大数据背景下的“双随机、一公开”消防精准监管新模式

陈伟

摘要：随着大数据技术在各领域各行业的融合应用不断深化，执法部门将大数据服务于“双随机、一公开”监管，旨在提升市场监管和执法效能，但“双随机、一公开”作为一种新形势下的监督模式在消防领域的应用也面临新的发展和突破。本文对当前“双随机、一公开”监管模式亟待解决的问题作出简要分析，并且对大数据背景下时如何完善创新“双随机、一公开”消防精准化监管模式进行了探索研究。

关键词：大数据;“双随机、一公开”;精准执法;物联网

1 引言

2019年2月15日，国务院发布了《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）（以下简称《意见》）。应急管理部消防救援局于2019年9月20日发布了《关于全面推行“双随机、一公开”消防监管工作的通知》（应急消〔2019〕241号）（以下简称《通知》），在全国消防部队正式推行“双随机、一公开”消防监管工作。目前“双随机、一公开”消防监管模式已实施半年时间，总体而言，消防领域实施“双随机、一公开”监督模式后，取得了较好的成效，切实转变了监管方式，企业增强了依法履行义务的自觉性，规范了市场经营行为，营造了公平竞争的市场秩序。但在实施“双随机、一公开”监管模式的过程中也暴露出一些问题。随着大数据理念的日益深化，为我们解决“双随机、一公开”监管中暴露的问题提供了思路。

2 “双随机、一公开”监管模式亟待解决的问题

“双随机一公开”作为一种创新的监管方式，是深化“放管服”改革、加快政府职能转变的内在要求，是减轻企业负担、优化营商环境的有力举措，是创新事中事后监管的重要内容，但是作为一种探索性的新的监管方式，不可避免地在实践中遇到一些问题，主要表现在以下几个方面[1]。

2.1“单位库”的建立仍需科学制定标准

根据《通知》文件要求，要与多部门联合建立消防检查对象“专业库”，并实现数据动态更新。但是没有给出“单位库”建立标准，多大规模的单位、什么样营业性质的单位应当添加进单位库，各地仍有不同解读。同时数据的动态更新也存在一定困难，以绵阳市为例，绵阳市每年新增市场主体5万余户，多部门之间数据存在差异，难以实现数据的动态更新。在实际操作中，各地结合自身实际，一方面从监督管理系统中抓取数据，另一方面从其他市场监督管理部门获取数据，但是这些数据都不同程度存在错误、失活、多头数据、数据格式不统一等问题，给单位库的建立造成了数据壁垒[2]。

2.2抽查比例、频次的设定仍有待研究

根据《通知》文件要求，各地可以要根据经济社会发展及检查对象、执法队伍的实际情况，结合监管重点、风险点、行业领域特点，制定本辖区监督抽查计划。由于各地设定抽查比例、频率的依据不同，科学性就有待进一步研究。同时，从以往经验看，各地消防安全重点单位由于管理规范，监管到位，发生火灾的概率较低，反倒是一些老旧住宅小区、小商铺、小饭馆小火亡人事故频发。在“双随机、一公开”监管模式下，如何将有限的监管力量精准投放到真正的高风险场所和区域，是目前亟待解决的问题。

2.3基层监督员的权责划分仍有待探讨

《意见》中明确指出：“按照“尽职照单免责、失职照单问责”原则，对严格依据抽查事项清单和相关工作要求开展“双随机、一公开”监管。”针对消防监管领域，“如何尽职免责”已成为掣肘基层消防监督员开展“双随机、一公开”监管的主要矛盾，基层监督员在实际工作中，对于“执法深度”的理解仍然停留在过去“粗放式”执法的层面，尽快出台监督执法权责划分的具有可操作性的文件是目前基层最迫切的需求。

3 大数据背景下“双随机、一公开”监管模式的优势

当前，大数据技术在各领域各行业的融合发展已经成为势不可挡的时代潮流，政府监管模式在大数据技术的冲击下发生着重大改变。大数据技术对于提高行政执法决定的科学性、行政执法工作的预判能力、执法精准度皆大有裨益。

3.1科学指导建立单位库

“大数据”思维能够建立统一的市场主体信息平台，科学指导建立单位库，利用“大数据”技术建立市场主体“数据池”。从市场监督管理局、住房与城乡建设局、应急管理局、公安局等政府部门获得单位主体数据，对接各部门业务系统，分级建立“数据池”，通过对政府各部门的各类企业信息进行清洗、规范、归集到同一企业名下，有效解决各部门、单位间企业监管、信息分散化、碎片化的问题，实现信息共享、监管协同、执法联动等功能，不仅为消防部门，也为其他政府部门实现对企业的精确动态监管，尤其是失信联合惩戒等提供了技术支撑保障[3]。

3.2在“随机”中提升执法精准度

“双随机、一公开”监管模式中“随机”过程只是一个技术问题，如何确定分级监管的模式才是解决问题的根本。国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》指出：“针对火灾多发频发的行业和领域，适时开展集中专项整治，对隐患突出、有严重违法违规记录的单位，实施重点监管”。目前消防部门使用的“双随机、一公开”监管系统设置了“红黄绿”三色监管模式，但是对于如何确定社会单位“红黄绿”三色没有科學有效的手段，没有统一的火灾高危单位确定方法，只是简单的按照重点单位、一般单位、九小场所对单位进行了划分。利用大数据技术，通过对数据进行机器学习，可以精准预测未来一段时间内社会单位火灾发生的概率，有效解决了社会单位无法分级预警的问题。根据大数据技术提供的社会单位风险分级，针对不同风险等级单位，科学制定抽查比例，将有限的消防监督执法力量精准投放到火灾发生概率最大的单位中去，能够在“随机”中有效提升了执法精准度。

3.3提高基层执法水平

一方面，将监督检查力量投入到更容易发生火灾的场所中，“失职照单问责”就像一把“达摩克利斯之剑”始终悬在消防监督员头上，监督执法从以往“规避风险”转变为“以问题为导向”，倒逼基层监督员履职尽责，规范监督员执法行为[4]。同时，大数据技术能够对执法全流程进行记录，对执法全过程进行追溯，大数据对执法人员提出了更高更严格的要求，“强迫”执法人员树立新型思维意识，养成利用数据依靠数据的习惯，不断提高基层执法水平。

4 大数据背景下精准执法的探索

大数据不仅是一种技术潮流，更是国家的重要战略决策。当前，大数据深刻影响着市场监管的各个领域。执法部门只能顺应大数据发展趋势，将大数据服务于“双随机、一公开”监管，不断提升市场监管和执法效能。由于大数据与“双随机、一公开”监管的融合还在探索中，笔者对完善大数据监管模式提出以下几点建议。

4.1尽快建立完善法律制度

“双随机、一公开”监管模式和大数据思维对于执法部门而言都是新兴事物，所有人都是摸索着前进，所有的探索都是积累经验。根据基层半年来的使用反馈，如何从法律层面为大数据背景下的“双随机、一公开”监管模式提供支撑是当前最为迫切的需求。一方面应当尽快出台适应“双随机、一公开”监管模式的执法“权责清单”，理清监管者与被监管者的权责关系，促使监督员能够更好地履职尽责。另一方面，应当尽快出台一系列“双随机、一公开”与其他先进技术高效融合的配套文件，让各地能够放开手脚大胆探索，创新工作机制，建立更加完善的“双随机、一公开”工作机制。

4.2统筹建立大数据中心

统筹建立大数据中心是利用大数据对市场主体进行监管的核心问题。而目前各级行政部门都建立了各自的大数据中心，不仅数据采集重复、数据标准不统一，影响数据开发利用，也为进一步整合制造了新难题，同时还造成资源的极大浪费[5]。应充分发挥应急管理部消防局、消防总队及大数据综合治理部门的推动作用，与其他政府部门统筹建设，确保信息在采集、存储、备份、访问授权、传输、使用过程中的高效使用。

4.3实现“大数据”与“物联网”的结合

目前，物聯网已经在社会单位消防设施管理中得到了一定程度的推广，物联网每天产生的大量数据都未得到有效的利用，同时产生的数据层级也以指数级在增长。下一步物联网和大数据的融合将是行业的大势所趋。研究的重点应当是如何更好的构建物联网中的大数据技术框架，在物联网数据捕获、数据集成和管理、物联网中的数据挖掘等方面进行探索。

5 结语

在消防监管领域全面推行“双随机、一公开”制度，是国家深化消防执法领域改革和推进“放管服”纵深发展的重要举措。大数据时代已经来临，消防监管领域的“双随机、一公开”制度完善还有很多方面值得继续深入探究。大数据技术在保证“双随机、一公开”监督执法公平性、公正性的同时，满足了监督执法的合理性、精准性和导向性。利用大数据的工具性价值，进一步完善创新监管模式，使得随机抽检过程更合理化、科学化，抽检留痕工作更规范化，数据库更新实时化，形成事中事后监管模式，这是“双随机、一公开”的实施目标。在遵守法律规定和执法效能基础上，适应大数据时代发展，促进监管模式的精准性和导向性，这对于促进执法公正及执法公信力具有重要现实意义。

参考文献：

[1] 黎承.“双随机、一公开”消防监督执法机制的探讨[J].智能建筑与智慧城市，2019.

[2] 颜海娜，曾栋.大数据背景下市场监管模式的创新探索——以南沙自贸片区为例[J].探求.2018.

[3] 贺译葶.大数据时代行政执法精细化的逻辑、面向与进路[N].天水行政学院学报，2019.

[4] 陈丹，罗云，周丽勤.大数据条件下的警务云重构与实践——以贵州公安多彩警务云建设应用为例[J].警察技术，2016.

[5] 张家华.行政执法检查“双随机”应用研究[J].时代经贸，2017，13.