公共空间冲突：特征、机理与治理

张 诚

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

一、问题的提出

公共空间是公民可以自由出入，并进行各种思想交流和社会交往活动的公共场所，是达成社会共识、形成公共舆论、促进公共参与、培育公共精神的重要载体，具有公共服务、娱乐休闲、社会融合、秩序建构、互惠合作、文化整合等多重功能，对社会发展和社会治理具有积极作用。伴随着城市化、市场化、个体化的快速发展，我国正经历着从传统到现代、从封闭到开放、从熟人社会到陌生人社会的转型，逐渐进入“风险社会”，社会发展面临着高度复杂性和高度不确定性，邻避冲突、劳资冲突、管理冲突、阶层冲突等社会冲突日益凸显。同时，社会冲突逐渐由私人领域向公共领域蔓延，公共空间成为各种思想、观念、矛盾和纠纷的聚集地，公共空间冲突呈现出快速发展的态势，给社会秩序和社会稳定埋下隐患。

2015年9月19日，成都人民公园因禁噪引发13 个娱乐健身团体的300 多名老年人与数十名保安及工作人员发生冲突，致使双方至少8 人受伤；2017年5月31日，洛阳王城公园围绕争夺篮球场引发广场舞大叔大妈与年轻人发生肢体冲突；2017年7月 8日，山东“暴走团”事件导致 1 死 2 伤，出租车司机被刑事拘留的严重后果。日益严峻的公共空间冲突要求政府和社会必须采取措施，重视并加强公共空间冲突治理，构建和谐有序的公共空间。因此，在加强和创新社会治理的新时代背景下，探究什么是公共空间冲突，公共空间冲突为何会发生，公共空间冲突治理的难点在哪，如何有效治理公共空间冲突等问题，具有重要的社会意义和现实意义。

二、公共空间冲突的内涵与特征

（一）公共空间冲突的内涵

社会冲突，一直是社会学、政治学、管理学等学科关注的热点和焦点，但对于社会冲突的概念与内涵，学界并没有统一的界定。比如，齐美尔把冲突看作是社会互动的基本形式之一，认为冲突和对抗是社会正常现象。达伦多夫认为，现代社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗，是由权力分配而非经济因素所引起，同时，社会冲突有广义和狭义之分，“广义的是指有明显相互抵触的社会力量间的争夺、竟争、争执与紧张状态，而狭义的则是不同主体之间公开而直接的对立和暴力对抗”[1]。国内学者张康之教授指出，在社会发展的进程中，社会冲突是一种客观的社会现象，特别是当一个社会处于转型时期，社会冲突就更加不可避免。因为社会结构的转型意味着从传统的社会秩序惯性中走出来，而建立起一种新型的社会秩序，在这两种社会秩序更替的过程中，存在着社会冲突甚至社会失序的可能性[2]。纵观国内外学者对社会冲突的理解，尽管存在研究视角上的差异，但都意识到社会冲突是一种社会现象，主要体现为社会主体间一种对抗而非合作的社会状态，对社会秩序和社会整合具有明显的消极意义。

公共空间冲突是一种特殊形式的社会冲突，是利益主体围绕公共空间而引发的一系列对抗性行为。从概念上看，公共空间冲突具有广义和狭义之分，广义上的公共空间冲突泛指围绕公共空间的分配、建造、使用和管理而引发的各类矛盾和冲突，既包括因公共空间的选址和分配而引发的当地居民与政府之间的冲突，也包括在公共空间建设中引发的居民与建设者之间的矛盾冲突，还包括围绕公共空间的使用和管理而引发的不同社会主体间的矛盾冲突，以及发生在公共空间内但利益诉求不是指向公共空间的其它冲突，比如，公民在公园集会要求企业和政府改善生活条件。狭义上的公共空间冲突特指发生在公共空间内，围绕公共空间的使用和占用而引发的各种纠纷和冲突，比如，街头摊贩和城管之间围绕占道经营引发的冲突；不同利益群体和组织围绕使用公园、篮球场、体育馆等引发的冲突；以及因不合理行为妨碍他人享受公共空间权益而引发的冲突。本文主要采用狭义上的公共空间冲突，将冲突范围和内容限定于公共空间内。

（二）公共空间冲突的现实特征

近年来，一方面，随着城市化和新型城镇化的快速发展，大量人口向城市和城镇聚集，居民对公共空间的需求日渐增长；另一方面，传统乡土社会逐渐向现代陌生人社会转变，社会个体化和异质性趋势凸显，不同个体、团体和利益群体围绕争夺公共空间引发大量纠纷和冲突。近年来发生的具有较大影响的公共空间冲突，不仅加剧了个体的社会疏离感，也给社会整合和社会治理带来负面影响，总结公共空间冲突的特征及其规律，有助于治理公共空间冲突，进而构建和谐有序的公共空间秩序。

研究发现，当前公共空间冲突具有如下特征：

首先，冲突主体的多元化。从冲突的参与者角度看，公共空间冲突涉及多个行动主体，既包括公共空间使用者，如居民个人和社会团体，也包括公共空间直接管理者，如景区管理处、保安，还包括以警察为代表的政府管理者。在具体的公共空间冲突中，主要以公共空间的直接使用者为冲突主体，管理者往往在冲突发生后介入。比如，2016年11月15日，由共享单车违规占用公共空间引发的冲突涉及警察、 共享单车企业和用户等不同主体；2017年6月20日，苏州虎丘山风景区工作人员和广场舞大妈们发生冲突，民警以协调者身份进行现场执法和调解。

其次，冲突原因的复杂性。表面上看，公共空间冲突发生的直接原因是各主体争夺公共空间的使用权和管理权。但具体来看，公共空间冲突的发生原因复杂多样，既有因不服从管理而引发的冲突，如成都人民公园的禁噪举措引发老人们和保安的冲突；也有因争夺公共空间的合法使用权而引发的冲突，如发生在洛阳市王城公园中的冲突；还有因不合理的公共空间行为而引发的冲突，如山东临沂“暴走团”占据主路内侧车道行走，引发“暴走团”与出租车司机的冲突。此外，在上海因共享单车而引发的公共空间冲突中，用户违规停放、企业无序竞争、 公共空间数量不足等都是冲突发生的深层诱因。冲突原因的复杂性增加了冲突治理的难度，使得社会管理者无法用统一的措施和方法化解冲突。

再次，冲突行为的多样化。在面对公共空间纠纷和矛盾时，冲突各方往往并不直接诉诸于暴力手段，而是采用多种行动策略和方式。其一，“无声的抗议”，即采用“无声的行动”与对方争夺公共空间，但不直接侵犯对方的公共空间权益，如企业在市场竞争过程中单方面大量投放共享单车，抢占公共空间；警察直接将违规停放的共享单车拖走；虎丘山景区面对广场舞大妈的“噪音污染”时，使用高音喇叭播放“文明公约”，避免与其发生正面冲突。其二，低风险的冲突，即采取有限的、尚未达到违法标准的抗议行为，如争吵、推搡、肢体冲突、打架等。其三，高风险的冲突，即采取涉及违法犯罪的行动策略，比如，在面对“暴走团”占据主路内侧车道行走时，出租车司机并没有停车让行，避免冲突发生，而是采取从后方撞入人群的危险行为，最终导致1 死2 伤的惨剧。

最后，冲突后果的危害性。从直接后果上看，公共空间冲突会对社会秩序和社会稳定造成危害，比如，肢体冲突造成人员受伤；大量单车被扣对居民的个人出行造成不便，给共享经济的发展蒙上阴影；甚至严重的冲突还会造成人员伤亡，给个人和家庭带来灾难。从间接影响上看，公共空间冲突的发生会引发居民对公共生活失去信心、社会距离感加深、公共精神缺失、社会认同感降低等一系列社会问题。这些冲突后果也启示政府和社会要重视公共空间冲突的有效治理。

三、公共空间冲突的发生机理

党的十九大报告首次指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。加强公共空间冲突治理，既是加强和创新社会治理的重要内容，也是满足人民对美好生活的向往，增强居民获得感、幸福感和安全感的内在要求。究其根本，公共空间冲突反映出一种无序的社会状态，其产生受到多种因素的综合影响。

（一）公共空间发展不平衡不充分

公共空间不足是冲突发生的直接原因，解决公共空间冲突的前提和基础是提供充分的、高品质的公共空间，满足人们日益增长的公共空间需求。然而，在市场经济力量的推动下，私人空间和生产空间快速发展，不断挤压、侵占公共空间，公共空间在数量和质量上呈现出日益萎缩的态势，这使得冲突治理难以从根本上解决居民的公共空间需求。其一，公共空间发展不均衡。受经济发展水平的影响，公共空间的发展呈现出区域分布不均衡的态势，经济发达地区，公共空间的供给相对充足，居民能够拥有和享受到更好的公共空间服务；反之，则居民只能享受较差、甚至无法享受公共空间服务，这使得一部分公民只有通过与他人竞争才能享受到公共空间服务。其二，公共空间的公共性不足。公共性是公共空间的核心特征和本质属性，具体表现在可达性、开放性、包容性等方面，但在经济理性驱动下，公共空间面临严峻的公共性危机，比如，交通不便导致可达性不足、 设置时间限制降低了开放性、收费制度的建立容易形成空间排斥，公共性不足使得其促进社会交往、增进社会认同、维护社会秩序等公共价值无法充分体现。其三，功能单一化。功能混合可以通过提供差异化的公共服务，满足不同群体的公共空间需求，尽管功能单一化有助于提高公共空间的供给效率，但这也容易降低公共空间的服务能力和水平，促使居民不得不为使用公共空间而竞争。

（二）公共空间法律体系不健全

公共空间是一个开放的公共领域，为所有人共享，因而，需要健全的法律制度明确不同行动者的权利和义务，构建有序的空间秩序，并为冲突治理提供依据和保障。当前，我国法律制度建设落后于公共空间发展的需要，无法为公共空间的有效管理和使用保驾护航，这也是公共空间冲突频繁上演的制度根源。从中也可以发现，治理公共空间冲突，除非涉及违法行为，更多的是依靠各方之间的暂时性调解。一方面，缺乏公共空间专项管理和使用的法律法规和制度规范。公共空间作为一个公共领域，其管理主要依靠参与者在相互交往的基础上形成社会规范以及个体对社会规范的自觉遵守，而不是法律的强制力，同时，公共空间的使用者具有差异性、个体性、多元性等特征，难以用统一的法律规范进行制约，这使得国家缺乏制定公共空间法律规范的动力。另一方面，在个体化迅速发展的今天，人们更加重视自己的个人权利，缺少对公共权益（如环境权和公共空间权）的关照，法律制度也主要以保障个人权利为主，对公共权利缺乏明确的规定和保障。由于缺少法律法规对个体行为进行引导、制约和规范，个人和群体必然会为争夺有限的公共空间资源而竞争，公共空间冲突在所难免。

（三）政府公共空间管理职能缺位

政府是公共利益的代表，是公共冲突治理的主导力量[3]，因而，有效治理公共空间冲突，必须发挥政府的主导性作用。从具体案例中可以发现，政府在公共空间冲突治理中存在着缺位现象，这使得公共空间冲突治理缺乏权威性和可靠性。第一，政府公共空间冲突治理理念落后。在从管理型政府向服务型政府转变的过程中，政府的社会治理技术和能力大大提升了，但面对公共空间冲突时，政府往往采取 “不出事逻辑”，“其核心表现就是消极和不作为”[4]。在这种理念指导下，政府并不是积极地去解决公共空间冲突问题，提供更多的公共空间，而是将冲突限制在一定的范围内，这也为冲突的再现和扩大化埋下了隐患。第二，政府公共空间冲突治理手段单一。由上可知，政府在应对公共空间冲突时，除了面对违法行为，采取强制措施（司机董某被刑事拘留），大多时候主要以调节手段为主，并无有效的权威性措施，特别是当冲突各方不信任政府，或不认可政府的方案时，政府也无可奈何。第三，“重管理、轻预防”，即政府在应对公共空间冲突时，往往重视冲突的暂时性解决，忽视了冲突的事先预防和事后监督与评估，这使得政府治理缺乏灵活性和前瞻性，冲突管理能力有待提升。

（四）公民公共空间意识匮乏

公共空间意识是化解公共空间冲突的必要条件和心理基础。公共空间意识又称公共意识，它是人们在公共环境活动中应该具有的意识，包括“公共秩序”意识和“社会公德”意识[5]。当前，社会日益原子化和个体化，公民的公共空间意识逐渐弱化。一方面，公民缺乏公共秩序意识。公共秩序是实现公共生活有序化的重要保障，既包括组织规章、团体规范、风俗习惯等非正式规范体系，也包括法律法规、制度、自治条例等正式规范体系，公民的公共秩序意识即是对这些社会规范体系的自觉认同和遵守。从上述的具体案例中，我们可以发现，公民缺乏公共秩序意识问题比较突出，比如，在成都人民公园，老人们拒绝公园的禁噪规定；在临沂，“暴走团”无视安全，违规占道等。另一方面，公民缺乏社会公德意识。社会公德要求公民在使用公共空间和参与公共生活中，以公共利益为取向，文明礼貌，爱护公物，尊重他人的公共权益。但在现实中，打架斗殴、相互对抗、违规占道等不和谐现象，时常在公共空间内出现。公共空间意识的匮乏，导致个体缺乏社会认同感和责任感，难以形成社会共识并促进冲突的化解。

（五）社会组织发展滞后

赵伯艳指出，社会组织在公共冲突中，可以发挥多重角色，可以做促进者和调解者，促进官民沟通和协商；可以做弱势一方的辩护者，平衡冲突各方的力量；可以做治理中的辅助者，间接推进公共冲突治理； 可以做后续阶段的监督者和低度管理者，提高公共冲突治理成效[6]。简言之，社会组织的发展有助于公共空间冲突的治理。通过具体案例可以发现，当前，社会组织在参与公共空间冲突治理过程中，还存在着两大突出问题。一是公民参与公共生活组织化程度低，即缺少相应的组织将分散的个体动员、组织和凝聚起来。在现实生活中，公民参与公共生活往往是以个体为单位，这使得人与人之间很难达成社会共识，也缺乏有效的社会互动与沟通。在洛阳王城公园中，正是由于缺乏社会组织和有效的沟通，才引发年轻人和大叔大妈为争夺篮球场而引发冲突。二是社会组织的治理能力有待提升，主要表现在公共空间意识缺乏、组织协调能力差、公共利益观念缺失等方面。比如，在山东临沂“暴走团”事件中，尽管“暴走团”追求的是一种合法权益（晨跑锻炼），但不合理的空间行为（非法占道，既没有与政府部门沟通，也没有提前考察路线和路况），最终导致惨剧发生。社会组织发展的滞后性，增加了冲突治理的难度，甚至在一定程度上促进了冲突的发生。

四、合作治理：公共空间冲突治理的现实路径

公共空间冲突的频繁发生，不仅降低了公民对参与公共生活的信心和积极性，也加剧了社会隔阂，不利于社会整合和社会治理。2017年，党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制；2018年政府工作报告也提出要“打造共建共治共享社会治理格局”。这意味着，治理公共空间冲突，必须加强社会合作，走合作共治之路。

（一）合作治理：公共空间冲突治理的理论基础

合作治理，是20世纪后期在治理理论基础上形成的一种新的管理理论，强调社会管理由传统政府的单一管理走向多元主体的合作共治。Kirk Emerson 认为合作治理是为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府、或跨公共、私人、公民团体的，公共政策制定和管理的过程和结构[7]。张康之教授基于高度复杂性和高度不确定性的后工业化时代背景，提出合作治理是社会治理的归宿，“合作治理与参与治理之间存在着本质上的不同，参与治理属于民主建构的范畴，它决定了治理过程是由某一方主导的，其他各方则被定位在参与其中的地位上，而合作治理则要求治理主体‘基于特定的互惠性目标’，并在自主、平等的基础上开展合作，因而是一种真正的共同治理。”[8]敬乂嘉将合作治理定义为，“为实现公共目标，在公共、非营利以及私人部门内部或跨部门之间所进行的权力与自由裁量权的共享”[9]。可见，合作治理是一种与传统政府单一管理模式截然不同的新型公共事务治理模式，它主张构建一种由政府、市场、社会组织和公民共同组成的合作网络，在平等协商的基础上就共同关心的事务和问题进行沟通与交流，并采取集体行动以实现公共利益最大化。

自20世纪末合作治理理论引入国内以来，学者将其广泛运用于环境治理、社会治理、区域合作、危机管理等不同实践领域，并取得重要成就。合作治理理论作为一种新的治理模式，对解决公共空间冲突也具有理论指导和实践启示意义。其一，公共空间是一个进行社会交往、开展公共活动的开放场所，不同行动者均可自由进入和使用，这就需要多元主体在平等合作的基础上构建公共空间秩序，实现公共生活的有序化；其二，公共空间冲突的化解需要冲突各方放弃偏见，在理解、认同、协商、合作的基础上共同使用公共空间，共享公共空间产品、收益和服务；其三，合作治理主张以合作而非强制和控制的方式解决矛盾与冲突，因而能够克服公共空间冲突治理中的“三重失灵”（政府失灵、市场失灵和社会失灵）。

从合作治理理论审视公共空间冲突，可以发现，当前公共空间冲突频繁发生，且面临诸多治理困境，与社会各主体间没有建立起紧密联系的合作关系，行动主体权利与义务不明确、不平衡，合作意识和公共意识缺乏，合作机制不健全等密切相关。因而，有效治理公共空间冲突，需要引入合作治理理论，从合作的视角构建公共空间共同体，促进主体间的沟通、交流、协商与合作，健全公共空间冲突合作治理机制，在相互理解和认同的基础上达成社会共识并采取集体一致行动，以应对各类矛盾和冲突。

（二）公共空间冲突合作治理的实践路径

有学者指出，达成和实现合作治理，需要满足四个要求，即相互认同是合作治理得以达成的前提；普遍信任是合作治理得以实现的关键；整体共识是合作治理得以推进的基础；集体行动是合作治理得以成功的目标[10]。实现公共空间冲突的合作治理，也需要政府、市场、社会组织和公民个人的团结合作，在相互认同和普遍信任的基础上，形成社会共识，采取集体行动。

1.加强公共空间的合作供给，提供充足的公共空间

治理公共空间冲突，首先要构建公共空间的合作供给机制，增加公共空间的供给，满足人民群众日益增长的公共空间需求。一是政府要发挥主导性作用，加大公共空间的供给力度，比如，政府在进行空间规划时，要重视公共空间的规划，将公共空间纳入整体的空间规划中； 加大财政资金和技术投入，生产和建设更多的公共空间，缓解公共空间不足的现状；通过政府购买公共服务等途径，提供更多的公共空间；完善公共空间内的基础设施，增加空间的功能混合性。二是市场要发挥主体性作用，提供高品质的公共空间。市场在进行资源配置和发展经济的同时，要注重公共空间的发展，比如，在开发私人空间和生产空间时，要合理布局公共空间，为公共生活提供预留地；加强公共空间的供给和发展，通过提供更完善的公共服务促进经济发展；引导市场资金向公共空间倾斜，大力开发公共空间；转变功能分区的发展理念，以功能混合为指导，提升公共空间的服务水平。三是社会机构和团体要发挥辅助性作用，比如，将产权属于集体、社区、单位、机构等的公共空间（如棋牌室、体育场、图书室）向社会开放，引导公民合理使用。

2.健全公共空间规范体系，增进社会规则意识

治理公共空间冲突，构建和谐的公共空间，需要健全公共空间的规范体系，增进公民和组织的规则意识，引导和制约行动者的空间行为。从规范的作用范围和类型上看，构建公共空间规范体系应从三个层面展开：第一层面，建立以法律为代表的、具有普遍约束力的正式规范。例如，加强公共空间立法，建立覆盖社会公共空间领域的法律体系和制度体系，明确行动者在公共空间中的权利和义务；以具体法律明确公民的公共空间权益，引导政府和市场在空间开发中尊重并保障公民的公共空间权益；加强法治教育和法治宣传，提升公民法治素养，在法律框架内寻求公共空间冲突的有效解决。第二层面，加强公共空间内部管理制度建设，细化公共空间管理和使用条例。比如，建立公园管理条例，明确公园开放的时间；实行公共活动登记制度，合理分配活动区域；加强巡逻，及时化解矛盾和纠纷；扩大公共空间的开放度，保障弱势群体的公共空间权益。第三层面，在建立健全正式规范体系的同时，要重视非正式规范的作用，发挥民间规范的教化、引导和约束作用。比如，尊重当地的风俗习惯，提供差异化的公共空间，避免发生冲突；弘扬尊老爱幼、团结友爱等传统美德，以协商合作的方式解决争议；重视社会精英和民间权威的作用，鼓励社会精英参与纠纷调解。

3.重新定位政府角色，增强政府公共空间冲突治理能力

无论是从开展社会治理，维护社会秩序角度，还是从建设服务型政府角度看，政府，特别是基层政府，必须转变角色，由“旁观者”向“积极的协调者和裁判员”转变，提升政府的冲突治理能力和水平。首先，政府要转变治理理念，即政府应理性看待公共空间冲突，将其视为公民表达公共利益诉求、进行社会互动和交往的正常现象，从而加以引导和规范，不能“放任自流”；将公共空间冲突治理纳入政府职能范围，依法进行冲突治理；破除“官本位”思维，鼓励和支持社会精英与社会组织参与冲突治理。其次，政府要更新治理方式，综合运用说服教育、组织动员、利益引导、行政和法律强制等多种治理方式，针对实际情形采取不同的治理措施，提升冲突治理的针对性和有效性。再次，政府要改善治理方法，发挥协商在冲突治理中的作用，“协商中的管理者不应固守自己的观点，而必须承认公民权利的合理性，这要求管理者不仅提供协商主体都能接受的理由，还应认真倾听协商主体的异议、质疑并及时做出回应，要尽力达成所有人都能接受的结果。”[11]最后，政府要健全治理过程。在治理冲突过程中，政府不能仅重视冲突后治理，还要完善需求整合机制、利益协调机制、信息反馈机制、应急反应机制等，加强公共空间冲突的预防，并总结经验教训，为今后的冲突治理提供借鉴。

4.培育多元主体，提升公共空间自治能力

公共空间是公众自由交往的开放场所，仅靠政府治理冲突，既不现实，也不经济，必须培育多元主体，提升公共空间自治能力。对此，一要培育具有公共精神的公民。公共精神是现代公共领域的道德准则，是公众为公共利益而行动的气质特性，它能够引导公众自主地作出判断和选择，帮助公众形成理性品质，对信任的生成至关重要[12]。因而，在实践中要扩大公共空间的开放度和包容度，促进社会交往，增进社会信任；完善大众参与机制，将公民参与纳入公共空间设计、建造、管理和使用的全过程，增强公民的主人翁意识；在公共空间内开展文化教育活动，提升公民的道德素养；倡导公民协商制定社会规范、解决纠纷，实现公共空间自治。二要大力发展社会组织。一方面，要通过制度安排、政策支持、财政激励等措施，引导基层群众自治组织、社会组织、志愿团体在冲突治理中发挥社会融合、需求整合、利益协调、纠纷调解等作用，积极参与公共空间的管理，有序组织和开展公共活动。另一方面，要以公共利益为取向加强组织内部建设，提升组织的公信力和权威性，增强社会组织的参与能力、沟通能力、协商能力与合作能力，以协商合作的方法应对和化解冲突。三要发挥新闻媒介的作用，积极宣传法律政策，为各方对话交流提供平台，引导公民合理使用公共空间。