控权与放权：体育社会组织治理中的政府角色重构

陈丛刊 纪彦伶

摘 要： 重构政府在体育社会组织治理中的角色有助于推动组织健康发展。采用文献资料等研究方法，通过归纳体育社会组织治理中政府控权与放权的转换及其回应，梳理出政府在体育社会组织治理中经历了集权控制、放权助长、控权规范和分权改革等角色转变历程，在“后脱钩改革”时代出现了顶层设计和制度导向未实施到位诱发组织无序发展，“放管服”改革之路未全面打通影响组织持续发展，自治与他治平台未有效搭建制约组织规范发展等困境，提出在体育社会组织治理中实现政府角色重构，需要控权其内，体现“小政府”的治理思路;放权其外，适应“强社团”的治理要求;控放结合，塑造“大社会”的治理格局。

关键词： 体育社会组织;治理;政府;控权;放权;角色重构

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1008-2808（2020）06-0001-07

Abstract：

Reconstructing the government role in sports social organization governance is good for the development of the organizations. By using the methods of literature review and so on， this article summarized the conversion of power-controlling and power-delegating of the government in sports social organizations governance and its response， sorted out that the government has experienced the role transformation in the process of power-centralizingto control，power-delegating to encourage， power-controlling to standardize and power-decentralizing to reform， pointed out the dilemmas of sports social organizations development in the era of “post-decoupling reform” including lack of top-design and institution orientation， reform of “streaming administration， delegating powers， improving regulation and services” is not enough， the platform of autonomy and heteronomy is not well-built. It is suggested to reconstruct government role by power-controlling inside， to reflect the governance idea of “small government”; power-delegating outside， to adapt the governance request of “strong organization”; combiningpower-controlling with power-delegating， to shape the governance pattern of “big society”.

Key words：

Sports social organizations; Governance; Government; Power-controlling; Power-delegating;Role reconstruction

党的十九届四中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化，体现了党在新时代对社会主义发展规律的新认识，极大地丰富了我国国家治理的内涵。随着体育强国战略的深入实施，体育治理在国家治理中扮演着愈发重要的角色，成为新时代国家治理的重要组成。《体育强国建设纲要》指出，“到2035年，形成政府主导有力、社会规范有序、市场充满活力、人民积极参与、社会组织健康发展、公共服务完善、与基本实现现代化相适应的体育发展新格局，体育治理体系和治理能力实现现代化”  [1] ，体现了体育社会组织作为体育治理的多元主体之一，对提升体育治理水平的重要促进作用。随着各类体育社会组织积极探索政社分开、管办分离的改革路径，政府在体育社会组织治理中不断调整自身的角色，以推动组织实现发展目标和治理愿景。“治理的首要职能即保持共同体的和谐，既要合法化，也要具有合理性”  [2] 。回顾新中国成立后体育社会组织的治理历程，政府在社会、市场和体育社会组织组成的多样化治理共同体中，不断体现出管控交织、收放兼施的治理样态，因势而动地调适自身合法化水平与合理性地位，并间歇性地采取常规治理、运动式治理和参与式治理等方式以应对环境变化  [3] ，在體育社会组织治理中发挥了不可替代的作用。近年来，学界围绕政府在体育社会组织治理中作用的探讨，也成为体育社会组织研究领域的热点问题。进一步理清组织治理困境，重构政府在体育社会组织治理中的角色，从而推动新时代体育社会组织发展，是完善体育治理和推进体育治理体系和治理能力现代化的重要着力点。

1 体育社会组织治理中政府角色的转换及其回应

政府和体育社会组织之间的关系，主要联结于自上而下的权力作用和自下而上的行动反馈。有学者认为，集（控）权和分（放）权是我国国家治理形式的重要表现  [4] ，且伴随着大量运动式治理而不断产生各类调试行为  [5] ，但总体呈现出“集权下的死寂呆板”和“放权中的偏离失控”情形  [6] 。其中，在以政府为主导的制度逻辑作用下，我国社会组织具有“依附式自主”的重要特征  [7] 。从宏观设计到微观切入，作为政治分析的中心，政府权力对应的概念是责任和服从  [8] 。不同层级的政府在我国纵向分权和多级所有的解释逻辑下，以往复于控与放之间的权力运作形式履行治理责任，采取收放不一的治理行为  [9] ，影响着体育社会组织的发展状态。

1.1 “控权式”治理：严格管控下抑制组织活力

政府在国家事务管理中的关键地位，决定了其渗透至体育社会组织治理改革中的必然性。有学者在梳理政府对社会组织发展的态度时指出，政府的控制需求是更为根本的、更具优先权的需求  [10] 。“法团主义”认为，社会组织在国家占据主导地位的国家与社会关系中，反映出国家试图继续掌控社会的努力  [11] 。这种管理方式在体育社会组织治理中的代表性举措就是通过实施“双重管理”并以行政化手段对组织进行严格监督和管控。例如，1990—2000年期间，社会组织经历了3次整顿清理，一大批功法类体育社团被取缔。仅1997—2000年被注销的社会团体就有 91 215 个，而在此期间新注册登记的社会团体仅为 36 895 个，社会组织总量由1996年的18.7万个下降至2001年的12.9万个  [12] 。体育社会组织也在高强度、快节奏的“运动式治理”中转入了发展低潮。尽管在以规范管理为基调的环境下，体育社会组织的发展质量得到较好保障，但组织自身活力受到束缚，群众喜爱的体育活动推广受到限制，体育社会组织在因地制宜、因时制宜、因事制宜开展体育活动中遭遇寒流。

1.2 “放权式”治理：宽松环境下引发组织失范

随着群众体育的快速发展，社会体育需求呈现日益多样化的特征。政府为提供充足的体育供给，加大了对体育社会组织的扶持力度和培育力量，并为其发展授权松绑，给予组织足够的自我成长空间，大力兴办社会性、群众性体育活动。在改革开放初期，伴随国家经济体制改革的全面铺开，政府“放任”发展、分散管理的治理逻辑触发了社会组织“喷井式”增长的新动力。到1989年， 全国性社团快速增长至 1 600 个，地方性社团达到20多万个  [13] ，体育社会组织也深受其利。应该认识到，政府“放任式”的管理手段虽有力提升了组织的增长速度，但背后隐藏的却是制度松懈后的秩序破坏。例如，广场舞组织噪音扰民或为躲避雾霾天气，在酒店大堂等室内场所开展活动等事件屡禁不止;基层路跑组织、“暴走团”等占用公共空间进行锻炼导致交通阻塞等乱象时有发生。此类因对体育社会组织管理缺位而引发的扰乱社会秩序的行为，无不显露出政府放权后体育社会组织旁逸斜出的不良发展态势。

2 政府在体育社会组织治理中的角色演变历程

体育社会组织的发展轨迹始终与举国体制下的行政色彩相生相伴。新中国成立70年来，政府在体育社会组织治理中角色变迁的历史脉络与国家的治理环境和改革背景息息相关。有学者提出了迈向有历史维度的政府行为分析  [14] ，为本文阐释政府的角色转变提供了借鉴。通过对相关文献进行爬梳和整理，将体育社会组织治理进程中政府的角色扮演历程分为以下4个阶段。

2.1 集權控制期（1949—1978年）：树政府官办之旗，突出层级化管理

新中国成立初期，国家事业百废待兴，体育事业亟待发展。受到社会政治化、政治集中化、政治扩大化等国家体制的影响，政府成为集体化社会活动的主要参与主体，具有不可替代的合法性基础  [15] 。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》提出“提倡国民体育”之后，中华全国体育总会于1952年成立，标志着体育社会组织正式融入新中国体育事业发展的洪流之中，但这一时期的体育社会组织均带有一定程度的官方色彩。随后，1956年成立了17家全国性体育社团，1964年成立了8家全国性体育社团，掀起了全国性体育社团发展的小高潮  [16] 。地方和基层紧跟国家步伐，先后建立分会和体协，形成了上行下效、具有鲜明层级特征的体育组织系统，政府成为集权化管理的中心。此外，依据1953年颁布的《社会团体登记暂行办法实施细则》，国家集中清理整顿了各类社团组织，着力推动组织规范化发展。“文化大革命”期间，过度集中的政府权力导致体育社会组织发展几乎陷入停滞的困境。在这一阶段中，“全能型政府”的定位使政府成为唯一管理主体，绝对话语权和高度集中的行政手段，加重了源头治理的官办色彩，体育社会组织受缚并禁锢于政府控制之下，严重缺乏组织活力和内生发展动力。

2.2 放权助长期（1978—1992年）：搭改革开放之风，开启综合性治理

改革开放的全面启动，拉开了国家经济体制由计划经济向市场经济转型、政府管理职能由“无限责任”向“有限责任”过渡的大幕。萨瓦斯提出的“补缺式淡出”的概念  [17] ，正是这一时期内政府治理方式转变的深刻呈现。为吸引更多市场和社会资源参与体育社会组织治理，政府不断探索实施权力下放、联合市场和社会力量开展综合性治理。一时间，开放的发展氛围、包容的发展政策催生了简单便利的社会组织登记管理方式，为体育社会组织发展注入了新动能。数据显示，仅1979年，新成立的体育社团数量就达到14个  [18] 。政府突破体育社会组织“自上而下”层级式的创立模式，开始运用市场和社会手段，探寻项目协会实体化、社会化和专业化改革之道，为体育社会组织发展充分授权，着力破除组织发展中“无机构、无人员、无经费”的三无问题。体育基金会和行业体协数量迅速增长，凸显了市场力量的有效性，调动了社会力量的积极性，增强了社会资源的整合性。政府、市场和社会的协同合作，为体育社会组织快速发展营造了宽松环境，大大拓宽了组织的覆盖面并提升了其社会影响力。

2.3 控权规范期（1992—2012年）：借制度条例之道，偶发运动式治理

党的十四大以来，社会组织愈发受到重视，成为政府部门的有效补充和重要帮手，在国家和社会事务中担当重任。体育社会组织既是社会组织的组成部分，又是推动国家体育发展的主体之一，“跨域身份”致使其受到业务和主管政府部门的“双重管理”。随着1995年《体育法》的出台，体育社会组织的地位和作用得到进一步提升。政府在全面推进建设具有中国特色的协会制度的同时，采取多项措施严格管控体育社会组织的发展质量和数量，弥补多头管理导致组织发展不受控的局面，通过加大控制力度来消除体育社会组织因良莠不齐而存在的现实隐患。一大批管理不到位、自律不完善的体育社会组织被政府部门大规模注销和取缔，组织发展势头再次受到抑制。以1998年为例，当年新增社会团体仅相当于1985年的18.1%  [19] 。直到党的十六大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”之后，政府的治理行为才发生一定程度的转变。《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》《体育事业“十一五”规划》《全民健身条例》等一系列政策条例的出台，逐步规范了体育社会组织的发展方式。纵览这一时期，政府通过颁布多项政策以保障体育社会组织治理秩序，不定期地展现出运动式治理的特征。

2.4 分权改革期（2012年至今）：乘脱钩改革之势，实施合作型治理

党的十八大以后，政府和社会组织间非对称性依赖关系的制度基础逐步削弱，社会组织成为社会治理的重要主体，其自主性的生成过程体现了国家与社会组织关系的调整动向  [20] 。十八届三中全会提出，要进一步创新社会治理體制，激发社会组织活力，推动行政部门有意识地“放手”，鼓励体育社会组织发挥自律作用，并加强与政府、市场和社会的合作。2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布后，部分地方政府加大了与社会组织合作提供社会服务的力度  [21] ，各级体育行政部门利用体育彩票公益金向体育社会组织购买服务，有效减轻了政府的治理压力。此外，推进体育社会组织去行政化改革是实现政社协同共治的关键一环。2015年《中国足球改革发展总体方案》《中国足球协会调整改革方案》出台后，中国足球协会与国家体育总局率先实现脱钩，单项协会改革由此拉开改革帷幕。2019年颁布的《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》要求落实“应脱尽脱”的原则  [22] ，进一步明确了单项协会脱钩改革的方向和目标。加强政府与体育社会组织以协商、互动的方式开展合作治理，成为新时代政府应当承担的社会责任和历史使命。

3 “后脱钩改革”时代政府与体育社会组织治理困境的关系

在逐步消除“一套人马、两块牌子”的沉疴痼疾后，体育社会组织在“政社分开、管办分离”的改革路径下，取得了较好的发展成效。但政府过快地“退出”导致体育社会组织在“脱钩”后遇到了新的发展瓶颈。如何应对组织面临的新问题、新挑战，成为新的历史方位下政府和体育社会组织亟待共同破解的深层难题。

3.1 顶层设计和制度导向未实施到位诱发组织无序发展

完成脱钩改革与实体化建设后的体育社会组织，自主权逐步增强，拥有更广泛的公共体育资源，承担着推动竞技体育、群众体育和体育产业协同发展的社会责任。值得指出的是，组织发展离不开政府监管和政策保障，政府的顶层设计一旦弱化，极易引发组织发展中出现各类问题，导致组织行为失范。近年来，国家出台了多项政策鼓励社会力量参与体育治理、推动体育发展，充分调动包括体育社会组织在内的社会主体力量承办体育赛事，特别是在商业性和群众性体育赛事审批权取消后，各类赛事增速迅猛。2018年中国田径协会在我国境内举办的800人以上马拉松赛事共计 1 581 场，较2017年增加了481场  [23] ;中国篮球协会出台“小篮球”计划，开展“篮协杯”小篮球联赛，为不同年龄段的孩子提供参与篮球运动的机会，有效激发了全民健身的热情，刺激了大众体育消费。赛事数量快速增长的背后，囿于制度缺位、管理松动等原因而引发的各类问题频出叠现，严重影响了赛事知名度和协会办赛的公信力。现阶段，体育社会组织的发育水平仍有待提升，政府顶层规划和制度建设的不足将引发“监管真空”，不利于组织健康有序发展。

3.2 “放管服”改革之路未全面打通影响组织持续发展

2015年国务院首次提出了“放管服”改革的概念，旨在通过简政放权、放管结合和优化服务，走市场化、法制化之路，不断提高政府效能，打造服务型政府。由于政策利导和宏观环境刺激，高层单项体育协会率先探索简政放权后的实体化改革，但仍存在“管得不足、服不到位”等问题，政府采取放管结合的手段还较为单一，优化服务的力度亟待加强。体育社会组织长时期在晦暗不明的官僚体制下依附于官方资源开展活动，不可避免地打上了官办烙印，一度被视为“二政府”。脱钩改革后，虽然政府与体育社会组织实现“分家”，由社会人士担任项目协会负责人，但离开政府扶持后的体育社会组织社会基础不牢、市场资源不足、感知环境变化的能力不够、自律观念和主体意识不强等缺陷逐渐显露出来。应当明确，“放管服”不可相互剥离，三者互为依托、缺一不可。管理和服务不足，均可致使脱钩后的体育社会组织难以获得充足的发展空间，导致组织目标出现弱化或偏移。因脱钩改革操之过急而引发的政府“只放不管”或“强放弱管”的治理态势，系改革中政策配套不足的连锁反应，一定程度上削减了体育社会组织治理的效率。

3.3  自治与他治平台未有效搭建制约组织规范发展

法律是一种理性，可以让人们属于同一个社会共同体  [24] ，其中的人们共同遵守通过“形式上正确的程序”制定的法律这一信念，从而形成了治理的合法性基础  [25] 。体育社会组织去行政化改革持续推进，政府肩负着为实现组织合法性提供法律保障的重任。2013—2017年我国颁布实施有关社会组织改革发展的法律文件达105份  [26] ，但纵观其中缺少与体育社会组织自治相关的规范性、保障性政策法规，不利于组织脱钩改革后期自治行为的实施。例如，在中国足球协会改革中，一些足协元老因不服组织做出的一系列调离或实质性中止工作合同等违背有关政策的人事调整决定，分别进行了长期劳资纠纷抗争  [27] 。其原因在于项目协会改革中的相关保障性制度缺失，导致组织内部人事权的不合理使用。此外，体育社会组织的他治机制也有待完善，相关奖惩办法、监督条例、问责机制、第三方评估平台等仍不健全。体育社会组织内部自治系统和外部他治体系之间存在壁垒，总体上少章可循、少法可依，政府乏力于构筑自治与他治的良好互动渠道和制度保障，系统内外各自为政，缺少互为依托、形成联动的纽带，导致体育社会组织的整体治理能力受到影响。

4 两权相融：体育社会组织治理中政府角色的重构之路

随着社会治理能力的提升，我国社会正从“泛政治化的社会”向“社会化的社会”转型发展  [28] 。新时代体育治理体系现代化的建设目标要求更加全面、纵深、立体地认识体育社会组织发展，将其深刻融入社会发展之中，努力构建“小政府、强社团、大社会”的体育发展新格局，最大限度凝聚力量、汇聚资源解决组织治理弊端，理解治理多样性的内在逻辑  [29] ，探寻政府对体育社会组织实施“控放结合”的治理新方式。

4.1 控权其内：体现“小政府”的治理思路

技术手段的改革是提高国家治理有效性的重要途径  [30] ，也为体育社会组织治理提供了良方妙药。全面推进体育社会组织脱钩改革，需要在技术层面凝合力量聚焦顶层设计，推出站位更高、力度更大的远景设想，为组织治理提供方向和指引。政府應减轻治理实践中“看不见的手”的深入程度，缩小“插手”的维度，致力于在举旗定向、谋篇布局中发挥顶层监督和业务指导的关键作用，加强体育社会组织中的党建引领，建立新型政府监管体制，不断完善信息制度、问责制度和评估制度等  [31] ，注重与组织的职能衔接，保证脱钩不脱管，避免出现碎片化分权的羸弱局面。同时，作为体育社会组织有效治理的前提和保障，健全并完善法律法规体系、实施依法治体是政府实现有效治理的必要手段。要加大对体育社会组织立法兴规的力度，特别是加快制定管办分离后激励和约束体育社会组织发展的相关政策法规，明确不同治理主体的权力、责任和义务。加快为体育社会组织自治提供制度保障，搭建信息披露平台，鼓励体育社会组织发布自律公约，从整体出发、从微观着眼、从现实入手，不断探索对体育社会组织实施更为具体、更加有效的治理策略。

4.2 放权其外：适应“强社团”的治理要求

鼓励并引导市场和社会等多元力量参与体育社会组织治理，成为推动组织实现有效治理的突破路径。政府要转变治理理念，充分保障体育社会组织在体育改革中的主体地位，借助社会力量积极扶持组织发展并实施监管。2019年，新疆维吾尔自治区与新疆世纪兴业投资集团有限公司签约成立体育社会组织孵化基地，为当地多个体育协会提供 2  400 平方米的3年免费的办公场地  [32] ，充分展现了市场主体的有益作用。要加快政府职能转变力度，进一步激发体育社会组织活力，为组织治理赋权增能  [33] 。实践领域中，国家体育总局委托中国体育场馆协会组成督查组深入地方，就大型体育场馆免费或低收费开放、补助金落实、运营管理等进行现场督查，取得了较好成效  [34] 。此外，《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》的出台，推动了政府角色由“主动实施”向“被动参与”转变，并逐步淡出对体育社会组织的直接管理，确保“放管服”改革落地生根，为社会释放充分的治理空间，赋予组织足够的自治权限  [35] 。同时，我国体育社会组织可借鉴德国体育俱乐部产业化运营的经验，克服自身造血难题，以开拓更大市场和更优资源。

4.3 控放结合：塑造“大社会”的治理格局

在体育社会组织治理中，需要进一步把准政府和体育社会组织的关系边界与角色定位，张弛有度地均衡运用控权和放权，体现政府“可控的韧性治理”  [36] ，激活新时代体育社会组织发展的内在潜力。第一，体现人民群众在“大社会”格局中的中心地位。新时代确立了以人民为中心的体育发展思想，为体育社会组织治理提供了方向和遵循。有学者认为，国民铸造是国家建设的基础  [37] ，社会组织通过构造成员身份（Membership）、组织囊括（Organization includes）和结构可及性（Structural access）3种方式，增强组织成员的生存能力  [38] 。政府要将满足群众多元的体育需求作为体育社会组织治理的第一要务，展现体育发展成果惠及全民、促进人的身体和心理以及社会适应全面发展的现实图景  [39] ，并将这一主线贯穿至控权和放权的实施之中。第二，从宏观层面上构建服务型政府。充分撬动、协调和利用来自市场、社会和体育社会组织自身的发展张力和多重资源，实现不同主体间协同共治。对政府部门履行的服务职能、提供的服务质量进行绩效评估，促使其更好地履行社会责任。将集简约控制、项目激励和创新容纳等机制为一体的折叠型治理模式  [40] 和企业社会责任（CSR）中确保目标更精准、效率更高的降维治理理念  [41] 引入体育社会组织治理中，在控放互补中形成治理合力。第三，在微观渠道中加强对组织的内部管理。引导体育社会组织发布《内部管理章程》《社会责任年度报告》，通过实施指标评估、加快信息披露等，提升体育社会组织的综合治理能力。采用多元方式加强体育社会组织间交流，鼓励其通过联合承办赛事、共享体育资源等多种渠道向社会展示良好形象，提升其参与社会治理、促进体育发展的信誉度。

5 结 语

厘清政府在体育社会组织治理中的角色，对于优化体育社会组织治理路径，促进体育社会组织高质量发展具有重要意义。作为政府不同的治理方式，控权与放权影响着体育社会组织的发展脉象和改革走向。回顾政府在体育社会组织治理中的角色转变历程，剖析“后脱钩改革”时代政府与体育社会组织治理困境的关系，探索出两权相融的政府角色重构新路径，蕴含着新时代体育社会组织治理的一种新的战略选择，将不断推动体育社会组织在体育强国建设中焕发出蓬勃盎然的治理生机。

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