“经验推定”——环境保护视域下关于官员绩效考核方法的设想

□陈菲菲 马承鹏

[内容提要]绩效考核、官员行为与环境问题，三者息息相关。传统的GDP考核标准和经济增长方式在诸多质疑与批判中不断改进，效果仍不理想，很大程度上是受现有考核方法导向性的影响，为了实现在短期内的晋升与发展，官员们会以牺牲生态环境为代价换取短期效益。“经验推定”方法以过往经验为参考，通过努力达到拟实施政策与政策经验的无缝隙匹配，将拟实施政策的未来效益纳入官员绩效考核评价之内，力求让官员愿意长远打算、敢于制定长期规划，促进官员自觉选择长期效益，主动保护环境。

一直以来，GDP都是考察宏观经济的重要指标，是对国家和地区总体经济运行情况做出的概括性衡量[1]，也是评价一个官员政绩的主要标准。但是这种单一的以经济增长为导向的评价标准既忽视了经济发展过程中对资源和环境的破坏问题，又没有将环境效益纳入考核范围[2]，其评价标准及其核算方法存在一定的局限性，对于官员行为也存在很大的误导，理性的官员们在这种导向下为了实现快速发展与职位晋升，往往选择以牺牲环境与高能耗为代价换取经济的高速发展，对资源与环境形成了长期性破坏。随着社会的发展、政治文明的进步，公民的问责意识、权利意识、环保意识不断增强，对生存环境与政府官员公共服务质量的要求大大提高。传统的官员绩效评价标准与考核方法并不具备科学性与合理性，需要寻求一种科学的绩效考核方法，正确引导官员行为，使官员主动将社会的和谐有序发展与公民的切身利益作为长期奋斗的目标。

一、绩效考核、官员行为与环境问题的关系分析

现阶段，绩效考核是对官员功绩进行评估的主要手段，相应的绩效考核体系和考核目标成为对官员功绩进行评估的主要手段，是影响政府官员行为的一个重要指挥棒，对官员行为起着导向作用。传统的以单一GDP作为

指标的绩效考核方法，促使官员在有限的任期内极力作出一番功绩，以实现职位的晋升。在这种情况下，政府官员往往追求短期效益，以牺牲资源环境为代价，努力促进所在地方经济的快速发展。

考核对官员行为具有引导作用，一方面，考核建立了一种激励机制，并由此成为政治沟通的特殊渠道；另一方面，考核也激发了领导官员的社会反应[3]。地方政府官员的晋升选拔一般由上级政府决定，因此，上级政府对于某些官员的态度与评价尤为重要，但是由于政府各层级之间，尤其是中央与地方政府之间存在地区、级别等差异，因此除工作需要的流程以外，在日常工作中沟通交流较少或者存在信息不对称的问题，因此，需要借助绩效考核来实现官员的选拔与晋升。官员政绩的好坏通过绩效考核结果的形式反映出来，绩效评估结果几乎直接决定了该官员的职位升降、奖惩待遇和政治前途。传统的考评指标体系依靠的是单一的GDP增长，对地方政府的政绩考核方法以考绩为重点，主要以GDP的增长程度与GDP的增长速度为考核指标，在考核过程中刻板地依赖冰冷的GDP数字，高者升、低者降，实行“末位淘汰”，而极少把环保因素纳入考核范围之内，甚至有的考核标准对环境问题只字不提，这就意味着，政府官员的政绩就等于GDP，GDP是官员政绩的最直观反映，这种考核标准与考核方法，一方面会激励官员选择有利于自身政绩的经济发展方式，另一方面，被淘汰的恐惧也变态地逼迫官员成为环境问题的破坏者，公民利益的剥夺者。在我国科技水平尚不发达，制度法律不够健全的背景下，各地政府在这种考核的刺激与压力下，为了达成GDP目标，往往会增加资源消耗和投入，不计环境代价，淡漠社会与公民的切身利益，利用粗放的方式增加经济总量，千方百计实现经济发展水平的快速提高。更有甚者，为了赢得各地经济发展的赛跑，大搞政绩秀，盲目建设一些对环境和公民生活有极大负面影响的大项目，对环境与公民利益造成巨大的潜在威胁。然而，事实上GDP的增加仅仅是衡量经济发展、社会财富增加的一个比较重要的指标[4]，如果过分夸大其重要性，将GDP奉为绝对准则的话，必然忽略社会经济发展中的其他重要内容，最终牺牲的是人们赖以生存的生活环境和人们的切身利益。

绩效考核是一种重要的政府治理工具，政府绩效标准管理具有凸现工具理性内蕴、实现价值理性追求和明确管理结果导向的特征，其本质上不存在错误，是一种好的东西，关键在于如何去科学运用它，发挥它的良好效能。因此，选择正确的绩效评估标准，运用科学合理的绩效考核方法，建立起系统的政府绩效评价理论和完善的政府绩效评价体系，促进社会经济生态的全面进步，才是绩效考核的初心和最终目标。

二、“经验推定”的提出——关于官员绩效考核方法的设想

以传统GDP为导向的绩效考核方式长期以来一直被广泛应用，但是却备受诟病，人们对这种以追求GDP为目的的发展状态非常不满，而且，随着GDP的不断增长，人们的生活水平与生活质量以及幸福指数并没有因此提高，反而造成了环境的破坏、资源的浪费、房价的提高等各种负面效果，一定程度上侵害了公民的个人权利。20世纪70年代以来，环境问题在全球范围内引起高度重视，传统的GDP核算方式弊端日益凸显，社会各界开始反思[5]，绩效评估已经成为全世界各国政府改革议程中的重要组成部分。1993年联合国统计局和世界银行联合开发了综合环境与经济核算账户(简称SEEA)，并提出了绿色GDP的概念，绿色GDP绩效考核鄙弃了传统单一GDP考核的不足，强调经济发展与环境保护并重、经济发展与资源节约相协调，将环境保护纳入绩效考核范围，并大大提高其考核权重，是一种更加科学的发展理念，是一种“和谐”导向的指标设置，是对发展目的的本位回归[6]。随后，国际上诸多国家建立起了新的核算体系，例如菲律宾的《环境与自然资源核算体系》(简称 ENRAP)[7]、欧盟统计局建立的《欧洲环境的经济信息收集体系》(简称SERIEE)[8]以及荷兰统计局建立的《包括环境账户的国民经济核算矩阵体系》(简称NAMEA)[9]等等 。

20世纪90年代以来，国内学者也陆续展开对绿色GDP的探索与研究，积累了丰富的经验，中国环境保护部也高度重视 GDP核算方法的改革[10]，绩效考核标准继续不断改进。在绿色GDP之后，游士兵教授根据诺德豪斯—托宾国民福利核算模式提出了3G-GDP的核算模型。3G-GDP指一个国家或者地区考虑自然环境影响、居民幸福感、政府服务价值之后经济活动的最终成果，3G-GDP的核算方法是在GDP核算基础上加上在GDP核算之外对经济福利产生的正负影响[11]，蕴含了绿色GDP、幸福GDP和政府GDP的价值理念。

不得不承认，绿色GDP以及3G-GDP等考核标准是化解地方政府单一追求GDP 偏好，促进发展方式转变的重要保障机制[12]，是比较科学合理的绩效考核标准。然而，包括绿色GDP在内的国内外多种考核标准都没有得到很好的运用，其中很重要的原因是它们见效的长期性不能调动起政府领导官员们的积极性。好的标准要依靠有效的考核方法来支撑和加以运用，才能最终发挥良好的效果。实现良好的生态环境效益，实现经济与环境协调发展，是一项复杂的综合工程，初期投入的沉没成本大，短期内需要耗费大量的人力、物力、财力，虽说放长远来看，巨大的沉没成本带来的是未来长期稳定的社会效益、经济效益和环境效益，可以让子孙后代因此而受益无穷，但是见效十分缓慢，在领导官员任期有限的情况下，在官员们想要极力做出一番功绩，从而在短期内实现职位晋升的情况下，极少人会选择长期利益。

基于以上对于传统绩效考核的论述，以及对政府领导官员的行为与考核标准、环境保护关系的分析，我们可以知道，选择一种科学的绩效考核标准，并通过一种有效的绩效考核方法使之发挥科学评估官员的作用，是异常重要的。问题的关键在于，应该运用一种怎样的考核方法，使官员能够自愿放弃单一的GDP发展方式，选择一种对社会各个方面全面有益的考核标准？

关于上面的疑问，笔者认为，我们可以通过对未来绩效进行测算的方式，来核算某一项政策在实施若干年后将会产生的社会效益，并将测算出来的效益，在对负责该政策的官员的政绩考核中加以体现，这样一来，虽然初期投入成本大，而且见效周期长，且在官员任期之内可能无法见到效果，但是仍然可以将未来的效益加总到该官员的政绩之内，避免了官员努力为社会造福却得不到应有回报的尴尬境地。我们应当承认，这是一种比较合理的解决问题的思路，而且这条思路的方向是正确的，但是完全依靠此方法却不可行。众所周知，科学的测算需要集合大量的数据和全面的信息，需要考虑到一切已知和潜在的、固定的或者变化的因素的影响，需要综合各种指标，需要有精准的模型和计算方法，一个小小的误差，经过漫长的测算，便可能导致结果具有很大的差异。这种测算太过于复杂，工程量浩大，根本难以较好地实施和实现，且经过这种测算得出来的结果未必真的能够经受住现实的考验。基于此番考量，我们现在需要考虑的便是，如何找到一种较为有效、可行的方法，使得我们既能够避免测算的巨大工程量和巨大成本，也可以收到预测未来绩效的效果。笔者认为，我们可以利用经验来模仿和推定，暂且将这种方法命名为“经验推定”。这种方法是指利用已有的政策经验，对现在拟实施的政策进行类比分析，由经验和拟实施政策的类比结果，决定拟实施政策在未来将会产生的效益。这种方法的关键在于找到与拟实施政策相似的政策经验，当然，一项拟实施政策，可能涉及多个相似经验，一项拟实施政策也可能需要多个政策经验共同配合，与拟实施政策各个部分相互匹配，才能完成政策经验和拟实施政策的无缝隙匹配。这样一来，依靠经验推定的方法，虽然仍然免不了部分测算的需要，但是通过寻找类似案例经验的方法，着实能够减少许多工作量，而且由于过去的政策经过长期实施，已经显现出了其整体社会效益，这种效益是真实的，是客观存在的，便可以尽量避免测算所得结果的误差。因此，该方法的关键在于将政策经验与拟实施政策完美匹配和类比，推定出科学合理的预测结果，并将此结果纳入官员政绩考核范围之内，这就意味着将未来功绩以及长期效益加入到该官员现阶段的绩效考核中，使其愿意投入，敢于投入，放心投入，自觉选择长期利益，放弃那些只能产生短期效益而对环境以及经济社会发展带来长期负面影响的项目。

三、关于“经验推定”可行性的理论支持

关于将经验推定运用于绩效考核标准的考虑，并不是凭空设想，它的提出存在先验的支持，具备一定的可行性。西方英美法系的判例法以及经济学中的理性预期理论，印证了经验对于现有事务的重要参考作用。

(一)判例法

判例法(Case Law)泛指可作为先例据以决案的法院判决，是英美法系法律的一个重要渊源。根据判例法制度，某一判决中的法律规则不仅适用于该案，而且往往作为一种先例而适用于以后该法院或下级法院所管辖的案件[13]。判例法的基本原则是“遵循先例”，对于本院和上级法院已经生效的判决，如果再遇到与其相同或相似的案件，只要案件的基本事实相同或相似，就必须以判例的规则处理。关于为什么要遵循先例的原因，理论界有许多种说法。美国现实主义法学家卡尔卢埃林这样阐释：“那种充满好奇的几乎存在于全人类的正义感提出这样一种强烈的要求：在同等条件下，所有人必须恰当地受到同等对待。”[14]这种同等条件下同等对待的思想以最原始最单纯的方式体现了法律的公平公正，避免了各种偏见，并使得当事人自愿认同这种判决的处理方式，信赖法律的客观公正。除此之外，遵循先例也是极富高效的。

根据判例法的使用规则来看，它所运用的核心方法是类比方法，这恰恰是判例法体系的基础和精髓。判例法通常采用两种基本的推理方法：演绎推理和类比推理[15]。演绎推理方法，更加类似于制定法，都以特定的法律规则为依据，但是，相对于制定法来说，判例法需要这样一个条件，即必须首先从已有的判例中找到适用的“法庭裁决”。类比推理涉及两个步骤：首先，比较待审案件与先例案件中事实的异同；其次，决定待审案件与先例在涉及与裁决事项密切相关的重要方面的相似性或差异性。如果相似，先例将被遵循；如果相异，先例将被区分开来。英美判例法在西方国家占有重要地位，事实证明，判例法的合理引用，对于处理相似案件具有重要作用，作为法律的特殊组成部分，判例法也是成文法的有益补充。英美法系的判例法，与笔者所提出的“经验推定”的方法存在极大的相通性，都是根据已存的有效经验，对后来事务的类比和推定。希望“经验推定”的方法，在得到有效运用的情况下，能够为绩效考核发挥作用。

(二)理性预期理论

笔者在设想了“经验推定”这一概念后，查阅资料的过程中，惊喜地发现了经济学中的理性预期学派及其理性预期理论，其基础理念与基本方法恰恰与“经验推定”在很大程度上相契合，能够为“经验推定”提供有力的理论支持。

理性预期是指人们对未来事件进行的有根据的预测，而所谓有根据，除了心理直觉和经验，更重要的是经济理论的支持。换言之，理性预期概念暗含基于经济理论和经济模型对未来进行预测的认知，将预期引入经济预测模型，并使之可测度、可计算。它是在有效地利用一切信息的前提下，对经济变量作出的在长期中平均说来最为准确的，而又与所使用的经济理论、模型相一致的预期，因在经济分析中假定经济行为的主体对未来事件的“预期”是合乎理性的而得名，又称为合理预期。理性预期的思想最早由美国经济学家J·F·穆思在《合理预期和价格变动理论》这篇文章中提出，70年代后，卢卡斯、萨金特、华莱士等人对这一理论作了丰富和发展，逐渐成体系，最终形成了理性预期学派。

理性预期学派的基本命题是：人们可以充分利用所有可获得的信息来做决策[16]。也就是说，人们在对某个经济现象(例如市场价格)进行预期的时候，如果是理性的，那么人们会最大限度地充分利用所得到的信息来决定作出怎样的行动而避免出现系统性错误，这样一来，从平均概率来讲，人们的预测误差几乎为零，是当人们的预期符合实际上发生的事实时的情形[17]。理性预期想要发挥最佳效果，尽量准确地预测未知现象，需要经验基础。这种经验基础就是大量的数据信息，包括大量的相关历史统计资料、丰富的知识经验，也包含对有关经济变量因果关系的判断等知识。理性预期学派将预期看成是利用最好的经济模型和所有现已掌握的信息所推断出的关于某个经济变量的水平或变化率的明确、合理的预测。其独特之处在于把经济活动当事者采取的对策作为研究的对象，向经济学家们展示了一个在自己的模型中处理预期的新方法。理性预期理论，与在此所提出的“经验推定”的方法所包含的思路的方向是一致的，并且测算方法上存在相通之处，在具备较为完备的信息的基础上，经验的预期测算能够使得“经验推定”更加完善和可信。

四、“经验推定”的运用思路及其在绩效考核中的应用

实现经济发展与资源、环境相协调，与社会发展相协调，是地方政府官员绩效评估的最终目标[18]。选择科学的绩效考核标准，并通过一种有效的绩效考核方法使之发挥科学评估官员绩效的作用，是异常重要的。关于如何运用“经验推定”的方法，笔者认为，应该依据以下基本思路。

不同的政策，性质不同，复杂程度也不同。因此，我们需要类比的政策经验也需要与之匹配。“经验推定”的方法涉及政策经验的类比与推定，也需要依靠大量数据和信息的经验测算作为必要时的补充。在此，笔者根据政策的复杂程度，以及拟实施政策与政策经验的匹配程度，将拟实施政策分为两种情形：单一政策和复杂多元的政策。

单一政策需要满足以下条件：第一，这一政策比较简单；第二，能够找到一项已经较长时间实施并产生社会效果的政策；第三，拟实施政策与政策经验高度相似。第四，在经验测算的补充与辅助下，仅需要一项政策经验便可以推定拟实施政策的效益结果，即政策经验与拟实施政策高度匹配。官员拟推行一项政策，如果符合单一政策的条件，那么我们可以幸运地将之与拟实施政策相匹配，然后运用“经验推定”的方法，比较顺利地初步推定拟实施政策将产生的结果和整体社会效益。当然，由于政策经验与拟实施政策即使高度相似，仍然会存在一些差别，因此，针对这些有差别之处，我们需要通过经验测算的方法，在运用大量数据、信息，考虑各种因素、指标，核算出差别之处的绩效结果，并将该结果与之前得到的初步结果相加减，最终推定拟实施政策将产生的结果和整体社会效益。

复杂多元的政策，需要满足以下条件：第一，政策是复合的多元的；第二，无法直接找到与拟实施政策高度相似的单一政策经验；第三，需要通过多项政策经验的共同匹配以及必要的经验测算工作的辅助，才可以达到与拟实施政策无缝隙类比与匹配的效果。倘若政府官员推行的是这样的复杂多元的政策，则我们需要投入相比较更多的工作量。首先，需要将拟实施政策进行拆分，目的是为了通过拆分，将复杂多元的政策变为多个单一政策，从而找到与各个单一部分高度相似的政策经验。然后，根据单一政策的绩效推定方法进行结果推定。最后，便是将各个不同单一政策部分的结果进行整合，推定出最终的政策效果。当然，各个单一政策效果的整合，并不是单纯的结果的加减。

以上是关于拟实施政策结果推定的过程。当我们将这一绩效考核方法应用到绩效考核标准中时，官员们需要做的工作便是给予考核者充分的依据，论证拟实施的政策可以使用“经验推定”的方法来较好地预测政策效果。第一，需要给出已经找到的相似的政策经验；第二，证明该项或者几项政策经验可以与拟实施政策达到高度匹配。例如，需要证明政策背景、目标、受众群体、地域特性、项目规模、资金支持、实施人员能力和素质等等相关因素和指标是高度相似的，是可以借鉴为经验的；第三，给出科学合理的经验测算方法，以充分保证推定结果的有效性。如果官员能够提供以上充分的依据，证明使用“经验推定”方法的适用性与准确性，那么考核者便可以在验证这些依据充分可信的前提下，依照政策经验产生的社会效益，推定拟实施政策将会产生的社会效益，将未来的政策绩效纳入该官员的绩效考核之内。“显绩”与“潜绩”虽一字之差，但折射出两种不同的事业观和政绩观。在绩效考核与个人发展的考量下，理性经济人导向下的官员重视短期效益，牺牲生态环境和整体社会效益的行为在所难免。在不断探索和修正的官员绩效考核标准中，引入有效的绩效考核方法，使得官员自愿、主动地推行有利于整体社会福利的政策，能够使得绩效考核标准真正发挥应有的评价作用，有利于实现将生态文明建设作为考核的参考依据,变生态财富为物质财富,真正促进“绿水青山”向“金山银山”的转变，实现经济发展与资源、环境相协调，与社会、生态发展相协调，实现社会全面发展，是社会主义市场经济条件下地方政府官员绩效评估的根本价值取向，是在经济发展中保护环境的有益思路[19]。

正如文中所述，“经验推定”方法虽然思路和方向基本正确，但是存在一些复杂的问题。一是，关于“经验推定”的方法的设想，还处于比较基础的阶段，需要不断批评、丰富与完善，才能发展成为一种成体系的、科学可行的方法；二是，该方法的关键在于将政策经验与拟实施政策完美匹配和类比，辅之以科学合理的经验测算方法，那么从这个角度来看，能否找到这样一个或多个高度相似、无缝隙完美匹配的过往经验就关乎着整个过程的成败，而能否保证经验测算的科学准确也关乎着推定过程的完美程度，事实上，这些关键条件是不容易实现的；三是，“经验推定”方法的激励与保障，使得官员们看到了一条能够大展身手、长远规划的新方向新路径，但是可能产生一些继发性问题，例如，某些官员为了追求较好的推定结果，刻意选择过往绩效较高、较好的发展项目，或者刻意隐瞒未来可能产生的负面影响或者刻意做大政策效果，等等。一项政策的产生、推动与执行，必然经过大量的论证与艰难的推进，“经验推定”方法更是如此，可能阻力重重，但是仍然需要去大胆设想，大胆创新，需要各种思维的激烈碰撞，需要多种专业人才的丰富与发展，才能保证在质疑与发展中落实想法，夯实根基，成为真正可以运用的工具。