美国教育督导制度发展的历史、特征与启示

田瑾 侯浩翔

[摘 要]美国教育督导制度与我国教育督导制度具有相似的发展趋势，即从重“督”轻“导”向重“导”轻“督”转变。本文根据督学资格、督导目的、督导理论和重要历史事件等要素，将美国教育督导制度的演变过程分为5个阶段，分析各阶段美国教育督导制度的发展特点，为我国督学队伍的建设提出4个具体建议。首先，逐步提高督学的任职资格，完善督学资格和培训制度;其次，制订督学的资格底线和高水平资格标准;再次，突出学校的自我监督管理，建立并完善校本督导制度;最后，提升督学的专业权威，使其成为学校教学和教育变革的领导者。

[关键词]美国教育督导制度;督学资格;校本督导

[中图分类号]G464 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843（2020）06-0136-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.06.025

教育督导工作是指对教育活动的监督与指导。督学是对督导工作承担者的统称，在整个教育过程中扮演着非常重要的角色[1]。我国督学具有“督政”和“督学”两个主要职责。根据2012年颁布的《教育督导条例》，“督政”主要是指县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的监督与指导。“督学”主要是指县级以上地方人民政府对本行政区的学校和其它教育机构教育教学工作的监督与指导。20世纪80年代教育督导的工作重点是“督政”。我国自2011年以来相继出台《学前教育督导评估办法》《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》等文件，标志着我国教育督导工作的重心正在由“督导”向“督学”转变[2]，体现出从重“督”轻“导”向重“导”轻“督”发展的趋势。美国教育督导制度与我国教育督导制度具有相似的发展趋势，美国早期教育督导工作的重点是“督政”，经过300多年的发展演变，美国督学逐渐只承担“督学”职责，教育督导工作从重“督”轻“导”转变为重“导”轻“督”，督学的权威从行政领域转变到专业领域，督学成为学校教学和教育变革的领导者。笔者根据不同历史时期的督学资格、督导目的、督导理论和重要历史事件等要素，将美国教育督导制度的演变过程划分成5个阶段，分析美国教育督导制度发展的特点，从而获得有助于完善我国教育督导制度的有益启示。

一、美国教育督导制度发展的历史

（一）教育督导制度的初立阶段

17世纪20年代到19世纪20年代是教育督导制度的初立阶段，教育督导制度的建立促使教师遵守教学规定。根据美国历史研究的主流观点，美国最重要和不朽的文化和思想都源自新英格兰，我们应从殖民时期的清教徒和清教主义开始了解美国的教育[3]。美国教育在殖民时期就已经形成，其没有受到独立战争的影响反而在19世纪迅速发展[4]。美国教育督导制度的萌芽要从殖民时期算起，其学校教育督导制度是伴随着第一批移民在定居点设立学校时产生的。

初立阶段的教育督导制度具有浓厚的宗教色彩，这是由特殊的社会背景和教育内容决定的。殖民初期，清教徒为了纯正的宗教和文化来到北美，试图建立一个信奉基督友爱精神和行为规范的天国，清教徒虽然只占人口比例的少数，但是却确立了主导殖民地的价值规范，学校主要教授学生读、写、算，宗教教义是当时重要的教育内容[5]。简单的教学内容和特殊的教育使命使学校教育不需要专业的教育督导者。相反，牧师和政府官员非常适合这一工作。1647年，马萨诸塞州通过《老骗子撒旦法》，要求50户以上的居民点出资聘请教师，百户以上的居民点设立文法学校，市镇委员会负责审查和监督学校的工作;1709年，波士顿成立了由牧师、市政委员会及市民代表组成的“学校委员会”，代表们走访学校，考察学生学习情况，检查教师教学是否符合宗教教义[6]; 1800年，马萨诸塞州正式授权地方教育委员会检定和聘请教师，负责视察指导学校工作，这标志着美国教育督导制度的开端[7]。早期的美国督学给教师设立了严格的要求，他们视察教室并监督教师是否遵守教学方面的规定，教师如果违反规定就会被解雇[8]。

这一阶段美国教育督导制度的特点是重“督”轻“导”，教育督导工作主要由政府官员、教会人员和学校委员会成员组成，尤其是以教会人员为主，主要确保教师不违反教会规定，执行教育政策与法律，按照法律的要求对学生施予正确的教育。教师是督导工作的对象，但指导教师改进教学并不是督学最关心的问题。督学拥有设置教学标准的权利，促使教师遵守教学规定，有权雇佣或者解雇教师[9]。

（二）学校督导长督导课堂教学阶段

19世纪20年代到20世纪初，学校督导长主要负责督导课堂教学的实施状况。19世纪20年代，美国兴起了“公立学校运动”，学校數量迅速增加，并增设了新的课程，教师开始使用更为复杂的教学方法，这些变化不仅增加了学校督导的工作量，也使督导工作变得更加困难。督学需要掌握学科领域的知识和技能，非教育人士则难以胜任学校督导工作。因此，以“学校督导长”为代表的专业督学应运而生。1820年，纽约布法罗地区任命了第一个官方督学，一些城市的“学校委员会”开始聘请教育方面的专业人员帮助视察学校。虽然督学由学校委员会任命，但是由于学校委员会最初不愿意放弃权力，使得这些专职人员地位低、权力小。督学最初主要执行简单的文书和实务任务，为学校编写统一的教材，被称为“代理巡防员”或“学校办事员”，后来被统称为“学校督导长”。学校督导长既对学校的一般事务进行督导，又对教师的工作进行检查。他们深入学校督导课堂教学，花大量的时间视察学校，专注于课程和教学，确保规定的课程得到有效的实施，帮助教师克服困难[10]。

1837—1850年，美国有13个城市学区设置了督导长职务。1870年，全美有29个学校督导长，他们有相当的行政权威;1890年，美国大多数城市学校设置了相应的督导职务。随着学校教学日益专业化，董事会不得不放弃部分权力，学校督导长成为督导学校教学工作的执行官员[11]。然而，学校机构日益扩大，管理工作日益繁重，美术、音乐和手工等新课程不断出现，学科分类逐渐细化。由于缺少新课程专业教师，一些学区开始聘请教师到各个学校巡回上课或对相关的课程教师进行指导训练。州和学区也逐步配备了负责不同教育阶段、不同教育类别和不同教学科目的学科督导员，帮助教师改进教学工作[12]。美国教育督导制度的天平开始从重“督”轻“导”向重“导”轻“督”倾斜。虽然督学的工作重点依旧是监督课堂教学的实施情况，确保规定的课程得到有效实施，但是他们的工作逐渐细化到了学科教学方面，旨在帮助和指导教师教学[13]。

（三）教育督导的科学化管理阶段

20世纪初到20世纪50年代，受科学管理理论和人际关系理论的影响，效率与民主先后成为教育督导的目标和原则，教育督导制度进入科学化管理阶段。20世纪早期，美国经济迅速发展，城市化水平不断提高，大量移民的涌入使学生数量不断增加，学校规模不断扩大，学校管理捉襟见肘。泰勒提出的科学管理理论适应了当时学校教育发展的需要。在这种理论的影响下，学校被看成是与工业组织相同的机构，主张把工业管理的原则和技术运用到学校的管理与督导中;教师受到严密的监督，其能够严格地按照管理者和督导人员设定的程序和方针进行教学;控制、责任和效率是重点[14]。督学工作主要包括安排和规定教学材料，关注教师和教学的效率与水平，使用标准化测验、测量、评估教学，以改善教师的教学行为和效率[15]。

20世纪30年代，受霍桑实验的影响，科学管理理论受到冲击，教育督导制度开始引入人际关系理论，逐渐重视人际关系和民主管理，教师被视为拥有自身权利的人，教师具有自我管理和自我提高的能力;督导工作不再强调传授方法和监督教师的行为，而是在督学和教师之间形成重要的合作和伙伴关系;督导要表现出对教师工作的兴趣，并创造出一种满意度，其重点在于“赢得朋友”;督学意识到影响督导工作效率的不仅是教学技能和知识，还有人际关系，督导工作不应是自上而下的监督与控制，而是要与教师建立融洽的关系[16]。然而，在仅保证教师满意的情况下提高效率是不可能的。人际关系理论模式下的督导制度很难实现，即使其在20世纪30年代到20世纪50年代间受到很多人的支持。因此，人际关系理论指导下的督导制度经常与传统的科学管理督学模式相结合，在教育督导过程中既强调控制，也强调与校长和教师建立良好的关系[17][18]。

此阶段美国教育督导制度的天平出现“平衡”，即“督”“导”并重。督学开始把社会学、管理学等作为督导工作的理论基础，他们更加重视实践活动的经验、可测的实践行为及科学论证，并将其用于制订规范的实践标准，他们还把科学调查应用到督导工作中[19]。

（四）“临床督导”成为主流的督导方式阶段

20世纪50年代到21世纪初，“临床督导”成为主流的督导方式。1957年，苏联成功发射人造卫星的消息震惊美国，为此，美国于1958年颁布《国防教育法》，轰轰烈烈的教育改革运动在美国迅速展开，科学管理理论和人际关系理论范式下的教育督导制度存在的不足促使新的督导范式——“临床督导”方式产生并成为主流。科学管理理论和人际关系理论范式下的教育督导制度在这一阶段依旧被广泛提倡和实践着[20]。但是，人际关系理论和科学管理理论有一个共同的不足，即缺乏对教师主体能力和意愿的信任，认为教师不会对学校及其计划的福祉感兴趣。美国督导与课程发展理论联合会在经过4年研究后，于1967年发表《督导：观点与建议（Supervision： Perspectives and Propositions）》报告，提出了要将工作任务和人文关怀相结合，重视教师的主体积极性。因此，人力资源督导模式——“临床督导”方式产生[21]。

“临床督导”方式主要受道格拉斯·麦格雷戈“X—Y理论”的影响，认为人天性中存在不足，因此对人的指导和控制必不可少。在这种理论的指导下，督学既不处于支配地位，也不处于屈尊俯就的地位，而是作为一种支持性角色[22]。督学被期望进入课堂，他们和教师应该是互助的。督学在教室里面观察教师教学的时候，应重视教师本身的主体性，与教师共同分析教学中的问题，并针对问题提出改进教学的方法，为教师提供专业和技术的帮助。这种督导不是为了评估教师教学，而是为了帮助教师发现教学过程中的不足;督学被“描绘”成为理性的角色，作为教师学习的模范，引导教师自我改善[23][24][25]。“临床督导”模式成为20世纪50年代到21世纪初教育督导领域的一种主流方式，美国教育督导制度的天平出现彻底的转向，即重“导”轻“督”。然而，此阶段美国中小学教育质量并没有得到有效提高，反而在不断下降。

（五）教育督导专业化阶段

21世纪教育督导制度逐渐进入专业化阶段。2002年，为应对日新月异的技术革命和全球竞争，以及提高基础教育质量的要求，美国联邦颁布《不让一个孩子掉队法案（NCLB）》，该法案使督学成为影响学生学业成就的首要因素[26]，督学的专业权威被加强[27]，教育督导进入专业化阶段。面对基础教育质量下降的状况，美国督学被期待成为学校教学和变革的领导人[28]。2017年，在对马萨诸塞州部分学区督学的研究中发现，督学主要扮演着教学目标的设立者、教学的领导者和教育变革领导人的角色，其必须以卓越和明确的教学愿景为驱动，与所有利益相关者建立有效的关系，维护学生和学区的需求[29]。此前，由于受到董事会成员的期望和政治因素的影响，督学作为教学领导的角色不被广泛认可，其地位不稳定[30]。而在本阶段，督学被期待成为教学方面的专家，教学领导者是督学的一个主要角色，教育督导的目的就是加强教师的教学技能，最终提高学生的学业成就[31]。同时，督学作为学校教学和变革的领导者，还被期待成为一个知识渊博的人，能够掌握目前最新的领导理论、技术、课程理论、法律和财务知识[32]。为此，全美学校管理者联合会制定了督导认证标准，大部分州的教育部也对督学学历、经验和资格有明确的要求[33]。获得州许可证、具有教学经验及硕士学位是担任学校校长和督学的前提和必须条件[34]。調查发现，2000年美国有2/3的督学具有博士学位。然而，美国各州有不同的教育政策。虽然大部分州设有获得督学资格证书的制度，但是密歇根州已经取消了这一要求。因此没有犯罪记录、有大学学位的美国公民都可以申请成为督学[35]。 “同伴督导”又称“伙伴性督导”，是这一时期美国教育督导的新范式。美国教育督导专家詹姆斯·诺兰在其著作《教师督导与评价——理论与实践的结合》中系统阐述了同伴督导理论，认为同伴督导属于教育督导的高级阶段[36]。这种方式强调教师和督学共享领导权，教师和督学是同伴关系而不是层级关系，二者分享教学技能和经验，并相互提供反馈和支持。教师关注的是成长而不是服从，他们需要开展持续性、反思性的探究。

新时期美国教育督导制度具有3个重要的特点：一是进行校本督导，延续重“导”轻“督”的传统。督学的职责不是评估，而是要深入学校，走进课堂，与教师合作、改进教学;二是督学资格培训和认证标准化，教育督导进入专业化时代;三是新时期赋予督学新角色，督学被期待成为学校教学和教育变革的领导者。

二、美国教育督导制度发展的特征

（一）广泛建立督学资格认证制度和培训制度

在建国前及建国初期，美国督学由政府官员和宗教教职人员担任，主要履行行政监督职能。随着美国工业的发展，学校规模不断扩大，并且增设很多新的课程以满足工业化对技术人才的需要，非专业的督学难以胜任督学工作，督学的专业性要求不断提高，美国政府也开始对督学资格的认定严格要求。除密歇根等少数几个州以外，美国大部分区域已经建立督学资格认证和培训制度，对督学在经验、学科（专业培训）、学历等方面都提出了具体要求：一是教学经验方面。一般要求督学有教师资格证书，且有3—4年的教学经验。例如，威斯康星州和纽约州的督学至少要有3年的教学经验，爱荷华州和亚利桑那州的督学至少要有4年的教学经验;二是专业培训方面。督学需要参加相应专业课程的学习并达到一定学时，如学习教学督导课、教育测验课和教育行政课程等。2006年，纽约州规定督学要修满至少60学时的管理课程;三是学历方面。一般要求硕士及以上学历，部分州还要求督导所获学位是自己的主修学科，如音乐学科的督学应该是主修音乐学科的硕士。未来，督学可能要具备博士学位，获得哲学博士学位和教育博士学位是成为督学的基本条件[37]。

（二）要求督学掌握最新的领导理论、课程理论和技术

在美国早期，督学是政府官员或代理人，其职责主要是行政监督，教师是学校雇员，督学具有绝对的行政权威[38]。随着学科的细分和教学方法的复杂化，督学在教育系统中的角色逐渐从强调控制、监督的行政监督者演变为教学辅导员的角色，他们帮助教师发现教学过程中的不足，并为教师教学提供必须的资源，帮助教师、学校和学区建立和维持良好的关系。Paul在2001年指出，督学首先应作为服务的经纪人和公平的保障者，其次要下放权力，通过组织社区成员共同参与，找到改善教学的方法[39]。督学的行政权威在缩小，逐渐演变为教学与变革的领导者，其专业权威不断提高。目前，督学的一个主要角色是教学领导者，人们期待督学是具有渊博知识的人，他们应掌握最新的领导理论、课程理论、专业能力和技术。需要指出的是，随着《不要一个孩子掉队法案（NCLB）》等文件的颁布，美国督学的行政权利在最近几年也有所加强[40]。

（三）临床督导和同伴督导成为督学职责重心下移的表征

美国的教育系统最初就像一个金字塔，督学处于系统中的最高层，教师处于最底层，督学的职务开始是由学区委员会或学校董事会任命，承担学区教育系统的督导工作，属于科层制中的高层管理者。19世纪中叶，学校数量迅速增加，学科教学理论和技术变得更加复杂，督导工作日益繁重。因此，学校不得不做出两个调整：一是设置学科或年级辅导员，督学的职责以学科或年级等方式细化到个人;二是学校校长开始直接承担兼职督学的角色，部分规模较大的学校还会安排一名副校长专门负责课程和教学督导工作，同时请骨干教师或课程协调员辅助该副校长做好相关工作。督学开始以“临床督导”和“同伴督导”的方式进入课堂。“同伴督导”属于美国教育督导制度发展历程中的高级阶段，优秀的专业教师扮演督学角色，彼此观察和讨论，分享教学技能和经验，并提供反馈、支持和机会，强调督导与教师双方的主体地位与合作。

（四）从“终结性评价”“评估教学”向“过程性评价”“辅导教学”转变

在美国教育督导制度的初立阶段，扮演行政监督者角色的督学主要评估和监督教师是否按照教会的规定和法律的要求对学生施予正确的教育，其评价属于终结性评价。督学有权对违反规定或对不符合要求的教师予以免职;公立学校运动时期，学校督导长和学科辅导员将督学工作转移到课堂教学中，确保规定的课程能够得到有效实施;在科学管理理论、人际关系理论和人力资源理论的引导下，效率和民主相继成为督导追求的目标。为应对国内外环境变化，“临床督导”和“同伴督导”逐渐成为教育督导的工作范式，督学的工作重心下移到学校并进入教室，其职责细化到学科并深入到课堂，教师和督学成为互助的关系，此评价属于过程性评价。在很大程度上，督学是为教师提供服务的，其通过发现学校管理和教师教学过程中的不足来改善教师教学。督学工作的重心由“评估教学”向“辅导教学”转变。

三、美国教育督导制度发展的启示

目前，我国教育督导制度在一定程度上存在着重监督、轻指导，重发现问题、轻解决问题的倾向[41]，督导人员热衷于用行政权力去监督、评估被督导单位，却恰恰忽视了运用自身的专业知识去指导学校的发展[42]。教育督导制度的发展是一个渐进的过程，为促进我国教育督导制度的完善，笔者根据美国教育督导制度的演变历史，提出以下具体建议。

（一）逐步提高督学的任职标准，完善督学资格认证和培训制度

美国督学最初由政府管理者、教会人员等兼任。随着学校教育的发展，督学的任职资格逐渐提高，具体表现在学历、专业、经验等方面;督学扮演着学校教学和教育变革领导者的角色。1971年，美国29.2%的督学拥有博士学位;21世纪初，美国45.3%的督学拥有博士学位[43]。我国在2012年頒布的《教育督导条例》中对督学的任职资格做了一些具体规定。然而，与美国相比，我国督学的任职标准偏低，专职督学数量不够。在我国，督学主要由在职部门领导、教育专家、知名校长等兼任，缺少高质量、专业化的督学团队。截止到2017年，我国有专职督学1.75万名，兼职督学10.37万名，专职督学所占比例不到15%[44]。美国教育督导体制历经300多年的发展已具有了专业化的督学队伍，而我国现代督学制度建设才刚刚起步，督学人才的培养和储备不够。我们不能盲目借鉴美国督学的高标准，而应该有计划地逐步提高督学的任职资格要求，完善督学资格认证制度，做到先持证、后上岗，逐渐增加专职督学人员的比例，提高督学的专业权威性。

（二）制订督学认证的底线和标准

联邦体制使美国各州有很大的自主权。各州对督学资格认证并没有统一的规定，要根据自身的实际情况制订本州的督学资格标准。美国印第安纳州要求督学至少有2年教学经验，而路易斯安那州则要求督学有5年教学经验[45]。虽然我国政体与美国不同，但是我国幅员辽阔，地区经济和教育发展水平差异大。在督学队伍建设过程中，我国应在不同地区实施不同的资格标准。与发达地区相比，我国欠发达地区的督学资格标准可以适当降低，同时积极引进专业的督学人才，向高标准的督学队伍靠齐。因此，我国可以制订督学的“底线资格标准”和“高水平资格标准”，通过因地制宜和人才引进的方式加强督学队伍建设。例如，在北京、上海等发达地区可以优先实施与美国督学资格基本一致的标准;我国西部等欠发达地区则可以在保证资格认证底线的情况下逐步实现督学队伍的高水平、高标准。

（三）突出学校的自我监督管理，建立并完善校本督导制度

美国督学的工作重心在不断下降。美国很多学区建立了校级督学，开展“校本督导”。校级督学专门且长期负责学校的督导工作，校长、校长助理、年级组长、骨干教师等都是督导工作的关键人物。美国督导制度强调学校的自我监督与管理，其有利于打破督学与学校之间的隔阂，提高学校的办学自主性。目前，我国督导工作是由政府组织的督学团队开展的，督学与学校属于“监督”与“被监督”的两极对立关系。首先，学校为了应付督学检查，往往只展示好的一面，而不愿意暴露学校工作中的不足。其次，短时间内督学根本无法全面了解学校的情况，难以发现学校课程及教师教学中的不足。再次，不适宜的督导工作还可能打击学校的办学积极性。因此，要逐步建立并完善校本督导制度，学校需配备专业的督学。有条件的学校可以成立专门的督学队伍，为学校制订明晰的自评指标和反馈制度。然而，督学的设置应根据区县的实际情况和学校的规模来确定，并非每个学校都要有专门的督学。校本督导更适合规模较大的学校，规模较小的学校可以采取合作的方式与其它学校共享校级督学。

（四）提升督学的专业权威，使其成为学校教学和教育变革的领导者

督导的目的在于改善教学、提高教育质量，而课堂是学校教育教学的主阵地。要发现课堂教学中存在的不足，实现改善教学的目的，督学就应该深入课堂。19世纪，美国设立了学科辅导员，他们深入课堂并以改善学科教学为主要职责。督学与教师也逐渐发展为共同发现教学问题、共同解决问题的互助关系，形成了“同伴辅导”和“临床辅导”的督学工作方式。这种督导方式立足于教学一线，有利于督学和教师形成和谐共生的互助关系。在这种良好关系下，教师更愿意暴露自己在教学方面的问题，进而由督导帮助他们改善教学、提升教学能力。目前，我国课堂教学督导工作存在明显不足，缺乏专业的学科辅导员对各科教师进行具体指导，只是在北京和上海等地尝试将督学分为行政管理类督学和教育教学类督学[46]。因此，我们可以借鉴美国的“同伴辅导”和“临床辅导”督导方式，设立学科督学，提高督学的专业权威;让督学深入课堂、发现问题、改善教学，成为学校教学和教育变革的领導者。

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（责任编辑：付英华）