监察机关派驻监督体制机制的完善

周伟

摘 要：新中国成立以来我国设立了监察机关派驻监督制度，但由于监察机关派驻监督制度本身设置的不足及实施效果欠佳，导致在一定历史时期内反腐效力受到制约。从历史和现实的角度考察，完善的监察机关派驻监督无疑是一剂反腐良方。但在实际运行中，现行监察机关派驻监督以横向派驻监督为主的模式，难以实现对地方党政权力的全方位有效监督，因此，应构建适合现实的纵向派驻监督制度。具体的纵向派驻监督制度设置可以通过预防人事关系地方化、选拔高素质人才、派出监督、派驻监督机联机制等措施来实现。

关键词：监察监督;派驻监督;反腐败

中图分类号：DF34  文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.08

党的十九届四中全会提出“完善派驻监督体制机制”的时代命题。如何完善监察机关派驻监督体制机制，这是一个重要理论与现实问题。有学者认为要把监察机关派驻监督构建成“常驻不走的巡视组”。①也有学者从监察机关派驻机构的管理、考核和提高专业化水平等方面提出完善监察机关派驻监督机制建议。②

有人认为要完善派驻机构和驻在单位的权力清单、责任体系、领导体制和工作机制，把制约与监督嵌入权力运行过程。③

还有人认为从加大干部交流力度、建立绩效评估体系、加强教育培训、派驻巡视联动、制定派驻工作法规等方面深化派驻机构改革。④

这些现有的研究主要源于对中央纪委派驻监督制度进行的解读，有的研究还阐释派驻监督的意义，从宏观上提出了完善派驻监督的建议，有利于完善派驻监督制度，但从整体上看，相关成果还比较薄弱，如何按照《监察法》的规定实施派驻监督，特别是在有效防治腐败方面如何实施派驻监督，还有待进一步探究。本文拟对监察机关派驻监督（以下简称“派驻监督”）制度的历史进行考证并对现实派驻监督制度进行分析，从中国传统监督文化中寻求本土资源创新当代监察监督制度机制，提升派驻监督有效反腐的制度优势和治理效能，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、派驻监督的缺位与回归

对公权力进行监察监督是权力制约的重要方式，也是我国监督体制的优势。新中国成立后设立的新型监察制度，呈现出多主体横向层级监督的特征。这种监督模式在结构上具体表现为：受各级地方党委领导的地方各级纪律检查委员会对行政辖区内国家机关行使监督权，隶属于各级人民政府的行政监察机关对行政辖区内政府及其部门行使监督权，隶属于各级检察机关的反贪污贿赂局和职务犯罪预防部门对行政辖区内公职人员的监督等，其中也不乏有关派驻监督的相关制度安排。

（一）派驻监督是当代权力监督格局的重要组成部分

新中国成立以后，我国建构起多主体横向层级监督模式，派驻监督构成了现行监督体制中的重要组成部分。我国的派驻监督发展的历史脉络表1：

根据上表可知，派驻监督早在1955年就由国务院采用，随后由中央纪委用于对党和国家机关的纪律监督，直至2018年实现纪检监督和监察监督的有机统一。需要明确的是，目前的派驻监督也属于横向的层级监督，是层级监督的一部分。

（二）派驻监督缺位及其影响

尽管我国的派驻监督制度在不断发展和完善之中，但现行的以层级监督为主的监督模式仍存在着不足之处。“党的监督机制功能的‘质变或‘失效，是腐败现象发展为‘系统式、‘塌方式腐败的根本原因。”[ 马文海：《从“狱中八条”看“塌方式腐败”的根源》，《红旗文稿》2015年第1期，第37页。]尽管这样的观点有些以偏概全，因为塌方式腐败的出现是由多方面原因造成的，但是作为防止腐败的重要手段之一，派驻监督的缺位或派驻监督制度在执行中出现的偏差，是腐败一度蔓延的原因之一。

1.塌方式腐败滋生

习近平总书记明确指出：“从已经查处的案件和掌握的问题线索来看，一些腐败分子贪腐胃口之大、数额之巨、时间之长、情节之恶劣，令人触目惊心！有的地方甚至出现了‘塌方式腐败！”[中共中央纪律检察委员、

中共中央文献研究室编：

《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2016年版，第223页。]塌方式腐败表现为地方塌方式腐败（区域性腐败）和部门塌方式腐败（领域性腐败），前者如山西、四川、江西、广东茂名、安徽萧县和泗县发生的相关腐败案等，后者如中石油、发改委价格司、金融机构以及军队系统发生的相关腐败案等，并且这些塌方式腐败案件還呈现出多种腐败交织等特点。

2.腐败形成利益集团

习近平总书记明确指出：“权力寻租，体制外和体制内挂钩，形成利益集团，挑战党的领导。”[

中共中央文献研究室编：《习近平总书记重要讲话文章选编》，中国方正出版社、中央文献出版社2015年版，第59页。]腐败分子共同利益集团，是为了防止腐败暴露。“山西这次出现大面积塌方式腐败，与 ‘小圈子的形成有千丝万缕的联系……，不同年龄段、不同工作部门、不同层级的干部都认为 ‘利益关系是形成小圈子的首要原因。”[ 山西行政学院课题组：《关于山西大面积塌方式腐败的调查》，《国家行政学院学报》 2015年第1期，第97页。]小官巨贪中的小官也是“圈子”内的人提供“保护伞”所致。这些案件中呈现出腐败集团化倾向，影响恶劣。

（三）派驻监督归位

在总结反腐败经验教训的基础之上，十八大以后党和政府激活了派驻监督，全面实施派驻监督，实现了派驻监督对中央国家机关和国有企业的全覆盖。

1.派驻监督成为“四个全覆盖”中的重要一环

十八大以前，派驻监督指的是中央纪委对国家机关及国有企业的派驻监督。鉴于派驻监督在监督中的重要性，2015年1月十八届中央纪委五次全会提出“省区市要加强派驻机构建设，逐步实现全面派驻”。到目前为止，省、市、县派驻机构全覆盖任务已经基本完成。党的十九届四中全会进而提出“四个全覆盖”，其中派驻监督构成了党中央推行“四个全覆盖”的重要一环。这是因为派驻监督既可以对同级其他国家机关或者组织进行横向派驻，也可以由上级对下级进行纵向派驻，既不失监察监督的共性，又可以进行适时监督、全领域监督，既可以有效打击腐败，又可以有效预防腐败。派驻监督因此成为目前监察监督改革的主要内容之一。

2.派驻监督是一剂反腐败良方

派驻监督在反腐败，特别是在遏制塌方式腐败方面具有独特优势。

纵向派驻监督能够事前预防腐败。不管是塌方式腐败拟或巨贪都不是短期内形成的，这些都有一个长期的滋生过程。和一般的层级监督相比，派驻监督能够通过适时、动态和过程监督及时发现问题苗头，并通过提醒、教育、警示等方式有效地防止腐败的产生，阻止塌方式腐败或者巨贪出现。派驻监督能够事前阻止腐败，事后便于调查腐败，以增强监督效力。

纵向派驻监督有助于强化监督的独立性。有效防止腐败的关键在于保障监督机关的独立性。派驻机构不是驻在机关或国有企业的内设机构，而是外来的派出机构，派出机构与驻在机关或国有企业平起平坐、具有超脱地位，从而实现了派驻监督机构的独立性。作为一种外部监督，派驻监督中派出机构在组织上由派驻机关领导、人事上由派驻机关决定、工资福利等由派驻机关确定和支付，因此其与驻在机关或国有企业没有利益纽带，没有人情关系，没有权力挚肘，没有“共同利益”可谋，没有“人线”“人脉”关系，可以公正地行使监督权，实施有效监督。

派驻监督能够实现监督“宽到边、深到底”。派驻监督的“派”是同级监察机关的派驻机构对同级其他国家机关或国有企业的监督，它实现了对同级所有的国家机关或国有企业的监督，因此监督可以达到“宽到边”的结果。派驻监督的“驻”就是派驻机构在驻在单位上班，与驻在单位“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”，与被监督对象天天有接触、时时打交道，能够深入到驻在单位的内部，能够避免“针扎不进、水泼不透”现象的发生，实现“深到底”的纵深监督。

二、完善监察监督需要建构纵向派驻监督

党的十九大报告指出：

“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”面对腐败的严峻形势，有必要继续完善现行的监察监督制度，以实现有效反腐。

（一）纵向派驻监督能够防止监察监督异化

与正常监察监督相比，派驻监督能够充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。“派”的权威是以派驻人员切实履行监督职责为前提。横向派驻监督毕竟还是同级监察机关派驻的监督，难以克服监督地方化的缺陷。如果派驻人员立场不明，或者碍于情面“不愿监督、不敢监督”，则派驻机构就会沦为“不抓老鼠的猫”，派驻监督的优势性和权威性就会受到削弱。更有甚者，由于横向派驻人员与被监督对象同吃同住，容易被监督对象的“关系网”所“俘获”，从而导致监察监督异化。监察监督异化并非危言耸听。[ 如在山西塌方式腐败中，部份领导干部带头腐败，本应该对腐败问题进行监管的组织部门和纪检监察部门也参与腐败。马光选、刘强：《风险制约型集体腐败的生成机制与治理路径》，载《广东行政学院学报》2018年第3期，第18页。 ]另外，派驻监督容易导致监察监督庸俗化。由于长期进驻在部门，如果派驻机构直接且过多地参与、负责驻在部门业务工作，可能淡忘自己的监督主业，沉湎于驻在单位的具体事务最终会导致“种别家田、荒自家地”的尴尬局面的出现。通过纵向派驻监督，特别是通过纵向派驻监督的方式能够避免派驻人员因长期与驻在机构人员交往出现监督“庸俗化”。

（二）纵向派驻监督能够弥补监察监督的漏洞

现行派驻监督体系只有横向层级派驻监督，没有纵向垂直派驻监督，从而形成了典型的监督条块分割，出现监督遗漏。监督遗漏有可能导致监督缺失。纵向派驻监督能够通过垂直监督弥补监督漏洞，进而有效防止塌方式腐败的发生。

1.克服派驻监督的地方性

横向派驻监督毕竟是同级派驻监督，作为横向监督的一种，其独立性不足不可避免。从法律地位上看，同级监督的独立相对较弱。从人事制度上看，监督部门的人员由地方任命，对地方负责，受地方监督。从经费供给上看，监督部门及其人员的衣食住行全部由地方供给。从监督权运行来看，监督部门在行使监督权过程中向地方请示、汇报时有发生。这样，在监督过程中不是监督人员监管监督对象，恰恰相反，而是监管对象管理监督人员，监督部门看地方领导脸色行事。纵向派驻监督是由中央或上级监察机关派驻的监督，不受地方干预，能够弥补横向派驻监督独立性不足。

2.防止监察管辖遗漏

横向监督能够实现监督目的，但这种监督仅限于对本级监察委员会行政区划内的监督对象的监督，不能解决因级别管辖导致的监察管辖遗漏。我国的监察委员会包括国家、省、市、县监察委员会共四级监察机关，各级监察机关管辖本辖区内公职人员所涉监察事项。这种监督的缺陷是上级监察机关不能对下级公职人员直接进行监督，只有在监察事项重大、复杂的情况下，经报请后才能实现上级监察机关对下级公职人员的监察监督。如果下级监察委员会出于某种原因而不上报重大、复杂的监管事项时，就会导致一些腐败案件被遮蔽，從而导致“监察管辖遗漏”。“监察管辖遗漏”在《监察法》颁布实施前曾多次发生，尽管原因是多方面的，但是横向监督功能不足也是原因之一。通过纵向派驻监督，可以实现对各级监察对象的监督，能够有效防止管辖遗漏。

3.避免监察对象遗漏

目前的横向派驻监督的重点是盯住监督单位领导班子及其成员，通过近距离、全天候、常态化的监督优势提高发现和解决腐败问题的能力。按照这种要求，中央派驻成员重在对省部级领导及其成员实施监督，省级派驻成员重在对厅局级领导及其成员实施监督，市级派驻成员对县处级领导及其成员实施监督，县级派驻成员对科级领导及其成员进行监督。于是省部委机关中的厅级领导及其成员、厅局级机关中的处级成员、县处级机关中的科级成员有可能成为监管遗漏的对象。目前，相关的案例已经证实上述监察对象遗漏问题已经出现。纵向派驻监督对象不具有确定性和固定性，能够对各级公职人员实施监督，能够避免监察对象遗漏。

（三）纵向派驻监督亟待法律确认

作为党组织的纪委在行使监督权时按照党的文件或党内法规进行横向派出监督，同时按照党组织的统一安排进行纵向派出监督。监察监督则不同，主要受《监察法》的制约，监察委员会行使监察监督时既有层级限制，又有管辖权限的要求，其必须在法定的权限内按照法定的方式实施派驻监督。要真正实现监察监督“宽到边、深到底”的监督结果，避免监督遗漏，有必要对现行的《监察法》第十二条进行修改：国家监察委员会和地方各级监察委员会可以向本级及其下级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。如此，派驻监督既可以包括横向的派驻监督，也包括纵向的派出监督，从而构建纵横交错的监督网络，以便有效实施监督。当然，也可以通过法律解释的方式细化《监察法》中的派出监督，实现派驻监督和派出监督相结合。

三、纵向派驻监督的历史经验

完善纵向派驻监督制度可以从历史线索中寻求可资借鉴的本土资源。就本土资源而言，延续二千多年的中国古代监察制度呈现出中央相对独立于地方的纵向垂直监察的特征，即地方监察机构由中央派驻或者派出，独立于地方国家机构对地方官员实施监督。通过派驻的方式实现监察官员与政府官僚分离，以保证监察权力能够独立运作，高效行使监察权力。从秦代确立监察制度以来，便具备这一特征，连绵发展于整个封建社会。

（一）通过派驻监督实现对地方官员监督

中国历代封建朝代的监察制度以派驻监督为主要的监督方式。派驻监督又分为常驻派驻监督和随机派驻监督，其中随机派驻监督是为了弥补常驻派驻监督不足而设立的。

1.古代中央对地方实行派驻监督

“中国古代的监察制度实质上是一种纵向的权力监督制度。”[ 李松锋：《监察体系运作机制的中国经验》，载《中国纪检监察报》2015年2月27日，第7版。]这种纵向监督是通过派出监督的方式来实现的。秦朝在地方履行监督职能的官员称作监察史，由中央派遣到地方各郡履行监督职责。汉朝的监察官员称作刺史，刺史隶属于中央政府，受御史中丞直接管辖，奉皇帝的诏书代表中央巡视汉朝所属十三个监察区。

“武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”[[东汉]班固：《百官公卿表序》，载班固： 《汉书》，谢秉洪注评，凤凰出版社2011年版，第78页。]

唐朝设十道监察区，这些监察区是中央的派出机关，其中履行监察职责的监察御史由皇帝派出。宋代设立地方监司，地方监司不限于特定形式，可以是转运使、观察使，也可以是通判拟或走马承受，通过这些特派人员对地方实行多元交叉的监督。元朝在地方设立了两个行御史台，由中央派遣官员对地方实行监督。清朝在中央设立最高监察机构都察院，在各省设立道，由道对地方官员实施监察。

2.古代监察机构对同级官府实施派驻监督

监察机关的监督不限于对地方的监督，它同时还肩负着对同级官府实施监督之职。秦始皇统一六国后，在中央设立三公，即掌管行政的丞相、掌管军事的太尉和掌管监督的御史大夫，御史大夫和丞相、太尉平起平坐，彼此之间没有隶属关系，共同对皇帝负责。也就是说，秦朝的监察机关独立于丞相和太尉等，对其他官府实施监督。明太祖时期，“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。卿等当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸，毋假公济私以害物。”[ 杨波：《从两幅圣旨看明代的监察御史》，载《中国纪检监察报》2011年6月22日，第4版。]清朝在中央设立最高监察机构都察院，在吏、户、礼、兵、刑、工六部设立六科，由六科对中央官员实施监督。

3.弥补派驻监督的局限性

封建社会派驻监督曾经是常驻监督，常驻监督有其自身的缺陷：“监察官员常驻于某一地方，久而久之，也会与当地形成各种关系网络，导致事实上的官官相护。”[ 修晓波：《试论我国古代中央对地方的监察方式》，载《社会科学战线》1997年第5期，第151页。]为防止监察官员与地方官员形成关系网，古代封建王朝还推行了随机监督的方式。“只有采用流动的方法，经常对监察官进行更换，才能做到监察者与被监察者‘水火相济，盐梅相承。” [ 修晓波：《试论我国古代中央对地方的监察方式》，载《社会科学战线》1997年第5期，第151页。]随机性监督是通过不常置机关、不定期监督等方式来实现的。汉武帝时，行使监察权的刺史一般由中央委派定期巡视所辖郡国，但是刺史不常设，丞相遣史分刺州，不常置。

刺史“传车周流，匪有定镇”[ 范晔：《后汉书》，中华书局1972年版，第3617页。]，即刺史没有固定的工作地点，也没有固定的掾属，坐专车随机督查。唐初将全国分为十道，通过派驻监察官员对道内官员进行监督。但是道内监察官员不固定，而是根据监察的需要临时抽调监察官员通过随机的方式对地方进行督查。抽调的监察官员没有固定的名称，按照监察事务确定监察官员的名称，诸如观风俗使、巡察使或按察使、黜陟使、巡抚使、安抚使、存抚使等。这种“因事而遣、事毕即罢”的监察机制通过流动性来防止监察地方化，因而是比较缜密的制度安排。明朝时期，御史巡按地方，一般由皇帝亲自当面选派御史进行定期或不定期地方巡视，御史至少要半年“回道”向皇帝详细奏报。

（二）采取措施保障派驻监督的独立性

为了保障监察官员的独立性，传统中国各个封建王朝都采取相应的制度保障监察官员能够独立地行使监察权。

1.避免监督机关地方化

在旧中国几千年封建历史中，封建皇帝为了维持政权，实现对官员的制约，设计了垂直领导的国家机关——监察机关。为了能够保障监察官员能够独立地行使监察权，中国古代监察制度一般将监察机关设在中央，避免监督机关地方化。尽管有的朝代在地方存在监察机关，但这些监察机关是中央监察机关的派出机关或机构。明朝是我国巡按御史最发达的时期，为了强化中央集权，明太祖朱元璋在中央设立御史台。汉朝的御史中丞、唐朝的监察御史和元朝的御史台都设在中央。监察机关仅限于在中央设立，其目的在于让监察机关能够居高临下，自上而下实现对地方的垂直监督。

需要补充说明的是，不仅传统中國如此，西方国家的监察机关也设置在中央机关，并独立于同级其他国家机关。从组织上说，瑞典议会监察专员由议会选举产生，受议会的领导，对议会负责，因其非地方化而独立于其他国家机关。作为国家机关，议会监察专员独立行使监察权，对同级别或者下级法院、政府机关及其公职人员行使职权实施监督。北欧的芬兰、挪威等国家的监察机关也属于中央国家机关，除了对议会负责或接受总统的领导外，其也独立于行政机关、司法机关、军事机关等国家机关，在行使监察权时不受任何国家机关和地方的非法干涉。菲律宾的监察机关被称为监察专员署和独立调査处，这两个机关属于中央国家机关，完全独立于其他中央国家机关和地方国家机关，其行使监察权力时也不受其他国家机关和个人的干涉。

2.实现人事组织制度国家化

为了实现独立的监察制度，中国古代通过人事制度国家化保障派驻人员独立。人事制度包括监察人员的招录和解职，以及监察人员的任命、级别调整、业务考核和职位待遇等问题。监察人员的人事关系是否独立于被监督对象决定着反腐效能。传统中国“监察制度系指中央政府监督地方行政而言……就一般行政理论而言，纵的监察制实起于中央集权之发展。”[ 严耕望：《中国古代地方行政制度史：秦汉地方行政制度》，上海古籍出版社2007年版，第269-272页。 ]既然是纵向监督，派遣监察官员的招录和解职以及监察人员的任命、级别调整、业务考核等一概由国家监察机关来落实。清朝《钦定台规》规定，在中央设立最高监察机构都察院，在吏、户、礼、兵、刑、工六部设立六科，在各省设立道，科道合一，对从中央到地方官员进行监察，并负责考核下属各级监察人员的功过。

中国古代监察人事制度的国家化还通过经费的独立来实现。监察官员隶属于中央，经费由中央支付，甚至标准待遇都由中央决定，中央拨付监察人员的经费、确定待遇标准，为监察人员对地方独立行使职权提供了物质上的保障。

3.通过专业化保障监察官员监督能力

传统中国的监察制度对监察人员的专业素质有很高的要求。两汉时期，“由于监察官最重要的职责和通常性业务是纠举非法， 常须依据法令律例判断是非， 因而通律明法便自然成为选任监察官的重要条件。”[ 关汉华：《试论两汉监察官员的选任制度》，载《广东社会科学》2000年第4期，第105页。]唐朝监察官员也有法律素质的要求，“实行科举制度后，所选官员均具较高文化水准，熟悉国家典章制度和礼仪规范，御史更是官员中之刚直干练者，否则难以胜任泱泱唐帝国繁重而复杂的监察任务。”[ 刘树林：《〈大唐六典〉御史监察制度初探》，载《甘肃政法学院学报》1996年第4期，第57页。]

（三）中国古代监督制度的借鉴意义

通过分析可知中国古代监察监督具有以下特点：监察机关、监察权运行非地方化是传统中国封建王朝的成功做法，也是西方国家监察制度良性运行的经验总结，长期派驻监督和随机派出监督相互补充能够实现监察监督全覆盖。其中派驻监督既包括中央监察机关对地方的派驻监督，也包括中央监察机关对同级国家机关的派驻监督，即传统中国监督是纵横统一的派驻监督模式。“历史雄辩地证明， 监察思想与制度、法律之间有着内在联系。”[ 张晋藩：《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》，《环球法律评论》2017年第2期，第39页。]传统中国的监察思想、制度必然对当代监察制度的监察具有指导和借鉴意义。

四、纵向派驻监督的完善方案

纵观中国监察历史，纵向派驻监督有巡视式随机派出监督和长期派驻监督两种模式。对于前一种模式的借鉴，可以在既有的监察制度之外增加派出监督。对于后一种监督模式的借鉴，我们应当对现有的监察体制进行改革，加大派驻监督力度。

（一）加大派驻监督力度

人事独立应该包括经费独立在内。为了解决“端谁碗服谁管”问题的出现，建议建立和实施派驻人员的经费独立制度，即监察人员的工资福利等经费不由驻在部门支付，也不由地方发放，而应该由中央进行统一的财政支付，“经费独立是指只有实现预算独立、薪金独立，惩处腐败犯罪才更有底氣”。[ 冉刚：《独立性，反腐败机构的生命线》，载《中国纪检监察报》2014年3月27日，第4版。]

（二）选拔高素质人才

监察人员独立性有赖于监察人员的专业性和品质，一个没有专业性知识和高尚道德品行的人难以公正行使监察权。但遗憾的是，“国家监察体制改革以后，派驻监督实现了从形式上到实质上的全覆盖，但不同层级的派驻机构在人员力量的配备、工作人员的专业素质、资源调配等方面存在较大的差异。”[ 周磊、陈洪治：《新时代派驻监督体制改革：内容、成效与展望》，载《河南社会科学》2019年第6期，第16页。]为了保障派驻（出）人员有能力实施监察权，有必要对派驻人员的专业素质和道德品质提出要求。

目前纪委和监察委合署办公，但纪委和监察委合署办公并不等于纪委和监察委的业务完全合并，纪委重在预防腐败，监委重在办理违法犯罪案件。监察人员办理违法犯罪案件就应该有法律专业素质的要求，即专业的事务还是应该由专业的人员用专业的知识来处理。为此，选派法律专业人员派驻监督时可考虑以下几个标准：从通过国家法律职业资格考试的人员中遴选监察人员，最好有司法实践经验;为了弥补专业上的不足，特别是专业理论上的不足，监察委员会成员还应该从高校和科研机构遴选各个法律专业

人员参与到监察事务中，以强化监督委员的独立性。

要对监察人员的道德品质提出严格要求。为了防止监察人员进入“利益链”，抑或被关系网所“俘获”，我们应当要求监察人员具有良好的道德品质。高尚的道德品质至少能够使其在行使监督权时不至于突破道德底线。如果没有正直的品行和坚强的意志，难免陷入腐败的圈子。要坚决斩断“围猎”和甘于被“围猎”的利益链，坚决破除权钱交易的关系网。我国在遴选派驻人员的时候，应当注意其年龄、品性、教育等方面的素质要求，特别是在清廉、职业道德和个人品性方面作出严格要求，以保证派驻人员能够独立地、公正地履行监察监督职能。

（三）完善

派驻监督的联动机制

正如上文所述，如果派驻监督的派驻人员原则性不强，容易被监督对象的关系网所俘获，从而导致监督异化和监督人员庸俗化。对于监督异化、“庸俗化”问题除了通过对派驻人员的道德品性提出更高的要求外，还可以通过派驻监督的机动机制或轮换制度予以解决。

1.巡视组和监察委联合执法

按照《监察法》的规定，监察机关一般不能对隔级国家机关实施监督，这容易导致腐败治理进入到无效循环：“所以我们看到，现有被查腐败问题大多是被上级纪检监察部门、或是巡视组所发现的，一定程度上就是因为一些地方的腐败治理已经进入到死循环的腐败治理悖论阶段，在没有外来力量介入的情况下，局面很难被打破。”[ 马光选 刘强：《风险制约型集体腐败的生成机制与治理路径》，《广东行政学院学报》2018年第3期。 ]强化监督可以通过借鉴巡视组的随机机制，由巡视组和监察委联合行使监督权，实现对地方腐败的有效治理。通过巡视组和监察委联合执法的方式能够实现对地方腐败，特别是对地方系统性腐败的有效监督。