构建海南自贸港财税政策新体系的研究动态

2020-12-23李恒

中国商论 2020年22期

李恒

摘要：海南正处于中国特色自由贸易港建设阶段，财政及税收体系方面仍不成熟，根据中国内地18个自贸区（截至2019年8月）的建设情况，借鉴工业时代贸易规则的典范（中国香港自贸港）和实施目标管理型税制的典范（新加坡自贸港）的成功经验，梳理海外成功经验对海南自贸港财税制度建设的启示，探讨提出适应当前和未来发展的数字经济环境中海南自贸港财税政策新体系。

关键词：自贸港工业时代贸易规则目标管理型税制区块链

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）11（b）-018-05

自贸港是保税区、自贸区发展到一定程度自然产生的形态，也是比自贸区更高的发展形态。外国学者White， Rob. AegeanRob. （2012）认为，政府在国家政策、财税管理上的支持是自由贸易园区成功的共同因素，也是自贸港成功的关键所在，构建海南自贸港财税政策新体系的重要性可见一斑。

国家针对自贸区已出台的优惠政策涉及关税的文件有2份，确定选择性征收关税; 涉及所得税的有4份，均是对特殊事项规定可分期（不超过5年）缴纳所得税; 涉及流转税的有2份，主要是确定优惠增值税税率针对融资租赁的出口退税; 涉及服务创新方面的有3份，其中税总函的〔2014〕 298号文和税总函的〔2015〕208号文均是要求开展“办税一网通”服务，而财税〔2012〕 14号文则是针对启运港的退税政策。

2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《关于支持海南全面深化改革开放有关财税政策的实施方案》等重要文件。要求海南按照党中央的决策部署，完善政策体系，尽快落实各项实施方案编制工作，把“四梁八柱” 搭建起来。截至2019年8月，我国形成的18个自贸区格局，每个都有其着力打造的产业和发展战略。海南在相关制度无先例可循的情况下，还有众多难题亟待解决。而作为制度架构中占有关键地位的财税新体系的构建，是建立我国首个自贸港的前提和基础。

1 自贸港财税政策研究

综合已有的文献资料来看，自贸港财税制度设计，主要体现在税收优惠政策和财政支出的特定支持两个方面，呈現出三个特点：一是税种少; 二是税率优惠; 三是税收优惠的方式多样化。从税种上来看，关税效果最为明显。

1.1 国外自贸港财税政策研究

郭红书（2015）介绍了欧洲、亚洲和美洲主要自贸区的税收政策。闫然（2014）分析了迪拜、新加坡、智利三地的税收政策。邬展霞等（2014）总结了釜山港自贸区税收优惠。通过借鉴学者对全球三种主要按功能划分的自贸港税收激励政策研究成果，为本研究提供参考（如表1所示）。

全球自贸港的财税政策都具有低水平的涉及离岸业务税收，提供部分或全部税收优惠的共同特点。

（1）自贸港根据不同的定位来制定相应的财税激励政策。国际中转型自贸港以迪拜为代表，税收激励力度最大。迪拜的投资所得税免交，外资可以100%控股，企业利润也可以随时划出。综合型自贸港以中国香港、新加坡为代表，财税激励力度中等，新加坡主要进出口商品是机械设备、石化产品等复杂度较高的产品。港口服务经济型自贸港以鹿特丹为代表，作为欧洲第一大转口港，主要为欧洲大陆服务。欧盟基于公平竞争环境考虑，出台了针对恶性税收竞争的立法措施，放弃财税激励。

（2）自贸港的税收优惠聚焦目标产业。新加坡自贸港在税制设计上均聚焦明确的产业目标，针对总部企业、船舶运营、风投基金都有很大的税率优惠。迪拜、新加坡资源虽少，但由于各种政策的结合，企业发展的成本很低，包括制度成本、交易成本等。

（3）自贸港的税制相对简单。中国香港、新加坡的税制简单。以新加坡为例，其税种包括所得税、海关税、房产税、动车税、遗产税、赌场税、押注税、印花税及其他。中国香港的税收简单，只有利得税、薪俸税和物业税。

（4）自贸港的税种少、税负低、优惠减免多、优惠期长。

第一，流转税税种少，税负较低。自贸港区域内对增值税等类似流转税的规定，有的没有此类税种，有的规定区域内可免，还有的没有针对签订贸易合同的课税，如印花税。世界上少有能与新加坡媲美的低税率，对鼓励类的产业和企业实行有选择性的大力度的税收减免支持，而为让国民真正地把心思放在做实业上，对不鼓励的房地产税比例相应提高。这突出了税制的结构性设计，既保证了税源稳定，也保证了长久发展。我国自贸区内当前增值税一般正常缴纳，税负较重。

第二，涉外优惠多。企业所得税名义税率大多在 20%左右，其中，英国、马来西亚、新加坡、加拿大、中国香港等国家和地区的企业所得税率均低于20%。新加坡针对鼓励性的产业有长达15年的企业所得税减免，若出现亏损还可无限期结转。工薪所得为2%～20%，其他所得为15%，给予非居民的税率优惠达20%，纽约离岸中心直接免除了地方的个人所得税。迪拜的企业所得税和个税免除，对资本利得分类减免，区分消极收入和积极收入，对税后利润汇往境外的积极收入不再征收预提所得税。我国对向境外支付的利息、汇出的股利以及特许权转让费等一律征收10%的预提所得税，这影响了资本回报的国际竞争力。

第三，税收优惠期长。新加坡执行的优惠税率最长40年。迪拜的医疗城税收优惠有效期为50年，可延期50年。我国的企业所得税大部分优惠期只有5年，税收优惠文件很多只有2、3年的有效期，企业税收环境的不确定性增大。

（5）自贸港的税收收入占比大。 2017—2018年财政年度，新加坡税务局负责的税收收入达 502亿新元，占国内生产总值（GDP）的11.1%和政府运营收入的66.2%。其中，税收总收入的50%以上来自于所得税。所以，新加坡政府对所得税的政策关注和投入力度也是最大的。

1.2 我国自贸区财税政策的研究

税收在我国属于中央事权。税费种类繁多、税率较高，贸易类业务需要缴纳的税种包括：印花税、关税、消费税、增值税、城市维护建设税及教育费附加等多项税款，而且在全球范围分包时，跨国集团公司可能因一笔交易的多次分包而多次缴税，这加重了公司的税负，也对贸易的便利性产生了负面影响。

我国现行自贸区税制的特点包括：产业目标不明确，税收种类繁多、税率较高，税收优惠期较短，税收稳定性较差，贸易便利性差，通过各种“以奖代补”来争夺企业资源，浪费了财政资金。相比之下，我国的企业所得税率为25%，平均高出5个百分点，企业负担重。工薪所得税率为3%～45%，其他为20%，个人负担重。18个自贸区（截至2019年8月）一直在不断完善、创新和探索适合的财税政策。

1.2.1 完善自贸区财税政策

（1）完善区域化法制法规。郭远来（2015）提出应改善行政服务、降低税率，完善自贸区法制建设等措施。湖北探索和完善航运物流税收优惠，保税港区内部分企业实行增值税即征即退优惠，试行容缺容错税收管理，营造严谨守法又不失宽松的税收环境。张淼（2015）提出要实施配套的财税政策，完善区域化法规。

（2）整理负面清单。广东横琴实施的具体货物清单由财政部、税务总局、海关总署会同有关部门统一制定，包括“一线”不予免税或保税、“二线”不予退税等内容。

（3）打造大数据平台。湖北落实外贸综合服务企业财税政策，探索创新电子商务出口退税管理机制和市场采购贸易方式出口免税，大力推进出口贸易。同时，依托财政部推动的XBRL（可扩展性商业报告语言），构建财智大数据平台和票财税一体化管控模式。

（4）完善境外的所得税收抵免政策。河南将免税范围扩大，对海关特殊监管区域内的企业所需生产用进口机器、设备予以免税，有效促进产业升级，降低企业成本。同时，不论内销的产品是否已经加工成货物，企业均可根据自己经营情况和综合税负的高低，自主决定按进口料件或产品当时的状态来申报纳税，有利于区内企业在市场竞争中占据主动地位。

（5）税政服务“走出去”和“引进来”。四川协助纳税人学习项目所在国的财税政策和税收协定，指导“走出去”企业避免双重征税，同时为自贸区注入“人才活水”，让“引进来”企业和个人充分享受到税收协定的税收优惠。天津为企业开辟绿色通道并开具《中国税收居民身份证明》，避免重复征税。重庆规定进入保税区内没有入关关税和进口增值税，进入国内市场已缴纳关税的货物进入保税区也可以申请退税。

1.2.2 创新自贸区财税政策

户晗（2015）建议设立专门的机构，依其功能设置自贸园区的财税政策。

（1）落实以奖代补政策。河南落实财政部PPP以奖代补政策，对入选财政部示范项目同时落地实施的，按项目投资规模给予300万～800万元的奖励。对列入省级或部级的备选推介项目实施前期费用补贴50%～100%的政策，一个项目最高补助50万～100万元。

（2）创新税收服务措施。福州通过“线上+线下”刷脸实名认证办税，无纸化网上办税和“易办税”平台，成为全国第一个“线上+线下”实现税务和公安身份数据联网实名认证、比对的城市。浙江自贸区提出了15条创新税收服务措施，包括：聯合服务“一站办”;信息共享“一次报”;银税互动助融资;网上办税不出户;出口退税无纸化;缴税方式多元化;电子发票增便利;诚信办税简流程;先享优惠后管理;“省内通办”全覆盖;实名办税免认证;预约办税少等候;点单辅导互动学;“离岛”办税不用跑;税企合作防风险，帮助企业防范重大税收风险，提高税法遵从度。

（3）积极创新产业对接。广西国税局课题组（2015）指出政策扶持与产业发展具有双向强化的效应。天津落实财政新增的教育、文化、卫生等事业经费重点向“三农”倾斜政策，同时合理地划分政府事权，出台政府间财力与事权相匹配的财政财税管理制度。

（4）用“减”和“加”来实现高质量发展。福建积极落实减税降费政策，以政府收入的“减”，换取市场活力的“加”，实现高质量发展的乘法效应。天津支持科技型企业顺利融入“一带一路”，在海外完成研发机构的注册，具备“有场地、有投资、有设备、有人员”的条件，就能申报认定为“走出去”的科技合作企业，可以得到市财政给予的50万～200万元的资金支持。

（5）大力促进对外贸易和投资。上海自贸区确定了7项税收优惠政策，其中5项旨在促进自贸区企业对外贸易，2项旨在促进自贸区企业对外投资。涉及税种包括关税、增值税、企业和个人所得税。

财政部和国家税务总局出台了针对总体方案的相应税收优惠具体规则，形成了“紧贴实际需求、注重借鉴成功经验”的自贸区税收优惠制度体系。

2 海南自贸港财税政策的研究

在文献方面，学者对该领域的关注不多，直到2018年4月13日后，学者对“海南自贸”的研究达到了井喷状态，新增文献130余篇，内容集中在海南自贸港建设带来的变化及发展模式探究。目前关于自贸港“税收制度”的专门研究较少，如孙超（2018）针对海南自贸港的建立提出了立法先行、重塑模式、完善税制以及建立事先裁定税收制度等建议，但比较笼统，缺乏可操作的做法。李晓嘉和朱佳明（2018）提出优化中国“一带一路”税收征管制度的设想，同样没有提出整体财税体系的构建思路。王宝芝（2019）提出，根据海南自贸港现有税收优惠政策，1年应缴纳企业所得税、增值税、印花税合计2000多万元的企业，未来5年期间可享受的税收优惠比例为36.60%。

2019年10月26日，关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用对外贸易法、道路交通安全法、消防法、食品安全法、海关法、种子法6部法律规定的决定得以表决通过，上述调整在3年内试行。国务院实践证明可行的，提出修改有关法律的意见;实践证明不宜调整的，在重新试点期满后恢复施行有关法律规定。这意味着，为进一步优化营商环境，要通过制度建设，更大力度地激发市场活力和社会创造力。

2.1 海南“四大园区”财税政策研究

2022年12月31日前，四大园区税收省级及市级留成部分全部用于奖励园区，专项用于支持园区发展建设。重点项目的土地出让金在扣除成本和国家法定需要计提的专项资金后，采取一企一策和集体决策的方式进行配置。

（1）江东新区。推动海口临空经济区内设立海关特殊监管区，享受保税区政策，在临空经济区开展航空保税维修及融资租赁等业务。支持在琼的高校院所科技成果发明人按成果所有权70%以上比例共同申请知识产权或共同持有现有职务科技成果所有权，发明人对持有的成果可自主实施转化。

（2）洋浦经济开发区。洋浦是国内第四个保税港区，2018年全年税收168亿元，同比增长8.8%。开发区针对所纳税额分别给予增值税6.5%～28%、城建税及教育费附加的40%～50%、企业所得税13%～21%的扶持，给予人才个人所得税11%～15%的扶持和2万/年的租房补贴。对投资额度也有分阶段的奖励。

（3）三亚崖州湾科技城。2019年5月，三亚崖州湾科技城总体规划获海南省政府批复。南繁科技城、深海科技与大学城起步区建设基本成型，国外技术人员交的个人所得税偏高。

（4）博鳌乐城国际医疗先行区。由于享受的政策是减免部分关税，税率为2%～7.5%，不减增值税，进口来的药品和器械比香港高出30%。

2.2 海南自贸港现行的财税优惠政策

在新出政策方面，明确建设自贸港之后，海南省目前已出台2个税收政策：一是《关于进一步调整海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部海关总署税务总局公告2018年第158号）; 二是《关于乘轮船离岛旅客纳入海南离岛旅客免税购物政策适用对象范围的公告》（财政部海关总署税务总局公告2018年175号）。

在奖励内容方面，重点在以下两个税种：第一，增值税。奖励地方前三年留存80%，后两年留存70%，每季度兑现奖励一次。第二，企业所得税。奖励地方前三年80%留存，后两年留存70%，每年年度汇算清缴后奖励一次。

海南离岛免税系统纳入国际贸易单一窗口。建立通关物流状态信息库。实现智能舱单上线。在出口方面，海南层面取消纸质EIR，国家层面取消合同。FT金融基础设置只在人民银行业务范围内使用，作用有限。

2.3 海南自贸港财税政策存在的问题

（1）现行省级税收管理权不足。目前省级政府只在几个边缘税种方面享有制定税收实施办法的权力，体现不出地方特殊性。税收立法的短板限制了税收创新的积极性和自贸区的顶层设计。

（2）营商环境较差。当前我国实际征收的税种为18个，税制较为复杂，征税效率偏低。无法在“税制简明、税率合理和征收高效” 的营商环境的评价标准上取得高分。

（3）税收优惠政策方面没有竞争力。海南现有少量的税收优惠政策不能充分体现自贸区应有的吸引资源集聚的基本功能。同时，税收优惠时限较短、税收稳定性差，更不利于吸引企业和人才的加入。

综上所述，我国迫切需要一套相对成熟、稳定的自贸港财税体系，目前出台的专项税收政策，无法满足复杂的经济业务环境。

3 海南自贸港财税政策新体系的建议

海南是中國最大的经济特区，也是我国面积最大、农民比重最大、经济最欠发达的独立地理单元的自由贸易试验区域，是财税政策改革首选的试验田。

3.1 海南自贸港财税政策产生的特殊背景

（1）海南自由贸易港需要构建技术革命背景下新的贸易体系。现行自由贸易规则是西方针对工业时代生产体系制定的，海南省人口密度小、且不鼓励发展工业，可参照的方案有限，为让贸易更加简单、便利、现代、普惠，需要充分考虑其特点，使自贸港政策效应充分释放。

（2）海南要打造成我国改革开放的一张名片。我国进入改革深水区，要全面建成小康社会，需要更高水平的开放和更高质量发展，这些都需要敢为琼先的大胆探索。

（3）国内自贸试验区总结出的可复制推广的经验需要检验。我国设立自贸区以来，在服务实体经济和政府职能转变上进行了探索，需要总结、检验和推广，形成全面开放新格局。

3.2 推进海南自贸港建设的财税政策建议

（1）鼓励海南自贸港在国家规定的大框架下探索自己独特的发展方式。赋予自贸港税收立法权，大胆探索行使特区立法权。在“简税种、降税率、创服务、速征管”的基础上，建立以直接税为主的税制体系，优化纳税税种，简化税收遵从流程，为企业减税降负奠定基础。

（2）应对国际贸易新规则，提升全球资源配置和服务能力。打造良好的营商环境，吸引更多创新型的年轻人。建立现代经济体系，让本岛居民充分享受到自由贸易港红利。

（3）深耕岛域税收优惠政策。突出产业对标，在旅游业、高新技术产业和现代服务业上着力设计，从税收优惠的广度、力度时长上探索制定稳定的税收优惠政策，持续优化离岛免税政策，吸引投资，促进贸易发展。

（4）通过大数据平台来促进机构转型，提供高效、局势、安全的数字化服务。积极探索并深化国家税务总局“10+10”互联网创新应用，充分运用区块链技术，打造功能齐全的“电子税务局”。注重系统性、整体性、协同性的要求，构建保障其健康发展的标准体系、竞争机制、监管体制、财税体制、金融体制、行政体制、司法体制等，实现自贸港的政策效应。

参考文献

郭斯兰.自贸区的浙江机会[J].浙江经济，2013（19）：1.

秦诗立.找准国家自贸区战略中的浙江定位[J].今日浙江，2015 （01）：40.

胡维佳，张伟.上海2.5小时经济圈内再谋“新”自贸区浙江梅山冲刺自贸区[J].中国经济周刊，2014（08）：52-53.

严皎婕.上海自贸区对浙江的辐射效应[J].合作经济与科技，2015（21）：21-22.

李琼，蔡谦.湖北循环经济发展的财政金融支持研究[J].武汉金融，2015（10）：53-55.

Luqmani M，Yavas U，Quraeshi Z A.A Convenience-or iented Approach to Country Segmentation[J].Journal of Consumer Marketing，2015（04）.

周益民，高琦，金荣学.湖北税收占GDP比重的实证分析[J].统计与决策，2016（15）：117-120.

张国钧.找准税收服务湖北自贸区建设的着力點[J].政策，2016（12）：25-28.

党博超.浅析河南自贸区的建立对河南省发展对外贸易的影响[J].经贸实践，2017（03）：38.

杜雪静.中国（河南）自贸区对当地经济的影响探究[J].中国市场，2017（20）：115-116.

黄晓珊.各国自贸区税收优惠政策比较研究[J].国际税收，2017 （10）：6-10.