政府间债务竞争如何影响民生服务供给？——基于222个地级市的跟踪研究

李会平 郑 旭

一、引言

自1994年分税制改革以来，我国地方政府承担了主要的公共产品供给，包括教育、医疗和社会保障等民生服务。西方联邦制度下，为避免吸引贫穷群体进入辖区，地方政府间形成的竞次竞争(race to the bottom)会降低民生服务的供给规模(Brueckner， 2000)。我国以经济绩效为考核指标的政治晋升激励，使得地方政府间的竞争主要以经济资源为主，大量的生产性公共品投资挤占了民生服务的投入，造成公共产品支出的结构扭曲(傅勇、张晏，2007；龚锋、卢洪友，2009)。同时，由分税制改革造成的地方政府财权与事权的不平等，使得地方政府提供公共产品时面临严重的财政压力。在有限的资金来源下，地方政府的生产性公共品投资偏好进一步弱化了民生服务的供给。在这种背景下，城投债的发行满足了我国地方政府进行经济建设的资金需求。2017年，我国城投债发行规模已经达到2286支共计19714.50亿元。在城投债的空间分布上，发行规模前三的城市都属于东部地区，分别为天津、北京和苏州，其余额分别为4168.55亿元、4056.25亿元和3388.55亿元；中部地区规模前三的城市是长沙、武汉和株洲，其余额分别为919.40亿元、847.20亿元和588.20亿元；西部城市则主要集中在成都、贵阳等，其余额为1037.20亿元和635亿元(1)数据来源：Wind数据库。。而从2011年起，我国实行行政发包制债务管理模式，中央政府将日常债务监管权和分配权下放给省级政府，地级市政府的债务发行权限主要由省级政府决定。为了调控和管理省内债务风险，省级政府势必会控制每个地级市的债务规模。因此，在债务目标一定的前提下，地级市政府为了更多地争取债务资源，就会形成债务融资竞争。

根据公共选择理论，联邦体制下的地方政府竞争会降低地方政府的民生服务供给(Boyne， 1996)，然而我国的情况并非如此。2013—2017年，全国地级市人均民生服务供给与城投债余额的相关系数为0.5948(2)数据来源：本文样本期内222个地级市的人均公共服务和城投债数据，分别来自于2013—2017年《中国城市统计年鉴》和Wind数据库。，即债务规模越高，人均公共服务水平也越高。从城投债发行规模最大的江苏省来看，2017年，江苏省各地级市中城投债规模最高的五个城市分别为苏州、南京、无锡、常州和镇江，而人均民生服务供给最高的也是这五个城市。因此，中国地方政府债务竞争并不会直接导致民生服务供给的减少。国内现有研究讨论了政府竞争对民生服务供给的影响，但这些文献重点关注基于传统财政分权、官员晋升以及官员任期理论，当竞争对手的民生性支出增加时，该地区是否会跟进的问题。比如，如周亚虹等(2013)发现当省内其他竞争对手增加教育支出时，同一省内的不同地市级政府之间教育支出也会增加。杨刚强等(2017)发现，各地级市在公共品投资决策上总体而言以策略模仿即“标尺竞争”为主，邻近辖区的加权人均公共品支出每提高一个单位，当地的人均教育、社保和医疗支出分别增加0.48%、0.64%和0.72%。王媛(2016)发现，地方官员任期的增加会减少社会性公共服务的供给，在官员晋升激励更强的城市，生产性公共品的供给存在空间溢出效应，但并不会出现在民生服务上。

本文将沿着以上思路，重点考察政府间的债务竞争对民生服务供给的影响及内在机理，探究地方政府债务竞争对民生服务供给的影响。本文接下来的内容安排如下：第二部分是理论机制与研究假设，第三部分是模型设定、数据来源和变量描述，第四部分是实证结果分析，第五部分是结论与建议。

二、理论机制与研究假设

(一)同省地方政府债务竞争对全省民生服务供给的影响

由于“用脚投票”机制(Tiebout，1956)的存在，地方政府对辖区内居民的公共服务供给会成为居民考核其服务能力的指标，从而构成一种外在压力，形成自下而上的标尺竞争。在这种竞争中，地方政府就会为了赢得辖区内更多居民的支持而提供更多更好的公共产品。然而，地方政府间竞争是为了获得一些稀缺的有益资源或者避免某种特定的成本，希望通过提供更多的公共产品来吸引中高等收入群体。即使在这种自下而上的标尺竞争中，地方政府也会尽量避免因优渥的公共资源而吸引贫穷的移民进入辖区(Oates， 1972)，从而形成地方政府间的一种竞次竞争。这种竞争模式会使得地方政府减少福利项目的供应。例如，在巴西，由于质量更好的公共卫生服务会吸引更多周边城市的居民前来定居，里约热内卢和其周围邻近城市在公共卫生服务上的支出比例小于预期(Ferreira， 2002)。英国、荷兰等西欧国家通过增强国家的信息控制权(个人社会福利数据)，选择性报告民众的社会福利支出，从而造成政府为控制福利支出而降低社会福利供给(Gantchev， 2019；Watts & Fitzpatrick， 2018)。

上述机制主要是针对西方的联邦体制，而我国地方政府间竞争的机制并不相同。Caldeira(2012)指出，我国地方政府间的竞争是一种自上而下的标尺竞争。在这种竞争模式中，地方政府主要是作为上级以及中央政府的代理人，他们的目标是为了使上级政府满意。上级政府的考核方式和偏好决定了地方政府的决策。这种伴随着政治集权的经济分权导致了地方政府间为了政治利益而形成经济资源的竞争(Costa et al.， 2015)，在很大程度上可以促进经济的发展，但也造成了民生服务支出被挤占。例如，Bodman等(2012)发现，地方政府通过税收竞争而带来的公共支出增加并不符合居民对公共服务的需求。Massimiliano(2019)基于2001—2011年的面板数据，发现政治周期和标尺竞争会促进地方政府将更多资金用于生产性公共品，并产生空间溢出效应。

随着我国政府职能转型，民生服务供给在地方政府官员绩效考核中越来越重要。尤其是在同一省内，民生支出在干部的晋升中也具有重要作用(蒋德权等，2015)。早在2006年，中央组织部就发文要改革官员目标考核体系，并在2009年7月16日正式出台《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法》，将民生改善引入地方官员的考核评价体系内。随着我国地方政府竞争模式由“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”的过渡(邓晓兰等，2019)，可能会使得地方政府更多地供给民生服务。

根据上述分析，同一省内地级市政府的债务竞争空间关系会更加显著。一方面是我国实行的省-市政府层级体系下，同一省内地级市受同一个省级政府考核；另一方面，在我国政府内部行政发包制的上下级政府关系下，对民生的建设往往会层层下放(周黎安，2014)，而这种下放是以省为单位，由省级政府承担后再下放至其下属的地级市。因此在民生绩效考核中，同一省份的地级市往往会受统一的上级政府考核，其竞争程度就更为显著。所以，随着我国国家治理体系的改革，同一省内的地方政府间“为和谐而竞争”会促进民生服务的供给。因此，本文提出假设1。

假设1：同一省份内地级市政府间债务竞争会促进全省民生服务供给。

(二)地方政府债务竞争对本级政府民生服务供给的影响

由于民生服务并不能直接为地方政府带来更多的财政收入，在过去的发展过程中也不作为地方政府官员的考核指标，其支出就受到了严重的挤压。如果增加税收作为财政收入来源会对地方政府官员的升迁以及招商引资造成不利，因此地方政府在筹集发展资金时并不倾向于加大税收征管力度(龚强等，2011)。最好的方案就是选择负债。一方面是由于债务具有较大的隐蔽性，居民对债务的敏感程度远不如征税；另一方面是债务可以将偿债压力在时间上进行后移，在不伤害税基的基础上最大化当期的财政收入(冯兴元，2010)。这就成为地方政府发行城投债用以生产性公共品供给的逻辑基础。随着债务用于供给生产性公共品，预算内的生产性公共品支出比例就会相应降低。根据我国2007年的政府收支分类科目，选取节能环保支出、城乡社区事务支出、农林水事务支出、交通运输支出、工业商业金融等事务支出和资源勘探电力信息支出作为生产性公共品支出(如图1所示)。从图1可以看出，从2013年到2017年，虽然2013年到2015年我国生产性公共品供给约增加了2%，但这一时期的生产性公共品的支出总体是稳中下降的。尤其是自2015年以来，我国生产性公共品支出占一般预算支出的比例大幅下降，从37.45%下降到34.75%，降幅达到了3%(3)数据来源：2013-2017年《中国统计年鉴》。。

图1 2013—2017年我国地方政府生产性公共品支出占一般预算支出比例

我国官员终身问责制度的缺失，会导致官员因“经纪人”属性追求自身利益最大化时而形成债务的超常规增长(钟宁桦等，2018)。这种超常规增长的债务相对于地方政府而言，会以额外的“收入方式”成为任期内地方政府官员可用的资金来源。当城投债作为一笔额外收入进入地方政府预算外收入时，就会增加地方政府的财政能力和财政支出的灵活性(Bennett & DiLorenzo， 1984)。对于预算外收入的使用，地方政府既可以通过增加生产性公共品供给发展经济，也可以满足辖区居民需求提供更多民生服务(Ding et al.， 2014)。城投债原本就是用于建设生产性公共品，因此当其用于满足经济建设的资金需求后，地方政府用以供给民生服务的预算内资金就会相对增加。随着我国政府职能的转变，国家治理体系现代化的稳步推进，地方政府竞争模式也正在从“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”转变，从而成为地方政府的最优治理模式(陈钊、徐彤，2011)。

地方政府债务竞争是地方政府为了实现辖区内经济增长而争夺融资尤其是债务资源的策略性互动行为(刘伟、李连发，2013)。这意味着，地方政府在制定本地区的债务融资策略时，不仅考虑自身的经济发展程度和偿债能力，同时还会考虑其他地区的债务融资行为(Greer， 2013)。从目前的研究看，国内外学者都已经证实了地方政府债务竞争的存在。如Borck等(2015)发现德国相邻地级市的人均市政债务每增加100欧元，本地区的人均债务规模会增加16-33欧元。邓晓兰等(2019)根据我国2004-2014年的面板数据，发现地方政府“为增长而竞争”会显著促进地方政府债务规模的增长。

由于存在地方政府债务竞争，那么这种空间上的互动关系就可能产生溢出效应，对邻近地区的地方政府民生服务供给产生影响。因此就需要考虑，这种互动是由哪种空间关系决定的。从传统的空间关系看，中国地方政府间的债务竞争主要由经济发展和地理距离决定，地区间的经济发展差距越小，地理距离越近，地方债务竞争就越激烈(刁伟涛，2016)。但这两类空间关系成立的前提条件是我国地方政府的举债必须要有高度的自主权且发债额度不受限制。新中国成立以来，地方政府债务治理机制经历了从直控型到自治型再到行政发包制的演变(崔兵，2019)。从2011年起，地方政府债务的治理机制变为由中央政府保留债务目标的设定权，将日常债务监管权和分配权下放给省级政府。对于债务资金的使用，全由省级政府在遵循举债资金用途相关法律法规的前提下自行配置。这种债务治理的行政发包制强化了省级政府的作用。

作为省管辖的地级市政府，其债务的发行以及管理也直接由省级政府决定(冯兴元、李晓佳，2013)。因此，传统的空间关系并不能很好解释地方政府债务融资的竞争关系。进一步思考，在同一省内，所有地级市城投债的发行都由省级政府决定，而为了调控和管理省内债务风险，省级政府势必会控制每个地级市的债务规模。在省内债务目标设定的前提下，各个地级市为了尽可能多争取债务资源而形成竞争。在这种竞争下，各个地级市的债务规模都会扩大，从而增加了地方政府的可支配收入。而当这种可支配收入用于生产性公共品供给后，由于地方政府职能考核方式转变，地级市政府预算内的资金就会更多投向民生服务。因此本文的假设2和假设3分别为：

假设2：同一省份内地级市政府债务竞争具有正向空间溢出效应，会促进本级地级市民生服务的供给。

假设3：不同省份内地级市政府债务竞争不具有空间溢出效应，不会促进本级地级市民生服务的供给。

综上所述，地方政府间从“为增长而竞争”向“为和谐而竞争”会促进民生服务的供给。由于省级政府控制着市级政府的债务规模，因此同一省内地级市政府的债务竞争会更为直接。同省其他地方政府债务规模的增加势必会促进本地区债务规模的增加，从而增加本地区政府财政预算支出的灵活性。我国对民生服务的不断重视，进而对本地区的民生服务供给产生了促进作用。具体机制如图2所示。

图2 债务竞争对民生服务供给的作用机制

三、模型设定、数据来源和变量描述

探究地方政府间债务竞争下城投债对民生服务供给的影响，就必须考虑各个地方政府间的空间相关性或依赖性，因此本文将使用空间计量模型来进行实证分析。

(一)模型设定

为了检验地方政府间债务竞争以及在此背景下城投债对民生服务供给的影响，本文的实证回归模型设定为：

Exp_publici,t=ρ(WExp_public)i,t+βDebti,t-1+σ(WDebt)i,t-1+γXi,t+ei+λt+εi,t

(1)

式(1)中，Exp_publici,t表示地级市政府i在t年的民生服务供给的支出；W表示n×n维的空间权重矩阵；(WExp_public)i,t表示民生服务供给的空间滞后项，系数ρ表示地方政府间民生服务供给的空间效应系数；Debti,t-1表示上一期地级市政府城投债余额，系数β表示地级市政府城投债规模对民生服务供给的影响；WDebti,t-1表示地级市政府债务融资竞争的空间滞后项；系数σ表示地级市政府城投债余额的空间效应系数；Xi,t表示影响地方政府民生服务供给的控制变量；ei和λt分别表示不随时间变化的个体效应和不随个体变化的时间效应；εi,t表示误差项。

在估计方法上，由于本文考察的是自变量即城投债规模对邻近地区民生服务供给的空间效应影响，同时为避免地区特征变量统计相关所造成的估计偏差问题(周亚虹等，2013)，本文运用空间杜宾模型(SDM)进行估计。

(二)空间权重选取

本文在理论部分表明，同一个省内的所有地级市发债行为的空间互动关系相较于其他如以地理距离、经济距离等衡量的空间互动关系将更加具有直接作用。因此在验证假设时的空间矩阵主要基于同省地级市归属矩阵。对于传统的空间关系矩阵，根据现有文献的做法(林光平等，2005；刘华军等，2014；Case et al.， 1993)，使用了地理空间、经济空间和社会空间三个标准来构造。

首先是衡量同省内地级市政府债务竞争的空间矩阵即同省地级市归属矩阵(Wnei)。根据本文理论部分的分析，定义在同一省内，所有地级市的权重取值为1；若不在同省，则取值为0。

其次是传统的空间关系矩阵，主要采用地理空间矩阵(Wgeo)、经济空间矩阵(Weco)和社会空间矩阵(Wsoc)。地理空间矩阵是反映两个地区之间空间关系较为常用的矩阵之一。具体方法是根据地级市行政单位的经度和纬度计算地级市i和地级市j之间的地理距离Dij，赋予两个地级市之间的权重为wij=1/Dij。经济空间矩阵是根据两个地区经济发展特征所构建的空间关系矩阵，参照林光平等(2005)、刘华军等(2014)的做法，使用地区间人均实际地区生产总值的差额作为测度地区间经济空间矩阵的指标。社会空间矩阵是表示邻近地方政府之间的复杂相关关系(周亚虹等，2013)，从而弥补地理空间矩阵无法反映经济活动关系的局限性。因此本文选取人口密度构造社会空间矩阵。

最后，在构造出四个标准的空间权重后，本文均进行了行标准化处理，确保空间权重矩阵每行之和为1，从而体现样本期内不同地级市所处的相对位置。

(三)变量设定、数据来源和描述

本文的被解释变量是各地级市民生服务供给，主要选取地级市在教育、社会保障和就业以及医疗卫生三个支出总和占财政预算支出的比例作为衡量。核心解释变量是城投债。由于城投债对地方政府而言相当于一笔收入，收入越大，对生产性公共品供给的规模就越大，从而会促进原有预算收入对民生服务的供给。因此这种作用类似于地方政府的一种“收入作用”，增加城投债的发行相当于增加了地方政府的收入。为了衡量这种“收入作用”所带来的对民生服务供给影响，同时考虑城投债从决定发行到确定经销商、审核通过一般需要将近一年时间(张莉等，2018)，本文使用滞后一年城投债余额与地方政府预算收入的比例作为核心解释变量。

其他控制变量还包括人均土地出让收入、财政自主权、土地城市化率、人口密度、人均GDP、二三产业占比之和以及人均FDI。除财政自主权、二三产业之和没有取对数，其余变量均进行了取对数处理。为了消除物价因素的影响，本文通过GDP平减指数对所有数据进行了平减。所有数据的统计性描述见表1。

表1 相关变量描述性统计结果

本文使用的数据来源于《中国城市统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》以及Wind数据库中一级市场的城投债板块。为了研究债务规模对民生服务供给的影响，本文选择具有连续发债记录的地级市作为研究对象，最终选取222个地级市2013—2017年作为研究对象。

四、实证结果分析

(一)空间相关性检验

在进行空间计量分析前，需要对数据是否存在空间依赖性进行检验。在四种空间权重下，本文使用莫兰指数I(Moran’I)对我国地方政府的民生服务支出进行全局空间相关性检验。具体结果见表2。

表2 民生服务供给的Moran’I指数检验结果

从表2可以看出，除社会空间权重2013和2014年两年的莫兰指数未通过检验，省内邻接矩阵、地理空间权重和经济空间权重均在1%和5%的显著性水平下显著。而社会空间权重从2015年开始也从不显著转为显著，这表明我国的民生服务支出在社会权重下也存在着空间相关性。因此，可以用空间计量进行分析。

(二)政府间债务竞争对民生服务供给的影响

本节通过空间计量模型分析政府间债务竞争对民生服务供给的影响。以下进行空间杜宾模型分析，结果见表3。

表3 四种权重下地方政府民生服务供给空间杜宾模型估计结果

从表3的结果可以看出，无论是哪个空间关系，地级市政府债务可以促进本地区民生服务的供给，支持本文的假设1。地方政府债务竞争在同省地级市归属矩阵下存在空间溢出效应，其空间效应值为0.048，即在同一省内，地级市政府的债务竞争会显著促进本地区地级市民生服务供给，支持本文的假设2。在空间距离、经济距离以及社会距离三个权重下，债务竞争并不存在空间溢出效应，支持本文的假设3。

从民生服务供给的空间效应系数看，同省内地方政府间竞争对民生服务供给的系数为正，而传统空间权重下地方政府间竞争的供给系数为负。表明同省内的地方政府竞争会促进民生服务供给，而一般意义上的地方政府竞争会抑制民生服务供给，与传统的空间竞争理论一致。

由于城投债余额的空间滞后项回归系数包含了反馈效应，所以表3中的回归系数并不精确，需要剔除反馈效应，并把空间溢出效应分为直接效应和间接效应。对债务竞争的空间溢出效应进行进一步分解，得到的结果见表4。

如表4所示，在剔除反馈效应后，同一省内地方政府债务竞争的空间溢出效应值为0.103。表明在同一省内，地方政府债务竞争确实具有正向空间溢出效应，即省内其他地级市城投债发行会促进本地区民生服务的供给，验证了本文的假设。无论采用哪种权重，地方政府城投债债务规模的增加都会使得其对民生服务供给的增加，增加的单位分别是0.022、0.017、0.017和0.017。

由此可见，城投债竞争在很大程度上执行了地方政府的经济建设功能，使得地方政府可以改善原有财政支出的结构，增加民生服务的支出。从总效应看，只有在空间地理距离权重下，城投债的发行并不能带动整个区域民生服务的供给，而在采用同省地级市归属矩阵、经济距离权重以及社会距离权重下，城投债的发行都能显著促进全区域民生服务供给。

(三)控制变量的影响

表4的结果显示，人均土地出让金对民生服务供给具有显著抑制作用，这与目前左翔、殷醒民(2014)、田传浩等(2014)的研究结论一致，主要是因为土地出让收入更多地用于生产性公共品的建设，因此增加土地出让收入会减少民生服务的供给。财政自主权增加会显著促进民生服务的增加，这是因为民生服务的供给本身就由地方政府的财政能力决定，财政能力越高，其供给民生服务的能力就越大。人口密度、二三产业之和以及人均FDI都会显著抑制地方政府民生服务的供给。

(四)异质性分析

我国地方政府对民生服务供给还存在着较大的差异性。根据本文对2013-2107年的数据统计发现，目前全国地方政府中平均教育支出占财政预算总支出的比例为17.93%，社会保障支出占比为13.10%，医疗支出占比为9.06%。可见，地方政府在对民生服务供给过程中的供给重点还存在差异。因此，进一步对民生服务供给支出进行分解，探究我国地方政府债务竞争对不同类别的民生服务供给的影响。由于本文的民生服务支出是由教育、社保和医疗三大支出构成，因此接下来将对这三项支出分别进行空间杜宾模型分析，具体见表5。

从表5的结果来看，对于不同类型的民生服务，地方政府债务竞争对其造成的影响存在一定差异。同省内地级市政府债务竞争只会促进本级地级市在教育和医疗这两类民生服务的供给，其作用分别是0.137和0.127。

在总效应中，同省份内的债务竞争会促进全省范围内教育、社会保障和医疗卫生三类民生服务的供给，其效用分别是0.160、0.069和0.139，教育的空间溢出效应最大，社保的空间溢出效应最小。这可能是由于在这三类民生服务支出中，社会保障支出主要是省级政府统筹，而医疗卫生支出主要是地级市政府统筹。教育作为一类特殊的民生服务，在地方政府的绩效考核中也占有一席之地，地方政府可能会因为高考升学率而加大对教育的投入。另外，同省内地级市政府间竞争都会促进民生服务的供给，其效用分别为0.546、0.308和0.459。总体而言，同省内地方政府债务竞争在一定程度上可以缓解地方政府“重基础设施，轻民生服务”的现象，间接促进民生服务的供给。

(四)稳建性检验

为了验证结果的可靠性，本文进行如下稳健性检验。

1.考虑其他控制变量的空间溢出效应

除地方政府债务竞争存在空间溢出效应外，其他控制变量也可能存在空间溢出效应，因此本文考虑了其他控制变量的空间溢出效应，用空间杜宾模型进行分析，所得结果不变。

2.考虑变量指标的替换

本文对因变量和自变量的衡量分别是地方政府的民生服务供给支出占财政支出以及城投债余额占财政收入的比例。为检验结果稳健性，本文将因变量测量指标替换为民生服务支出占GDP比例、人均民生服务支出，自变量测量指标替换为上一期城投债余额占GDP比例、上一期人均城投债余额。结果与上述分析一致(见表6)。

(续上表)

表6 稳健性检验结果

被解释变量:民生服务支出占财政收入比例民生服务支出占GDP比例人均民生服务支出间接效应上一期城投债余额占财政收入比例空间效应0.055**(0.028)上一期城投债余额占GDP比例空间效应0.108***(0.032)上一期人均城投债余额空间效应0.077**(0.038)民生服务供给空间效应0.442***(0.039)0.590***(0.027)0.617***(0.025)样本量111011101110

五、结论与建议

地方政府债务竞争在同一省内存在显著的正向空间溢出效应。从不同类别看，同省地方政府债务竞争会促进本地区在教育和医疗两类民生服务的支出，但并不会促进社保的支出。在标尺竞争下，地方政府会大力发展经济，提供更多的生产性公共品，从而忽视民生服务的供给。城投债主要用于城市基础设施建设，可以满足地方政府生产性公共品供给的资金需求，从而增加预算内民生服务供给的资金。由于同一省内地级市政府债务竞争会促进债务规模增加，进而会间接增加各地级市民生服务的供给。

本文虽然发现地方政府间的债务竞争会促进民生服务的供给，表面上看与西方制度背景下公共选择理论预测的结果相悖。然而，从传统的空间竞争关系看民生服务的空间溢出效应就会发现，政府间民生服务供给的竞争确实会减少民生服务的供给，与公共选择理论的结果一致。而政府间债务竞争所产生的空间溢出效应只会在同省范围内促进民生服务供给增加，以经济距离、社会距离等衡量的空间竞争关系并不会促进其供给增长。因此，在中国制度背景下对这一问题的研究丰富了传统的公共选择理论。

本文的不足之处有以下两点：一是以城投债规模作为代理变量来测量地方政府的债务融资规模；二是以教育、医疗卫生和社会保障支出作为民生服务的测量指标。在我国地方债中，银行贷款是重要的组成部分。由于目前我国地级市政府并没有公开银行贷款的数据，因此本文采用大多数文献的做法，选择了公开数据的城投债余额作为地方政府债务融资的代理变量。在对民生服务的度量上，本文采用的是一般预算支出中教育、医疗卫生和社会保障的支出等投入性指标作为代理变量。与结果性指标变量在实际过程中存在着一定距离。将来，本文将进一步搜寻地方政府银行贷款数据，以及使用相关结果变量作为民生服务的代理变量，从而增加估计的准确度。

需要警惕的是，地方政府竞争的这种间接促进作用并不意味着地方政府可以无限制地发行城投债。我国自2008年的“四万亿”刺激计划至今，地方政府已经积累了较高的债务风险。这就需要通过更加有效的方式增加民生服务的供给。2014年颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》已经明确，没有收益的公益性公共品可以由地方政府发行一般债券进行供给。这从更加宏观的角度为地方债供给民生服务提供了一个可行的视角。