项目收益与融资自求平衡专项评价存在的问题及解决思路

张 阳

2020年上半年，我国地方政府债券（以下简称地方债）发行工作进展平稳有序，共发行地方债34864亿元。按照“资金跟着项目走”原则，新增债券资金全部投向基础设施和公共服务领域重大项目。重大基础设施项目建设包括交通设施、生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域，增加的专项债将对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设。地方专项债券的发行及使用将为积极的财政政策助力，成为常态化的地方政府举借债务的方式。地方债的申请流程为：专项债额度申请—制作债券申报材料—发行材料申报。其中债券申报材料包括信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告。聘请的中介机构主要包括会计师事务所、律师事务所。会计师事务所需出具项目收益与融资自求平衡专项评价报告（以下简称项目专项评价）。随着专项债发行规模不断扩大，会计师事务所日渐成为项目收益与融资自求平衡专项评价的重要参与方，研究此类报告对现实工作具有一定的指导意义。

一、专项评价中存在的问题及成因

目前实务中参与地方债项目收益与融资自求平衡专项评价的中介机构有会计师事务所和资产评估事务所。两类机构评价的依据不同，会计师事务所依据《中国注册会计师其他鉴证业务准则第3111号—预测性财务信息的审核》（以下简称鉴证准则第3111号）。资产评估事务所可依据《资产评估准则》，评估方法分资产基础法、市场法、收益法三种。基于收益评估法的评价，资产评估所驾驭此类业务既有理论上的支撑，又有实践上的天然便利。以下以会计师事务所在项目专项评价中存在的问题为主要切入点进行分析。

（一）“被审核单位”的确定与指向不统一

鉴证准则第3111号第二条指出，本准则所称预测性财务信息，是指被审核单位依据对未来可能发生的事项或采取的行动的假设而编制的财务信息。上市公司并购盈利预测被审核单位明确是指被并购单位编制的财务信息。

笔者查阅到河南省内近三年来出具的11份项目专项评价报告中关于“被审核单位”有如下描述，见表1。

表1 对“被审核单位”的描述

按照准则要求，预测信息由被审核单位编制，但项目专项评价情况较为特殊。发债方（业主单位）为地方各委局，是专项评价报告的委托方。实际执行的是委局下的二级子公司（比如＊＊水务公司、＊＊农业科技开发有限公司）、工程类是招标的建设公司等。明确“被审核单位”的统一性，有利于确定预测信息编制的主体，保证信息编制的真实性和准确性。

（二）项目专项评价与可研报告经济数据与指标趋同，注册会计师如何保持独立性

项目专项评价中的盈利预测与项目报批时的可行性研究报告中相关经济数据与指标的测算趋同，对于项目申报时一个整体协调性来讲无可厚非，但如何保持注册会计师执业的独立性及自主判断是一个值得深入思考的问题。

1.两者的目标不同。财务专项评价的分析依据是“承办单位提供的基础数据”，目标为项目收益和融资是否能够自求平衡。可研报告的目标是“提出可供项目单位决策的建议、为有关部门审批项目提供依据”。

2.两者经济指标估算的异同分析。可研报告中涉及经济指标估算主要为项目总投资估算、项目还本付息计划及财务评价等。财务专项评价中主要有收益预测、成本费用估算、损益估算、财务分析、经济评价。专项评价报告中收入、成本、税金等的估算基本与可研报告趋同，一方面与出具报告时限短有关，另一方面对于收入、成本等测算，出具可研报告的项目咨询公司、评估公司等更为专业，机械台班的使用量和水电动能的实耗量，由工程技术人员进行估算更加权威。

3.利用专家工作的考量与披露。按照《中国注册会计师其他鉴证业务准则第3101号——历史财务信息审计或审阅以外的鉴证业务 》（以下简称“鉴证准则第3101号”）第四章第27-33条详细规定了利用专家工作应注意的各项细则。其中，地31条指出，注册会计师应当充分参与其他鉴证业务和了解专家所承担的工作，以足以对鉴证对象信息形成的结论承担责任。在形成鉴证结论时，注册会计师应当考虑利用专家工作的程度是否合理；第32条指出，尽管并不期望注册会计师具备与专家相同的专业知识和技能，但注册会计师应当具备足够的知识和技能，以实现下列目的：(一)界定专家工作的目标及其如何与鉴证业务目标相联系。(二)考虑专家使用的假设、方法和原始数据的合理性。(三)考虑专家发现的问题和得出结论的合理性；第33条指出，注册会计师应当获取充分、适当的证据，确定专家的工作是否符合其他鉴证业务的目标。在评估专家提供证据的充分性和适当性时，注册会计师应当评价：(一)专家的专业胜任能力，包括专家的经验和客观性。(二)专家使用的假设、方法和原始数据的合理性。(三)专家发现的问题和得出结论的合理性及其重要性。

表2 地方政府债券资金绩效评价指标表

从适用性来讲，编制可研报告的咨询工程师并非会计师事务所聘请的专家，是否适用鉴证准则第3101号有待商榷。分析鉴证准则第3111号与之相关的条款，并没有明确提出在报告中是否提及利用专家工作的描述，只规定了在利用专家的过程中注册会计师尽到什么样的工作职责，及应对形成的结论承担责任。这可能也是在实践中提及较少的原因。从实操来看，仅有一家列示“基于谨慎性原则，预测项目收入及成本参考可研报告近期统计情况”，其余均未表述。即使专项评价报告中有如上披露，也不能减轻注册会计师的责任。

（三）单一条件下测算的弊端

覆盖率在评审时默认最低为1.1，项目收益达标可进行发债。应考虑不同的经济发展等条件测算的不同结果，体现在最保守的情况下是否能达到收益平衡。比如“土地收储专项债项目”按不同的速率、比率进行测算，报告中一般应在GDP增长速率的80%、90%、100%条件下分别测定覆盖倍数，三项均应保证在1.1之上才可实施。防止有的项目有选择性地仅写一个计算过程，以体现执业中的专业性和严谨性。

（四）地方债资金绩效评价经济效益指标未与申报资料中相关收益数据衔接

笔者找到两份地方政府债券资金绩效评价指标表，如表2所示。

从政府债券绩效评价指标关于经济效益的设计来看存在两个问题：一是目前现存的地方债资金绩效经济效益评价体系中有关申报资料方面在“项目决策程序的合法合规性”子项中评定，具体的评定标准为：项目在申请XX年度新增地方政府债券资金所报资料是否真实、齐全，是否属于政府决策项目。二是评价体系可能未设置经济效益指标，即使设计该项指标，也是从定性、宏观描述来分析，未与申报时的有关收入、成本及效益估算指标进行定量分析。

鉴证准则第3111号第四章第10条指出，注册会计师还应当通过考虑下列事项，熟悉被审核单位编制预测性财务信息的过程：包括以前期间编制预测性财务信息的准确性，及其与实际情况出现重大差异的原因。准则也要求对项目进行“后评价”，对被审核单位的编制能力及准确性做出判断，防范因此产生的风险。

二、问题的解决思路及建议

（一）利用专家工作需要留下工作轨迹

从工作顺序来讲，先有可研报告，经过专家组评审后出具评审结论后，可研报告生效。之后进行项目专项评价，确定实施方案等，最后由律所出具法律意见书。因此项目专项评价需要提前介入，与工程等咨询公司专家共同实地勘察，及与业主单位开项目研讨会等，共同确定各项经济指标及核实工作。在此过程中，需要进行充分的交流及商谈，分别从不同的专业角度提出自己的合理见解，最终达成一致共识。注册会计师在此过程中需要留下自己的工作痕迹，比如现场考察照片，组织会议记录、具体测算过程等详细记录。

（二）在报告中增加风险提示段

要对预测性财务信息的可实现程度做出适当警示，即风险提示，特别是公益性强、收益较低、覆盖倍数刚刚及格的项目。比如农村污水处理项目、蔬果项目等，应详细分析风险形成的原因。这既是为项目评审负责，也是注册会计师为自己的专业结论设定可预见的风险提示，体现专业认真、实事求实的执业要求。从可研报告上看，有专门的章节分析项目风险。比如：主要因素分析分为外部风险和内部风险，其中外部风险包括自然环境风险、社会环境风险、其他风险，内部风险包括技术风险、实施风险、管理风险等，并提出存在的风险及防范、化解的措施。作为报告必备项，这也是专项评价报告需要努力的方向和关注的重点。

（三）建立地方债资金绩效评价指标与专项报告相关效益分析的关联性

目前地方债资金绩效评价中经济效益指标设计缺失或者评价内容与申报资料割裂。需要改变目前现状，变定性描述为定量分析，与申报资料中各项财务数据与指标建立关联。因为绩效评价如何与专项评价报告内容的衔接，是否有“后评价”形成“回头看”，一方面是对原申报资料估算正确性的验证，为以后项目申报编制起到指导作用；另一方面也让财政部门对项目是否形成一定的经济效益，拉动当地经济发展给予正确的评价。

（四）制订地方债专项评价实施细则

鉴证准则第3111号最常用于上市公司并购中，对未来一定期间的企业盈利预测。除《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号——招股说明书（2006年修订）》第84条至第86条以外，目前对盈利预测报告编制的较为完整的规定是证监会2001年发布的《公开发行证券公司信息披露编报规则第X号—盈利预测报告的编制（征求意见稿）》。该文件至今尚未发布正式的文本，但在实务中一般是参照执行的。文件中对编制的原则及报告披露等进行了详尽的规定，对实践有很强的指导意义。目前地方债专项评价尚处于起步阶段，无实施细则。随着专项债发行申报法制化进程的加强，可考虑制定相应的专项债财务预测编制规则，以期对实务工作有更好地指导作用。