“摘帽”后山西省稳定脱贫长效机制构建研究

张建国

摘要：2020年2月，山西省最后17个贫困县（区）正式退出贫困县的序列，实现了全省范围脱贫“摘帽”，区域性整体贫困问题基本得到了解决。但由于资源匮乏、市场风险、持续性支出、文化水平低和缺乏主观能动性等因素，脱贫人口、边缘人口仍然存在返贫致贫的风险，这就需要多举措来巩固脱贫成效，构建稳定脱贫的长效机制。

关键词：脱贫摘帽 稳定脱贫 长效机制

*基金项目：本文系山西省社科联重点研究项目项目：山西省精准扶贫与基层治理研究（SSKLZDKT2018119）；晋中学院“后扶贫时代乡村治理创新研究团队”阶段性研究成果。

山西作为全国扶贫开发的重点省份，贫困面较大，扶贫任务十分艰巨，有吕梁山、燕山-太行山两个集中连片特困地区，58个贫困县（区），2014年建档立卡共识别贫困村7993个，农村贫困人口329万，贫困发生率13.6%。党的十八大以来，山西省制定了《十三五脱贫攻坚规划》《农村扶贫开发条例》《打赢全省脱贫攻坚三年行动的实施意见》等扶贫政策，采取了特色产业扶贫、易地搬迁扶贫、就业扶贫、生态补偿脱贫、一县一策等具体扶贫措施，在各界共同努力下，实现了2016年7万贫困人口脱贫；2017年15个县（区）“摘帽”，75万人脱贫；2018年26个贫困县（区）“摘帽”，64.9万贫困人脱贫；2020年2月，经山西省人民政府批准，最后17个贫困县（区）正式退出贫困县序列。至此，山西所有贫困县（区）实现了全部脱贫“摘帽”，7993个贫困村全部退出，区域性整体贫困问题基本得到解决。

按照国务院扶贫办《贫困县退出专项评估检查实施办法》和山西省《贫困县退出专项评估检查工作方案》，贫困县摘帽退出的主要评价指标是“三率一度”，即综合贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率、综合认可度。从“三率一度”看，山西省各县综合贫困发生率、脱贫人口错退率、贫困人口漏评率均低于2%，综合认可度均高于90%要求。目前现行标准下全省贫困人口减少到2.16万人，贫困发生率降至0.1%以下。

一、山西省巩固脱贫攻坚成果面临的难题

2019年党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。[1]山西省虽然所有贫困县（区）实现了全部脱贫“摘帽”，但依然有一些因素可能会引起已脱贫人口、边缘人口返贫致贫的风险。

（一）资源的缺乏

一方面，山西省有的贫困地区人口持续增收的禀赋资源有限。一些所处山区干旱地区的贫困村虽然采取“三变”原则进行了农村集体产权制度改革，但由于资源禀赋不足，不利于农民开展大规模高效的经济作物种植和畜牧业养殖。有的贫困村集体经济很薄弱甚至几乎没有，集体带动群众增长的资源、资本、资产很有限，往往心有余而力不足；由对口扶贫单位、扶贫工作队、社会各界之力带来的外部资源，往往缺乏稳定性和可持续性

另一方面，引导贫困人口的专业人才资源不足。人才资源是推动稳定脱贫最重要的因素，没有专业人才长期指导，即使在社会力量的帮助下，贫困村建立起相应的产业也很难可持续发展。山西省稳定脱贫也存在人才困境，贫困地区高学历有经验的人员普遍流向到大中城市，有扶贫产业技术且愿意长期扎根的人员严重缺失，直接制约了扶贫产业的稳定与升级。

（二）市场风险

山西省脱贫攻坚的实施过程中，采取了特色产业扶贫的措施，结合各县实际，采取“一县一策”形成“一县一品”，特色种植业、养殖业、农产品精深加工、中药材产业、农村电商服务、光伏产业、休闲农业和乡村旅游等等产业基本形成，并给农民带来了较大收益。所有产业的终端都是市场，而市场必然会有风险。

1.产业项目单一的风险。如果未经充分论证进行大面积果林种植，粮食作物大幅减种，一旦林果发生异常，贫困户的生活可能都会受到影响，也容易受政策调整的影响。

2.同区域内同质产业竞争的风险。比如中药材产业，相邻几个县都大面积种植黄芪，导致企业压价收购，减少农户收入。

3.管理技术的风险。一些市县政府为了困难群众尽快脱贫，上了较多扶“短、平、快”项目，存在“重上馬轻管理，后续技术保障跟不上”的问题，导致产品质量不佳，市场缺乏竞争力。

4.合作主体失信的风险。在产业扶贫中，发展了“公司+贫困户”“合作社+贫困户”“企业+集体+贫困户”等模式。在订单式合作中，如果企业骗取优惠政策不履约，钻合同条款的漏洞，甚至中途毁约，资金断链等等失信行为，都会损害群众的利益。

（三）支出因素

主要是由于重大疾病、长期慢性病、身体残疾、突发事件、红白喜事、子女上学等原因造成的家庭长期刚性支出较大而返贫致贫。因病致贫返贫是当前农村脱贫人口返贫致贫原因，尽管山西省有“三保险、三救助”的机制，帮助建档立卡贫困户解决了部分医疗费用，但是一些重大疾病的特药好多不在医保范围内，这些药的费用相对较高且需长期服用；由于遭遇天灾人祸等突发事件的影响，短时间内返贫人数迅速增加，2020年一场突如其来的新冠肺炎疫情，近期给脱贫攻坚带来了严重影响，农产品出现滞销积压，贫困劳动力外出务工推迟，扶贫企业复工延缓等，直接影响了贫困群众的收入；有些脱贫家庭因操办家中的红白喜事而重新返贫，“天价彩礼”在一些贫困地区时有发生。

（四）能力和习惯

1.脱贫人员自身能力有限，文化水平不高所导致返贫。贫困地区人口的受教育程度相对较低，在一些偏远农村初中教育就已经是最终水平。因此，青壮年在外出务工时，受自身知识和能力的限制，就业渠道会很窄，劳动收入也不会很高，而留守于乡村的老弱妇孺知识能力更是有限，整体素质较低，在发展扶贫产业的过程中，一些技术、工艺很难得到掌握推广。

2.“等、靠、要”的思想习惯。目前在一些贫困地区“等、靠、要”的消极依赖思想仍然存在，不思进取，主观不努力导致返贫。贫困户对当前生活习以为常，当起了“懒汉”，比如个别贫困户把扶贫工作队送去养殖的鸡、鸭不是用于生产增值，而是做了下酒菜，主观上缺乏强烈的脱贫意识。一些地方也存在简单化的扶贫方式现象，认为扶贫时间紧任务重，为了完成上级确定的减贫目标，就简单地给贫困户送钱送物，个别地方不加甄别地直接让贫困户都吃低保，一兜了之，助长了一些贫困群众的“等、靠、要”思想。

（五）治理体系不完善

在当前扶贫实践中，驻村帮扶工作队吃住在贫困村，扎根在贫困村，了解每个贫困户的情况，积极落实各级政府部门的扶贫政策，对于贫困户的脱贫起着非常重要的作用。山西省在“摘帽”以后，提出“四个不能摘”的要求，提出要稳队伍、稳责任。目前，贫困村的事务基本上由驻村帮扶工作队牵头组织，而村两委在村级事务活动中基本处于被动地位，有的村里两委干部“主动退让”，都由驻村帮扶队来负责。在这种“主动与被动”之间，贫困村的治理体系和水平没有得到进一步完善，反而有降低的风险，毕竟村里的事务还是应该由村里人负责，驻村工作队一旦退出，很有可能造成由于治理主体的缺失而导致的扶贫效果下降。另外，一些地方扶贫中实施的村庄合并的做法，对于整体规划和整治、形成若干特色的乡村产业风貌有积极的意义，但也存在治理运行机制不畅的问题，合并后在财务、人员等方面依然各自为政，难以真正形成合力，降低扶贫效果。

二、构建稳定脱贫长效机制的建议

当下脱贫攻坚已经到了攻克最后堡垒的阶段，既有啃下“硬骨头”的任务，也有应对不稳定脱贫户、贫困边缘户及因疫情或其他原因导致的返贫压力。为确保脱贫攻坚质量更高成色更足，山西省在脱贫攻坚的决战决胜时刻，需要把巩固脱贫成果和阻断返贫摆在突出位置，构建返贫阻断长效机制，巩固脱贫攻坚成果。

（一）建立预警机制，实施动态管理

为提高返贫阻断的针对性和高效性，提前预判这些群体的返贫态势，需建立返贫识别、监控与瞄准机制，实现对已脱贫的建档立卡贫困户及未建档立卡的贫困边缘户等低收入农户的动态监管，扶贫部门要加强与各行业部门的互联互通，探索建立返贫风险預警机制。

1.建立返贫预警监控系统。主要用于全程监测低收入群体的基本情况，利用大数据管理工具，通过对低收入群体数据的甄别、评判和监测等，分析低收入群体返贫的概率、成因和类型，及时发出返贫预警，为返贫阻断奠定基础。要建立社会救助部门之间信息共享机制，以低保对象、特困人员、临时救助对象数据为基础，汇聚残疾人帮扶、教育救助、住房救助、医疗救助等人员相关信息，分析可能存在的风险，符合条件的及时给予救助。不断增加投入，健全完善扶贫开发信息系统，强化动态管理机制，拓展扶贫数据系统服务功能，加大数据采集分析力度，提高数据精准度。

2.建立良好的自下而上的信息传导渠道。监测并上传脱贫户动态收支信息，这是治理返贫的一项基础工程。信息是否准确及时，关系到后期帮扶能否及时、措施是否具有针对性。要在贫困村设置预警员，建立扶贫信息员制度，作为贫困户具体信息和基本情况的重要采集者，让贫困预警员能够通过多种渠道对贫困户相关信息进行反馈，提升监测数据的精准性，及时采取相应的干预和处理措施，以阻断返贫的发生。

3.帮扶工作人员定期跟踪回访。要充分发挥基层干部、包户干部的积极作用，对脱贫户进行定期跟踪回访。对已“销号”村、已脱贫人口持续跟踪监测，强化相对脱贫户、贫困边缘户后续帮扶，在脱贫后继续帮扶，以有力的、可持续的帮扶和措施阻断这些群体的再返贫。具体来说，防返贫预警帮扶工作可以按照“建立台账—预警反馈—分类帮扶—季度调整—动态管理”的步骤进行。一是建立台账。每年年底前村里召开会议，对脱贫不稳定户和边缘户逐户研判，并根据致贫（返贫）风险或致贫原因，制定帮扶计划，建立村级防返贫预警监测纸质台账并上墙公示，接受群众监督，将结果进行通过网络上报。二是预警反馈。各县将网络系统收到的防返贫预警监测台账梳理汇总，同时将监测对象信息及帮扶措施反馈帮扶干部及时开展帮扶。三是分类帮扶。各村及帮扶干部根据反馈情况，协同发力，精准开展帮扶。对因大病、因残、因灾、因意外事故等有致贫风险的脱贫不稳定户和边缘户，通过采取医疗救助、临时救助等办法解决短期生活问题。同时，通过产业、就业帮扶等措施，确保收入稳定增长，提高自主发展能力，防止出现新的贫困。四是季度调整。村里每季度末对预警监测对象帮扶措施落实情况及全村农户致贫（返贫）风险排查研判一次，对已纳入监测户，重点排查研判致贫风险消除及帮扶措施落实情况，根据情况调整强化帮扶措施；对其他农户，重点排查致贫（返贫）风险情况，根据致贫风险，确定脱贫监测户。五是动态管理。年底结合扶贫对象动态调整，根据帮扶情况，对预警监测对象进行动态调整。对符合建档立卡条件的，按相应程序识别为贫困户；对经帮扶家庭情况好转且致贫（返贫）风险消失的，次年不再监测；对家庭仍有致贫返贫风险的监测对象，次年继续监测。

（二）强化内生机制，加强造血能力

1.提升产业扶贫质量。持续发挥产业发展在巩固脱贫成果、防止返贫中的基础作用，加快构建以区域特色产业为依托、以一二三产业融合发展为核心的产业体系，推动贫困地区主导产业的提档升级，为低收入群体收入持续增长提供长期稳定的支撑。通过政策引导，将产业扶持与扶贫相挂钩，鼓励龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体创新利益联结机制，通过土地托管、土地入股等方式，多渠道增加低收入群体收入。培育优质农产品品牌，搭建网络电商、“农超对接”等销售平台，实现低收入群体与现代农业的有机衔接。比如山西省临县实施的“3N35”产业扶贫计划，对原来已经发展起来的食用菌、养殖业和经济林3个主导产业继续巩固。在此基础上，强化包括光伏、设施蔬菜、小杂粮、中药材、马铃薯、乡村旅游、电商等N个辅助产业，通过每村至少有一户带动联结龙头企业，每村至少创办一个专业合作社，每村至少培育一个电商示范点的“三个一”保障措施，实现贫困户户均年增收5000元以上。[2]

2.发展壮大集体经济。农村经济发展的好与坏，农民收入增长的多与少，与村集体经济的壮大健康发展有极其紧密的联系。实践证明，集体经济发展好的村，个人家庭经济的发展也会很好。要通过集体产权制度改革，成立经济组织，把贫困村的“三资”运用好，盘活闲置宅基地、建设用地等，增强集体发展的内核动力，带动广大群众持续增收。

3.在扶志扶智上精准发力。党的十九大报告明确提出，“注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”。扶志就是要让贫困群众在思想上、观念上得到转变，让他们有脱贫的信心、斗志和决心；扶智就是要让贫困群众在知识素质上、技术方法上得到提高，增强他们脱贫致富的本领。如果单纯扶贫而不“扶志、扶智”，这样的脱贫只能是暂时的，很有可能会再度返贫，陷入“人穷志短，志短人穷”的恶性循环，这样的脱贫很难解决代际贫困传递的问题。因此，要从根本上消除绝对贫困，杜绝返贫，必须“志智双扶”，既要“天行健，君子以自强不息”，又要“授人以鱼不如授人以渔”，激发贫困户内在动力，形成扶贫合力，从根本上清除贫困产生的环境。[3]一方面，注重扶智，因地制宜地实施农村实用技术培训、劳动力转移培训和创业致富带头人培训，以教育培训提升低收入群体的自我发展能力；另一方面，注重扶志，增强低收入群体的致富信心。要坚持扶思想、扶观念、扶信心，强化对他们的正面引导，破除等靠要思想，要靠自己勤劳的双手，实现致富奔小康。比如山西省阳高县通过在农村开展“自主脱贫光荣户”等一系列评选活动以及编排扶贫题材的“阳高二人台”等，宣传勤劳致富的思想，营造自主脱贫光荣的社会氛围，变“要我脱贫”为“我要脱贫”；通过农村大喇叭、农民夜校等方式讲政策、讲知识、讲经验、讲技术，提高了广大贫困户的脱贫本领，多管齐下激发群众自主脱贫内生动力，不断巩固提升脱贫成效。

（三）坚持兜底机制，保障特殊人群

习近平总书记在考察安徽金寨时曾指出，“因病致贫、因残致贫问题时有发生，扶贫机制要进一步完善兜底措施，在医保、新农合方面给予更多扶持。”[4]山西省贫困县全部摘帽后，全省将全面落实“四个不摘”的要求，即不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管。因此，应该继续坚持兜底機制，特别是要发挥好民政部门的作用，坚持应保尽保、兜底救助、统筹衔接、正确引导，做好顶层设计，完善农村低保、特困人员的救助供养、临时救助等基本保障性扶贫措施，充分发挥社会救助在打赢脱贫攻坚战中的兜底作用，确保丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的未脱贫建档立卡贫困人口的基本生活。

1.进一步完善农村低保制度，健全低保对象认定方法。根据《山西省农村最低生活保障申请家庭经济状况核查办法（试行）》的有关要求，结合当地实际，不断完善农村低保家庭经济状况核查机制，细化核算范围和计算方法，充分考虑“支出型贫困”对困难群众基本生活造成的影响，将家庭困难的一、二级成年重度残疾人、患重大疾病的困难群众纳入单独申请低保的范围；特别是要高度关注未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的一、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人以及重病患者等特殊人群的救助问题，其基本生活得到切实保障。

2.进一步落实特困人员救助供养制度。符合特困人员救助供养条件的建档立卡贫困人口，要按规定及时纳入特困人员救助供养范围，做到应救尽救，应养尽养。

3.进一步加大医疗救助和临时救助力度。要资助所有建档立卡贫困人口参加基本医疗保险，有效实施大病关怀救助，对突发变故如重大疾病、意外伤害、天灾人祸或其他特殊原因导致其基本生活陷入困境，暂时得不到其他社会救助制度覆盖或救助之后基本生活仍有严重困难的农村建档立卡贫困家庭，要及时给予临时救助。

4.加大保险扶贫保障。大力推进农业保险，为贫困地区低收入群体的生产发展提供保障，特别在2020年新冠肺炎疫情突发的情况下，一些低收入群体存在农业产业经营失败、产品滞销的情况，更需要发挥农业保险在突发风险中的稳产保供作用。建立贫困人口健康跟踪机制，把健康扶贫作为工作重点，持续完善基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多重医疗保障机制，切实减轻低收入群体就医负担，降低返贫风险。比如，山西省阳泉市按照“政府主导、政企合作、贫困户受益”的原则构建了“3+N”脱贫保险的模式，充分发挥社会保险的作用，防止贫困人口的返贫。其中，“3”是保障兜底型的产品，包括边缘非贫困人口防贫保险、贫困人口疾病门诊保险和贫困人口脱贫保障保险等；“N”是针对各县区重点扶贫产业，开展的扶贫产业保险产品。目前，可供农户自由选择的特色扶贫保险产品，包括农业综合保险、蔬菜大棚、小杂粮、核桃等。这种保险模式作为集家庭生活、医保兜底、农业生产为一体的一揽子扶贫综合保险，兜住贫困人口收入底线，防止因疾病、自然灾害、意外事故、升学等原因导致的返贫风险。

（四）完善治理机制，巩固扶贫成果

乡村是中国治理的根基，只有把乡村治理好才能真正实现治理的现代化。在实施精准扶贫和乡村振兴的过程中，农村贫困人口收入的切实得到了提高，乡村的治理结构也在不断完善，党组织领导的“自治、法治、德治”相融合的新时代乡村治理体系正在形成。

1.强化基层党组织建设。要搞好农村的各项事务，特别是在脱贫攻坚的关键时期，必须充分发挥基层党组织的作用，重视和加强基层党组织的建设。习近平总书记曾指出，“农村基层党组织是党在农村全部工作的基础”“要把农村基层党组织建设成为带领农民建设社会主义新农村的坚强战斗堡垒，使农村基层党员和干部成为建设社会主义新农村的排头兵”。[5]要针对贫困村党组织软弱涣散的问题加大整治力度，加强支部标准化、规范化建设。要持续整治黑恶势力、宗族、宗教势力和“村霸”干扰侵蚀基层政权的行为，切实提升贫困村党组织的组织力；加强学习教育，特别是党性和专业技能的学习，完善党组织在农村的科学领导能力；结合贫困村党员青黄不接的问题，要注意培养党员骨干，把乡村中优秀青年骨干吸纳到队伍中来，建设好队伍，以好队伍保障乡村基层扶贫致富的长效性。

2.完善多元复合治理體系。在坚持党组织领导的前提下，充分发挥各治理主体的优势，形成治理合力，提高治理效果，防止脱贫人口返贫。山西省目前多数地方已经完成了农村产权制度改革，按照改革要求，已经和即将挂牌成立经济组织，产生了相应的监事会、理事会等组织机构，作为更具市场主体性质的经济合作社要充分发挥集体优势，以市场方式引领村民发展。充分发挥乡村乡贤的作用，在乡村治理文化建设、解决乡村治理矛盾过程中，乡贤起着很重要的作用，要让政治立场坚定、有群众基础、富有正义感、敢于直言的乡贤成为乡村治理的主体之一，为贫困村发展出谋划策，调解各类矛盾纠纷。提高村民参与村务治理的积极性，扩宽参与的渠道。在治理脱贫的过程中，村民的认识和素质都在不断提高，要让他们更积极地参与到村里公共事务的管理中，通过村委选举、村民代表会议、村民大会、民主评议、红白理事会等途径参与到村民自治中。另外，还要充分发挥群众性社团组织的作用，比如“戏迷协会”“农家书屋”“剪纸协会”等群众自发成立的团体，用健康积极的活动方式来形成浓郁的农村治理文化氛围。

3.健全监督监管机制。扶贫资金的使用是监督的一项重要内容，要进一步落实公告公示制度，提高扶贫资金使用效益。通过检查、监察和审计等手段，强化社会、舆论、群众监督，持续深化扶贫领域腐败和作风问题专项治理，对于截留私分、虚报冒领、贪污挪用、强占掠夺等行为要坚决惩治。通过各类监督监管检查发现问题，堵住漏洞，标本兼治，以高质量的整改成果确保脱贫攻坚成色。

参考文献：

[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019-11-05.

[2]欧志强，临县：向脱贫攻坚决战完胜发起总攻，山西经济日报，2020年3月1日，02版.

[3]李兴洲邢贞良，攻坚阶段我国教育扶贫的理论与实践创新，教育与经济，2018年第1期，43页.

[4]习近平在考察安徽金寨时的讲话，http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2016-04/24/c_1118719708.htm.

[5]习近平总书记“三农”思想在浙江的形成与实践，http：//jhsjk.people.cn/ article/29776857.

（作者单位：晋中学院旅游与公共管理学院）

责任编辑：欣文