流域生态环境保护与高质量发展的困境与出路

流域生态环境保护是一项综合性系统工程，要从全局谋划，对流域生态环境开展全面系统综合治理。要充分考虑上、中、下游差异，针对流域生态环境保护和高质量发展认识不足、规划不合理、发展和保护不协同、生态补偿机制不健全等困境，做到“望”“闻”“问”“切”，分类对流域生态进行修复与环境污染集中整治。

流域生态环境保护与高质量发展面临的困境

1、流域生态环境保护与高质量发展认识不充分

党的十九届四中全会强调：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。”[1]然而我們却长期忽视了其重要地位，对共抓大保护认识不足，不能正确处理发展与保护的关系，没有深刻理解“绿水青山就是金山银山”内涵，在区域环境治理和生态修复方面进展缓慢，甚至以缺少资金技术等理由拖延搪塞，盲目追求短期利益，忽视长远利益，流域生态环境保护工作主动性不足、创造性不够。此外，部分地区城乡居民对流域生态保护意识不强，只顾眼前经济利益，对高质量发展认识不足。

2、流域生态环境保护规划不完善

流域生态环境规划为流域生态环境保护提供重要指导，是实现流域绿色、协调、可持续发展的重要前提，所谓“发展未动，规划先行”。

首先，规划科学导向缺位。由于各地区域发展差异较大，没有形成一套标准化流域生态环境保护规划方法，部分地区偏重定性分析法进行规划，量化规划不足，目标导向模糊，编制与执行误差不可避免。

其次，规划存在一刀切。部分流域上游地区盲目集中造林，人工纯林面积较大，造成生物多样性锐减。再次，规划同质化和时空差异并存。部分地区对流域生态功能定位不准，信息共享和沟通机制不畅，重叠交叉情况时有发生。

最后，规划牵涉要素和领域难以统筹。流域生态环境保护规划是综合性规划，由于规划包含人口、资源、环境、技术、资本等多个要素，覆盖经济、政治、文化、社会、生态等领域，涉及多级政府，多个部门，流域内干支流交错，上中下游跨越不同层级辖区，流域间协调配合度低，极易产生分歧矛盾，难以定期对规划进行准确追踪和管理。规划内容过多倚重流域的“点”，而对流域的“线”、“面”关注度低，这对流域生态环境保护和高质量发展极为不利。

3、流域生态屏障建设与经济高质量发展相脱离

流域系统是由自然——经济——社会组成的有机体。流域生态屏障困境本质上是区域经济发展问题。流域长期的索取和污染排放，人类社会经济系统的开发利用远超自然系统的承载力水平、供给净化能力。高质量发展是经济总量和规模增长达到一定阶段，实现经济结构优化、经济社会协同发展的结果。然而部分地区仍以“惟GDP论英雄”，生态环境保护与高质量发展脱节。流域内沿线干支流是重要人口密集区和产业承载区，生态修复和环境保护迫在眉睫。部分地区重工业围江，存在偷排、漏排现象，黑臭水体普遍存在，水质污染严峻。

4、流域行政分割与流域发展一体化矛盾凸显

流域发展一体化是跨区域、跨流域、跨山地、跨多个行政区共同参与协作的系统工程。但受行政管辖所限制，分割式思维制约了流域经济社会发展全过程，造成流域协同治理碎片化，条块分割，出现“多龙治水”现象。流域治理分割性与排斥性导致流域生态系统的关联性和完整性欠缺，“山水林田湖草” 难以实现统筹，边界责任界定不清晰，特别是一些省际、区际边界出现“污染真空区”。受地方本位主义影响，部分上中下游地区以牺牲资源环境为代价，上游超标归因于下游，下游超标归因于上游，上下游之间相互推诿，合作机制不健全。上下级政府之间还存在“上有政策，下有对策”情况，这就加剧了流域生态安全风险、社会稳定风险等。总之，流域治理一体化困境表现为多个维度：就主体维度而言，表现为政府、市场、社会组织和公众主体之间不协同。就要素维度而言，表现为环境资源（水、土壤）、制度（法律法规及监管）、技术（绿色科技）要素不协同。就治理维度而言，治理理念、区域功能、信息沟通、绩效评估不协同。就方式效果维度而言，表现为“权力——权利”、“横向——纵向”、“浅治——根治”、“暂治——长治”不协同。

5、流域横向生态补偿机制不健全

流域横向生态补偿机制是以重点解决水资源生态价值时空分布不均衡为核心目标。但流域生态补偿机制存在诸多“短板”，主要表现为“六个单一”：补偿主体单一，主要依赖于政府，多为“输血式补偿”;补偿方式单一，主要是资金补偿，市场条件欠缺，长效稳定运行难以保证;补偿标准单一，主要基于流经河段水质判断，水量衡量标准不足;补偿方向单一，主要偏重下游对上游补偿;补偿机制单一，纵向补偿机制尚待完善，主要表现为垂直补偿不健全，补偿制度不明确，缺乏强有力保障。补偿分配单一，不同地区资金需求和使用存在差异，脱贫攻坚地区支持力度需要加强。

流域生态环境保护与高质量发展的出路

1、坚持流域规划“一盘棋”与“求同存异”相结合

流域各地区应加强组织领导，发挥党对规划的统领作用，严格按照党中央要求执行，省政府应加强顶层设计，正确处理整体推进和重点突破、总体谋划和久久为功关系，坚持“一盘棋”理念，一张蓝图干到底，注重省际协调的同时，统筹“区际——县际——镇村”规划。坚持“求同存异”原则，“求同”并非重复建设，而是要形成共同目标，凝聚规划合力;“存异”就是搁置部分区际争议，实现错位发展，充分尊重规划整体性和差异性，同时注意规划限度，要为流域“留白增绿”，以流域生态环境承载力为限度，为今后规划留足生态空间。流域规划设计能力对科学规划起着至关重要作用。由于流域规划既有较高技术性、理论性要求，又具有周期长、涉及面宽、利益链条长的特点，这就需要多学科专家参与规划设计，调动公众积极参与规划的决策过程，提高流域规划决策的民主化和科学化水平。流域还需充分利用生态环境大数据平台，运用区块链技术，定期开展流域规划执行情况检查，确保规划真正落地，提升流域生态治理能力。

2、完善流域横向生态补偿机制

习近平总书记指出：“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。”[2]为进一步缓解横向生态补偿问题，需要引入新型横向生态补偿机制，使流域内社会经济发展与生态环境保护相协调。第一，建立横向为主、纵向为辅的互补机制，这种机制主要在政府政策补偿方式引导下，不断完善和激活市场补偿方式，进而实现“输血式补偿”到“造血式补偿”转变。横向生态补偿多发生于同级实体间，但纵向生态补偿体现为自上而下垂直补偿为主。借助横纵向多元互补机制，凭借市场手段，运用资金、技术、政策等多种补偿方式，解决区域内生态保护和经济发展矛盾。第二，探索建立多类型补偿机制，尝试构建多种类融资渠道补偿机制，完善绿色金融制度体系，实现资源可持续发展。促进流域横向生态补偿稳定运行，除了机制构建，还需落实补偿成果，及时检查监督，确保补偿资金真正运用于流域生态建设和民生项目改善。

3、提升流域绿色产业发展水平

在产业发展道路和方向上，始终坚持绿色发展理念和绿色发展方式，“正面清单”和“负面清单”相结合，大力培育以环保产业为主的战略性新兴产业。要深入推进产业有序转移和转型升级，强化产业“生态集聚”，推动产业园区生态化。在流域发展一体化基础上对区域内资源进行优化组合，实现产业良性集聚，避免产业陷入粗放集聚困境，确保生态效益最大化，生态风险降到最低。在产业园区内部，坚决淘汰污染环境、产能低下的企业和产品，强化科技支撑，促进产业实现结构转换、绿色转型，实现流域生态环境保护和高质量发展“双赢”。园区内有条件的绿色环保产业应以生态环保政策为导向，加强生态环境基础科学研究，系统推进“源头控制——过程削减——末端治理”技术集成，流域内上游地区注重生态环保技术运用，中游地区注重节水技术推广，下游地区注重水污染治理及循环利用技术开发，形成一批可复制的环境治理技术模式，促进区域高质量发展。

4、完善流域生态环境协同治理机制

针对流域生态协同治理困境，要从利益均衡、治理信息、治理主体三个层面予以破解。第一，完善流域治理利益协调机制。通过完善水权和排污权交易机制，协调流域范围内不同区域间利益。第二，健全流域信息共建共享机制。首先，建立流域基础数据信息中心，要充分利用互联网、云计算、北斗卫星定位信息等技术，探索“互联网+流域”功能，以流域为单位建立大数据中心，实现流域水资源开发利用、水污染防治等方面信息化。其次，加强流域信息共享内容和种类，提升流域信息共享成效。最后，完善流域信息共享方式。建立多渠道、多方式信息共享。一是流域内地方政府与上级政府、地方政府之间要定期举行会晤交流，二是加强网站信息公开和信息报送，三是建立无障碍信息沟通渠道，进而实现不同流域信息共建共享、互联互通。第三，强化治理主体多元协同。首先要加强政府之间协同治理，要不断完善四级河长制的流域管理组织机构，同时要对多部门的相关职能进行整合，确保联动防治，切实提升流域生态环境保护治理成效。其次要加强政府和企业之间协同治理。政府要通过各种金融政策手段促进绿色企业发展，同时企业也应积极配合政府在环境监测、污水垃圾处理、突发环境污染事件等方面发挥更大作用。最后，政府与社会公众之间协同治理。各级政府应积极加强流域生态发展保护宣传，深入城乡社区、基层组织、学校等地进行绿色教育，提升公众环保意识，积极鼓励公众参与流域生态环境治理。

5、健全流域法律法规和监管制度

制度是行动的先导，它能够规范和约束组织与个人的行为。新时代对流域水环境保护和污染防治提出新要求。第一，建立完善的法规制度体系。流域环境绩效考评的最终目地在于推动流域水环境生态保护和高质量发展，应鼓励和支持环境公益诉讼发展，专门设立环境法庭，拓宽环境公益诉讼渠道，维护流域生态领域公平正义。总之，在立法基础上，建立一整套“监测——评估——考核——执法——监督”的监管體系。其次，严明绩效考核。一是各级政府要将“流域生态环境指标”纳入各级政府年度考核中，增加考核比重。二是要加强对流域企业污水排放考核。主要考核指标应包括环境管理、安全卫生、环境治理投入等，采取企业自评和外部评价两种方式相结合，确保考评结果的客观性和科学性。

结论及展望

随着我国经济由高速增长向高质量发展转变，由流域生态环境破坏、资源消耗集中表现出的“非绿色化”空间布局等生态困境，已经成为制约经济高质量发展的“短板”和“短腿”。当前我国已逐渐步入现代化建设稳步提质阶段，这就为流域生态环境保护与高质量发展提供长期探索的时空尺度。流域生态环境保护必将成为新时代化解主要矛盾的行动指南，但流域绿色发展过程中，必须充分尊重区域发展差异，注重人口、资源、环境的协调性，诊断病因，找准病根，依病开方，对症下药，做到“望”“闻”“问”“切”。

参考文献

[1]《中共中央关于坚持和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》[M].北京：人民出版社，2019：31.

[2]《习近平谈治国理政》第三卷[M].北京：外文出版社，2020：377.

作者简介

侯守杰 四川大学马克思主义学院博士研究生