“一带一路”背景下PPP模式在东南亚地区运行的法律风险及对策研究

农方

摘 要：随着法律风险控制重要性的日益凸显，PPP公私合营模式再次成为中国在东南亚地区投资的新焦点。本文从运营概况与法律概况两方面，对近年来PPP项目在东南亚地区的发展现状进行分析，并结合具体案例丰富阐述。最后，分别从国家和企业层面提出了应对PPP模式在东南亚地区运行的法律风险及对策建议。

关键词：PPP模式  东南亚  法律风险

中图分类号：F740 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）08（b）--02

PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。2013年9月，习近平主席在访问中亚和东南亚国家期间提出了“一带一路”倡议，并指出各国之间基础设施的互联互通应是首当发展的领域，政府应鼓励国内企业大力推进对外投资，特别是在大型基础设施建设方面的国际合作。中国与东南亚国家自古以来保持着友好睦邻关系，大部分东南亚国家基础设施较为落后，经济实力欠缺，对项目存在一定需求。因此，PPP模式成为近年来中国企业投资东南亚的新趋势。

1 PPP模式在东南亚地区发展现状

1.1 运行概况

从投资总量来看，外商投资PPP项目主要集中于东南亚地区中的八个国家，包括越南、菲律宾、泰国、马来西亚、老挝、印尼、柬埔寨和缅甸。如图1所示，1990—2015年东南亚八国的PPP项目总数是689個，合同金额年均增长率达到7.38%，投资总额为2908.45亿美元。由此可以看出，从1990—1996年PPP项目数及项目投资金额都呈快速增长趋势，而在1996—1998年的时间段，两条折线同时呈现急剧下降势态，原因是1997—1998年爆发的东南亚金融危机造成东南亚国家的汇市、股市发生动荡与暴跌，就业率显著下降，各国经济都出现明显退步。而在亚洲金融风暴后，东南亚地区经济逐渐恢复，地区运行的PPP项目数及投资额也开始在波动起伏中缓慢增长。

1.2 法律现状

从总体来看，东南亚国家关于PPP模式的法律法规并不算健全，有待进一步规范。为了促进本国和本地区的经济发展，一些国家在制定国内法的同时，也颁布了各种税收政策和鼓励措施吸引外部投资，特别是对工业方面有利的投资，除了在颁布的投资促进法中明确的优惠项目之外，还会给予额外的优惠。

越南政府出台了《外国投资法实施细则》《外国投资法》等法律规范。随后在2015年，越南当局在政府公开文件中明确写入了PPP模式，这标志着公私合营模式的普及，之后可作为一种政府采购方式被使用。在印尼，PPP项目是由国家发展规划部门协助印尼投资协调委员会（简称BKPM）进行管理的。投资者需要取得大量许可证、批准和证照，经历漫长的申办过程、遭遇官僚主义等，项目才得以落地。泰国政府有专门的投资促进委员会（简称BOI）来制定外商投资相关的政策和法律规范。同时，柬埔寨、菲律宾等国家也制定了一系列的法律法规来促进PPP项目的投资，主要从投资范围外商投资持股比例、税收、补贴等方面着手，通过相关的便利措施和优惠条件鼓励外商投资，如表1所示。

2  PPP模式在东南亚运行的法律风险

2.1 法律与政策变动风险

东南亚大部分国家处于市场经济初级阶段，社会和经济状况瞬息万变，各国政策频繁调整，规范性文件新出台、被修改或废止的情况时有发生，而PPP项目的周期普遍较长，这就给在东南亚地区运行的PPP项目增加了不确定因素。此外，政府的换届和政选可能导致PPP项目操作的连续性遭到破坏。法律与政策变动对投资人和东道国的影响都是显而易见的，不仅会损害投资者的利益，也会对当地政府的信用造成不良影响，对其继续吸引外商投资造成不便。

2.2 合同风险

PPP项目的复杂性和长期性会使合同的设计相当困难。由于计算能力的限制及信息的不对称，PPP合同大多为不完全合同，其中存在的风险隐患将会严重削弱PPP项目的竞争效益，最典型的案例就是菲律宾早期的BOT水电项目。菲律宾在20世纪80年代曾经存在严重的电力供应问题，于是在1987年，菲律宾政府向私人开放了电力专营市场，意味着准许私营投资者通过BOT方式建设独立电厂，并向国家电力公司售电。然而亚洲金融危机后，菲律宾电力系统供应过剩问题开始显现。菲律宾政府对PPP项目风险的防控经验和运作能力的欠缺，以及不合理的合同风险分担设计所引起的不良后果日益突出。这一系列问题最后导致菲律宾电价高涨，电价排名全球第二。菲律宾制造业的国际竞争力因高昂的电价而严重削弱，由此给菲律宾的经济社会发展带来了长期的不利影响。

2.3 法律法规不健全

如菲律宾有关PPP模式的法律主要有《BOT法》《BOT修正法》《执行法规》（IRR）及众议院第2102、2829、3717、3763号法令，但这些法规在PPP项目的义务责任、运营管理、资金回收、项目监管、风险分担等方面都存在较大的模糊空间，法律约束力较小，主要依赖项目个案的细节谈判。这导致时间跨度较长的PPP项目容易受到行政和司法机构的过度干涉。此外，东南亚各国的法律制度不完善造成贪腐肆意，社会上甚至流传“每一个PPP项目背后都有一个不可告人的弊案”，这也是社会大众对PPP模式存疑的主要原因。

3  东南亚地区PPP项目法律风险应对措施

3.1 慎重选择投资国别

首先，做好PPP项目投资的前期调研，即注重政府合作方及投资环境的选择，应尽量避开政府债务沉重或偿还能力不足的国家。同时，需要时刻关注东南亚地区PPP模式相关法律文件更新情况，注重衡量文件法规的可操作性，由此考察东道国政府对PPP的认识深度及参与程度。其次，寻求信用度高的合作伙伴。在选择合作伙伴时，应重点考虑联合体成员之间的能力是否互补、企业文化是否相融、合作伙伴的诚信度以及企业的综合实力。建议采用公开、公平、公正的竞争性谈判和竞争性磋商等非招标采购方式开展PPP项目合作伙伴选择，这样更符合实际情况。

3.2 严格合同风险控制

在项目建设过程中，企业需注意对合同风险的把控，以避免无效约定。在明确界定双方权利义务的同时，设置具有弹性的合同条款，以便作出适时调整。双方应根据项目类型、特点的不同，设置合同的投资回报范围，更为关键的是需要设置动态调整机制与价格调整机制，可以避免中资企业面临的收益风险，也可保障项目的稳定运营。

3.3 健全相关法律法规

PPP项目的复杂性和长期性要求政府订立的法律法规必须具有可执行性与可操作性。国家应对现有的PPP法律法规、规范性文件及配套规定进行统一梳理，尽快将PPP模式立法体系化，颁布配套的法律、政策，补充和完善《对外投资促进法》，新设《对外投资保险法》《境外投资管理办法》等，检察企业考核方式，发挥行业和企业团队的创造性与能动性，提升管理效率，鼓励中国企业到东南亚地区进行PPP项目投资。

4 结语

在“一带一路”倡议下，新一轮中国同东南亚国家PPP合作热潮涌现。经济全球化的加速，使PPP模式不论从内在、特点，还是模式、关键风险点都有较大变化，这就要求我们重新审视PPP项目的运行与风险控制，更要对东南亚法律环境有所熟知，制定纠纷解决预案，控制好合同无效风险，为今后的PPP实践提供借鉴和帮助，从而使中国的PPP之路走得更长更远。

参考文献

Kim S H， Kim J H. Process and Lessons of International Development Cooperation Through Multi Industry Cluster Project [J]. Learning， 2015， 3（1）.

吕秋红，王晓东.论PPP模式在菲律宾基础设施建设中的应用与启示[J].东南亚研究，2011（04）.

张茉楠.亚投行应为推进“一带一路”PPP融资模式发挥先导作用[J].中国经济周刊，2015（28）.

刘晓炜，张慧.企业对东南亚投资与贸易的法律风险控制[J].中国律师，2013（11）.

张海星，张宇.PPP模式：多维解构、运作机制与制度创新[J].宁夏社会科学，2015（06）.

祝宁波，黄雷.论法律风险识别的方法[J].西部法学评论，2013（03）.

米良.东南亚国家对外贸易法律制度的内容及特点[J].前沿，2009（11）.

世界銀行PPI数据库.The World Bank Private Participation in Infrastructure Database[EB/OL].http：//ppi.worldbank.org/.