化碳、二氧化硫、二氧化氮、铅和颗粒物这六种污染物制定。州实施计划（SIPs）由各州自行制定，国家环保局进行审批和监督，计划内容为在规定期限内制定改善空气质量的州计划，从而符合国家环境空气质量标准。

在1970年《清洁空气法案》的基础上，1977年和1990年又出台了新的修正案——1977《清洁空气法案修正案》和1990《清洁空气法案修正案》。前者更进一步地细化了污染防治的工业技术，制定了最佳可用控制技术，适度可用控制技术和最低可实现排放率来减少固定污染的排放。后者授权开展酸雨沉降控制项目，批准了一项控制189种有毒污染物的计划，其中包括先前由《国家有害空气污染物排放标准》规定的那些物质；扩大和修改有关达到国家环境空气质量标准的规定；扩大和修改了执法权限；设立了一项计划，逐步淘汰消耗臭氧层的化学物质。

在空气立法方面，1971年3月墨西哥通过了第一部基本环境法《联邦环境污染防治法》的一般规定，当月还颁布了一项附属条例《烟尘排放造成大气污染防治条例》。两项立法制定了墨西哥最早的一般排放物和颗粒物标准，并以罚款和关闭工厂的方式来惩罚违规者。例如该法第29条明确规定“在联邦行政部门发布的法规中，违反本法规定，将受到以下处罚：1）罚款50比索至10万比索；2）暂时、全部或部分查封污染源，并按上述规定处以罚款；3）暂时或永久关闭产生或排放污染物的工厂或企业，并根据本条第一部分处以罚款。”

1982年1月颁布的墨西哥《联邦环境保护法》对空气质量标准和制裁进行了升级，随后的法规完善了空气质量标准，并于1982年11月生效。这项法律取代和纳入了1971年早期法律的环境立法，并进一步确定了对违反墨西哥环境法规者的制裁。“这些制裁在1983年12月通过的立法中得到了加强，该法案允许处以墨西哥联邦区最低工资的20到2万倍的罚款，最高六年监禁的体罚，工厂关闭，以及联邦机构采取更大的协同行动来查明罪犯。”

1988年，马德里行政当局用一部新的《生态平衡与环境保护总法》取代了1982年的立法，该法纳入了早期立法的主要规定，进一步明确了城市发展和生态部、相关联邦机构、各州的行政和监管职能，以及州和城市的空气质量管理。为最终发布在《墨西哥官方规范》（NOMs）中的空气标准制定建立了框架。这些标准规定了：1）燃烧过程中的烟囱排放物；2）特定行业的点源排放，例如，汽车制造过程中的挥发性有机化合物、悬浮颗粒总量、水泥厂的溢散排放等；3）移动源排放物，例如，柴油废气的不透明度；汽油车的一氧化氮、一氧化碳和碳氢化合物排放物；以及天然气和替代燃料车辆的其他排放物。这些标准代表了国家对排放控制的最低要求，允许各州实施更严格的标准。

1996年，为了满足社会对环境保护的新要求，《生态平衡与环境保护总法》又进行了新的修订，包括针对各种目的的重大创新。其中包括：“建立行政、执行和环境监测的有序、有效和渐进的权力下放过程，以争取地方当局的更大参与；扩大公民参与环境管理的法律范围，办法是通过大众投诉、获得环境信息以及通过法律手段对违反现行法律的损害环境行为提出质疑等机制；纳入环境管理的经济工具，开展环境审计工作。”

墨西哥同样要求各州的环境部门和联邦机构共同参与空气污染的治理。联邦法律要求地方环境当局与环境与自然资源部合作，制定地方空气质量管理计划（PROAIREs）。这些计划旨在通过使用排放清单和在固定地点监测站收集的信息，减少人口接触高浓度污染物。PROAIREs与美国SIPs不同，该计划的制定并不是为了达到空气质量标准，而是建议采取一系列控制措施，逐步改善某个城市的空气质量。

结论

美墨两国在环境机构的发展上存在很大的差距，美国环境保护局拥有更庞大的体系，更充足的财政支持以及更先进的技术支持。而墨西哥联邦层面的环境机构经历了近三十年的变迁才转变为一个专门管理环境事务的机构。在空气立法方面，美国比墨西哥发展早，有多项专门针对空气污染而制定的空气法案。墨西哥与空气有关的立法也比较丰富，但是并不符合墨西哥的国情，导致其严重缺乏执行力，限制了墨西哥处理空气污染的能力。但是客观来说，高度借鉴欧美经验的墨西哥环境法是先进的，相似的环境立法和环境标准为美墨两国在环境事务上的合作提供了便利条件。正是基于这一点，美墨两国在联合应对边境空气污染时，减少了许多不必要的摩擦和繁琐的谈判，签署了《拉巴斯协定》和众多环境合作计划，取得了巨大的成功。