中美品种审定制度比较研究

王必佼，肖志锋

(长江大学法学院，湖北 荆州 434023； 2.湖北经济学院法学院，武汉 430205)

《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)是保障我国粮食安全、农民权益最大化的核心法律，而品种审定制度又肩负着筛选、鉴定优良品种的历史使命，该制度在计划经济时期对我国保障粮食安全与农业增产起到了关键的作用，但随着我国改革开放的不断深入，市场在资源配置中作用的增强，该制度也逐渐凸显出许多问题，最终在存废之争的过程中，新修订《种子法》对主要农作物品种审定的范围予以缩小，以提高我国的种业竞争力。

1 品种审定制度的概述

1.1 品种审定制度的概念

品种审定制度产生于计划经济时代，是国家保证粮食安全、大面积推广优良品种的基础。根据《种子法》第十六条的规定可知，品种审定指的是国务院和省级政府农业主管部门设立由专业人员组成的品种审定委员会，对申请人新育成或新引进的品种，进行区域性试验和品种间种植比较，根据其结果是否符合审定标准，以决定是否对其进行大规模推广的行政管理活动。

1.2 品种审定制度的理论基础

1.2.1市场规制理论

“规制，从经济学角度来看，指的是为了克服市场失灵的弊端，实现市场经济利益最大化目标而做出的制度安排。”[2]对种子市场的规制，就是指国家运用公权力调整种子市场的准入结构与方式，以期使优良品种得到推广，杜绝不良品种进入农业生产环节，保障粮食高产和安全的行政管理行为。2000年的《种子法》标志着我国对种子行业的市场规制进入法治化的道路，其中的品种审定制度又是国务院和省级农业主管部门对种子行业进行规范化管理，保障种子育种者和消费者合法权益的重要制度。

1.2.2保护弱势群体理论

虽然我国一直以来都是农业大国，但是三农问题依然突出，农民仍然处于农业生产的最低端。因此，对于农民来说，良种对于农民粮食的产量和生活水平的提高至关重要，并且优良品种的推广也有利于提升我国的种业竞争力。而品种审定制度又是帮助农民认识和选择高产量、抗病虫的种子的途径。实现农民权益的最大化是我国解决三农问题的出发点和落脚点，主要农作物品种审定也必须以保护弱势群体为基础理论，在规范种子市场，平衡不同利益冲突的前提下，重点保护农民的合法权益。

2 我国品种审定制度的现状与不足

我国的品种审定制度是我国品种管理的重要制度，在其实施的30多年时间里对保障我国粮食安全，选育、推广优良品种发挥了重要的作用。但随着市场经济的不断完善，审定制度不断出现新的问题，整个制度设计链条中的一些片断与种业发展的现实产生冲突，致使去品种审定的观点在业内引起共鸣。

2.1 品种审定制度对民族种业企业发展的影响

为调整品种审定制度存在的问题，新修订《种子法》对品种审定制度设计作出了调整，如缩短试验时间、开辟绿色通道、放宽引种限制条件、减少需审定作物种类等，但这些措施仅仅是对审定制度现行矛盾进行修补，审定制度的存在与新时期种业发展的一些根本性冲突仍然没有解决。

种子市场的主体是种子企业，种子企业的根本是品种。一般情况下，选育一个品种需时5～7年，长者需要十几二十年，投资需几十万甚而上千万。二品种审定制度是一个品种能否进入市场生产经营的前提条件，一旦没能通过审定，企业的所有努力将付诸东流，企业也将不能生存。因此企业视品种审定为生死线，极尽所能希望将送审品种通过，其中手段五花八门，甚至违法犯罪也在所不惜，这已是不争的事实。这种状况导致本想公平制度设计变为一个不公平的战斗场所。同时在市场经济体系中，种子市场的主体种子企业在整个审定环节中仅仅是一个看客，育种者、种子使用者全部被排除在外，不可否认，制度设计确实存在问题。

2.2 品种审定缺乏明确的救济机制

虽然根据2016年实施的《种子法》第十六条新增规定:“品种审定委员会建立包括……的审定档案，保证可追溯”，可知法律设定对主要农作物品种审定实施责任追溯制度，严格追究违反法律的行为人的责任。而且第九章也对触犯法律的行为作出了严格的规定。但对于按照法定程序(审定人员依法履职)通过审定的品种，可能会因气候、品种退化，甚至数据造假、专家未尽职责等原因，导致大面积减产的情况，各方主体如何担责、农民的损失如何降低，法律未曾明确。按照规定，通过审定的品种，只要不存在质量指标(纯度、浄度、水分、发芽率)问题，企业一般都不承担法律责任。但实际上这类品种先天就存在一些缺陷，只是由于各种原因通过了审定。企业一般对自己的品种优劣肯定有所了解，但审定的艰难致使企业冒着风险也要强推，否则企业的经济回报无从谈起。但造成农业生产重大损失时，企业没有责任，通过审定的机构没有责任，承担试验的机构没有责任、把关的专家没有责任，所有损失都落在无辜的种子使用者身上，这其中某个环节肯定是出了问题，这也是许多人将目光聚焦在品种审定制度设计上的原因，明明是为了保障农业生产安全，保护农民利益不受伤害而制定的制度，为什么会适得其反。如2015年安徽发生的杂交水稻“两优0293”“超级水稻”事件，抛弃其它原因不究，该品种抗性明显较弱，但还是通过国家审定，致使农业生产中产生巨大损失，而育种单位袁隆平农业高科技股份有限公司从法律上讲，并不需要承担任何责任，其损失只能由农民自己承担。此类事件在全国多次发生，但法律对此并未明确责任承担者为谁，农民成了唯一的牺牲者。

2.3 品种审定的方式与生产实际脱节

根据2016年的《品种审定办法》第十六条的规定可知品种试验包括：区域试验、生产试验、转基因安全检测、病虫害抗性鉴定、品种DUS测试等。农作物品种要想在市场上得到推广，必须过五关斩六将。试验数据是品种审定的基础和关键，而产量是衡量某一品种能否通过审定的最重要依据。按照生物学试验的基本原则，同一类型品种必须在同一条件下进行试验，力求试验结论的准确性。但这种试验设计还是存在许多问题。首先，区域试验设计并没有充分考虑到不同品种的特异性，而是采用了同一的标准、同一的要求。比如密度、抗逆性、成熟期等，许多品种的特性在统一标准种植模式下得不到表现，致使一些具有特色，可能更符合农业生产实际的品种被淘汰。有媒体报道，在国内玉米种植面积较大的品种“郑单985”在区试中表现平平，勉强通过了审定，但一经推广就深受农民喜爱。再如贵州多年推广面积占据第一位的山区玉米品种靖丰8号，该品种适应性广、抗逆性强、品质优良，产量稳定，是多年来难见的适宜中高海拔山区种植的品种，但该品种进入区试就被淘汰。由于市场需求量大，经营者冒着风险私下违法推广经营该品种，执法部门屡禁不止，给管理部门造成极大困惑，基层农业管理部门颇多微词。其实在全国各级品种审定中，好品种不一定能通过审定，审定通过不一定是好品种的现象已经是业界的一个谈资，如何破解此种怪像审定机构和众多专家作了许多努力，但从根本上仍然没有解决问题。其实还按照目前的品种审定制度设计不变，最为重要的种子使用者没有介入审定过程，这种悖论是无法破解的。

2.4 品种审定催化腐败滋生

根据2016年《品种审定办法》第六条的规定可知，品种审定委员应当具有高级专业技术职称或处级以上职务。品种审定的实质为行政许可行为，政府通过行使国家公权力提高种子进入市场的门槛，严格把控种子市场的良性发展，杜绝不达标的品种造成农业生产损失。但实际上仅由品种审定委员会(行政机关)单方面地对种子品种进行审定，可能会产生一些问题。品种审定委员会掌握着品种是否通过审定的“生杀大权”，品种试验人员决定了品种数据的有效性。因此，一些不良企业为了通过审定就会托关系、跑试点、该数据。品种审定这种纯净、严肃的场所变成滋生腐败的温床，严重影响到我国种业市场健康稳定的发展。

2.5 品种审定与品种多乱的关联性

品种审定制度的存在初衷是筛选优良品种投入农业生产，促进粮食及其它农作物的增产增收。新中国建国初期党和国家对良种选育推广高度重视，制定了一系列的方针政策，对快速保障粮食供给，稳定农村，恢复农业生产起到了重要作用。审定制度的设定过程是非常科学严谨的，在我国种业发展过程中发挥了重要作用，也是我国种业向现代种业转型的重要基础之一。但进入21世纪后，我国种业进入法制化、市场化，新的业态不断出现，在市场的检验中，审定制度的一些负面效应不断显现。控制市场品种“多、乱、杂”一直是种子管理部门的核心工作之一，审定制度的一项重要功能原意就是杜绝这种现象的产生，也是监管市场的一个重要依据。但随着种子市场的开放，利益的诱惑，极大地刺激了品种选育的原动力，各级科研部门和科研人员主要精力都投入到品种选育这个潮流中。2000年《种子法》颁布实施后，我国主要农作物新品种的育成数量快速增长，大量新品种井喷式涌入市场。这种状况带来许多问题：1)科研人员全精力投入品种选育，基础研究工作无人愿做。大部分非需审定、非杂交作物种类的育种工作停滞不前。目前我国非主要农作物种子市场被国外企业占领有直接关系。2)弱化了的基础研究，新型种质资源的严重缺乏，新审定品种同质化严重，突破性品种很少，市场推广品种实际没有优劣区分。为占领市场，企业想尽办法进行夸大甚至虚假宣传，手段层出不穷，市场监管无措，农民面对众多品种选择无所适从，最终受到伤害的是农户。3)科研规律被破坏，基础研究停滞，育种材料积累不够，致使优良品种无法育成。这也是一些国外粮食作物种类品种能快速进入我国农业生产的主要原因之一，中国种业只能望“洋”兴叹，徒呼“狼来了”而无奈。这种现象已经引起国家和有识之士的高度关注，新修订《种子法》对此也作了大量调整，同时国务院和农业行政主管部门也制定了各种政策刺激和引导我国的基础性育种工作，但科研育种有自身规律，需要时间的积累和科研人员的观念改变，短期内得到改观是不现实的。

目前我国主要农作物(非主要农作物状况相同)品种不是缺乏，而是远远超过实际需求，在一些生态类型多样的区域，确实需要品种的多样性，但一些县“两杂”品种竟然超过两百个，这已经不是品种多样性需求，而是实实在在的“多乱”现状。这与实施的品种审定制度设定是有关联的。品种是企业生存的前提，品种审定的艰难使得企业很难舍去好不容易已经通过的品种，即便该品种已经落后，企业也难予舍去，即使每年经营量不大，企业仍然还在生产经营。在此设想，若没有审定制度，品种由市场决定，企业肯定只挑选自有最好的、最能被农民接受的品种推广，大部分该淘汰的品种决然淘汰，目前市场上将会减少一半以上的品种。这种逻辑的合理性是很大的。

3 美国的种子认证制度

20世纪初期，美国的农业市场也经常出现假冒伪劣产品，各种假冒品种层出不穷，同种多名、异种同名现象是常有的事。但之后，州改良协会和农业大学、赠地学院为了促进农业技术更广范围的推广，种子认证制度应运而生。

种子认证由相应的官方授权机构进行鉴定，官方机构由联邦和州的法律具体规定。美国的种子认证非常广泛，由改良协会和州的农业部门以及赠地学院三类机构四十多家种子认证机构负责。每个机构都由自然界专家和育种者以及政府代表组成，评审过程对外公开，让外界知道，做到公开公信，从而获得市场认同[3]。并且一些农业认证机构还组织农民进行认证培训，努力提高农民对种子的辨别能力。随后，美国的种子市场便进入了规范化良性发展的时代[4]。但美国的种子认证制度也并不是种子进入市场的先决性条件，相反其具有自愿性，完全由种子企业自主地决定。通过认证的品种，农民会更愿意购买，表明其属于良种，具有产量高、抗逆性强等特点。

美国的种子认证程序主要是分级颜色标记，对基础种子、注册种子、认证种子不同生产程序中的种子进行标记，分别标记白色、紫色、蓝色。认证程序复杂，涉及多个环节，并且时间较长。认证种子标记过蓝色才可以进入市场销售，种子认证后如果需要进一步推广，这主要由各州的改良协会组织，改良协会通过组织培训生产者，从而动员大家进行认证。但由于美国国家本身的政治结构原因，导致各地立法不一，各州对种子认证标准不一。美国因此也成立了一个全国性的种子认证机构，就是美国种子认证机构协会[5]。

4 启 示

虽然新修订《种子法》对主要农作物品种审定制度进行了大量修改，其中的缩小主要农作物品种审定范围、为企业开启绿色通道是新《种子法》的一大进步，但相比美国，我国的主要农作物品种审定还存在一定的差距，需要不断地进行完善。

4.1 逐步向主要农作物登记制度发展

对比中美两国的种子品种管理制度可知，美国的种子认证程序更多地趋向于市场化的管理，国家的直接干预比较少，其允许民事主体通过平等竞争的方式获得农民的认可，美国市场经济的不断发展促使其对种子市场的管理由最初的行政化向市场化方向发展。并且美国的认证制度并不是种子进入市场的必经途径，而只能作为企业向更高更强发展的一个方向(通过认证，消费者会更愿意购买)。

在我国，从新修订《种子法》将主要农作物品种审定范围由28种减少到5种、为“育繁推”一体的企业开启绿色通道的规定可知，品种审定制度存在一定的弊端。取消种子进入市场的审定门槛，转而全面实行品种登记制度是市场化不断发展的趋势，市场经济的不断发展要求我国借鉴美国的先进经验给予企业更多的自主权，同时责任和利益挂钩，因使用品种导致的损失由企业完全负责(还可加上保险制度)，这样农民的利益得以保障，政府也可超然其外，这是市场经济的基本规律。笔者认为通过这种方式不但可以缩短种子进入市场的时间、促进企业的创新性发展，而且还可以推动我国种业市场的发展。

4.2 提高品种区域试验的科学性

农作物品种区域试验是一项漫长并且技术性很高的工作，而且我国地大物博，生态类型多样，环境差异极大。从品种区域试验到走向田间，之间并不对等。但是品种的基因和环境互作又是良种基础，因此品种区域试验对品种的筛选至关重要，但不完全是唯一途径。因此这对区试方案的科学设计和试验人员的业务水平提出更高要求。品种试验人员应该加强理论知识的学习，加强对农业生产实际状况的了解，尽量熟悉每年次参试品种的特征特性，同时加强职业道德警示教育，这样的试验才能做到公平公正；随着种子市场多元化的发展，消费者的需求多样化，区试指标不能把增产绝对化，对一些具备特异性的品种(如品质优良、抗逆性强等)在保证无明显减产的情况下给予通过。对区域试验不能仅仅作专业评价，专业委员会还应设立纪律监管组参与整个审定过程，保证审定的真实性。

4.3 转变责任主体的承担方式，开启多元化的市场监管模式

美国对种子市场的监管不仅由种子认证机构协会和独立的监管机构负责，而且相关政府部门、社会公众等也会共同参加监管，其更趋向于自愿性的市场化监管模式。并且种子进入市场流通领域后，一旦种子出现问题，育种者将会承担由此带来的风险，这就会使育种者始终都有一种责任意识。

在中国，对品种的监管由品种审定委员会负责，并且参与审定的人员必须是正高级专家或正处级行政职务的领导，限制了种子环节个参与方和社会力量的介入，使得审定过程权利相对集中。而且品种只要通过审定，就获取进入市场的门票，如果出现了减产的情况，品种审定委员和育种者是否需要承担责任法律应予考虑。对于此，笔者认为，我国应该借鉴美国的先进经验，让育种者从一开始就努力保证粮食的安全，使其成为种子的主要承担者，这样一方面可以避免农民成为损失的最大受害者，另一方面也可以间接减少以贿赂方式，通过审定进入市场的种子品种[7]。并且我国也应该扩宽种业监管渠道，使负责品种审定的参与者多元化，让种子的各利益方和权力者尽可能地参与到审定的过程中，尽量做到公开公信。

良种的培育和推广是提高我国种业竞争力的有效手段，而品种审定制度又在种子的筛选过程中发挥着不可替代的作用，新修订《种子法》的实施和《品种审定办法》的不断完善，足以说明该制度对我国种业发展的重要性。现阶段，全面废除品种审定制度，转而实施品种登记制度，是不现实、也是不科学的。但如何解决品种审定和市场之间的矛盾应该给予高度重视，调整和设计更为切合实际的措施，逐步过渡，为实施全面的品种登记奠定基础才是明智之举。