省属高校研究生资助管理绩效评价

杨峰

摘 要：伴随我国高校研究生培养机制改革力度的不断加大，资助经费数量增长幅度迅速增加，在高校治理现代化背景下研究生资助管理的绩效如何，日益成为政府、高校和社会高度关切的焦点之一。本文基于2019年全国省级研究生资助管理绩效评估的实证分析，研究发现：在研究生资助制度建设、政策贯彻落实、资金管理规范和信息化建设等方面成效明显;存在的主要问题是：还款救治机制缺位、资助经费占事业费比例较低、生均贷款额度不足、资助经费预算与支出失衡等，针对上述问题并结合研究生资助发展的趋势，本文提出了具有参考价值的政策性建议。

关键词：省属高校;研究生资助;管理绩效评估

我国中央和地方政府高度重视研究生资助政策，自2009年实施研究生培养机制改革以来，研究生资助工作已经取得显而易见的跨越式发展。2019年在国家财政部、教育部指导下，首次针对高校研究生资助管理绩效开展评估，其目的是进一步强化高校治理力度，推进研究生资助管理工作的常规化、制度化和科学化发展。本次评估，以资助政策落实情况、资助工作开展情况为主，分为全国省级高校研究生资助管理绩效评估、中央直属高校研究生资助管理绩效评估。本文重点研究和评估省级高校研究生资助管理的绩效问题。

一、研究生资助和资助评估的蕴意及其价值

为了加强研究生资助经费的管理，提高研究生资助效益以及受助者的满意度，逐步建立健全研究生资助的组织机构、管理制度和政策执行效力，让更多的家庭经济困难研究生普享国家惠民政策，调动他们学习、科研和能力发展的积极性，培养国家需要 高素质创新型人才，开展研究生资助管理绩效评估是不可忽视的有效管理路径。

（一）有关概念内涵诠释

1.研究生资助指“以政府财政拨款为主体，辅以公立或私利机构、组织及院校资金为补充”[1]，这是为研究生提供教育成本的一项重要政策性举措。研究生资助目标兼具社会性、经济性和激励性的特征，以期实现教育公平、资源有效配置和研究生全面发展的目标。

2.研究生资助管理绩效评估是实现精准资助、推进教育公平和确保研究生培养质量的重要途径，是指专门评定机构和人员按照国家规定和相关资料，运用科学方法、原则和程序，依据科学指标体系对研究生资助绩效进行评定的管理过程。通过总结研究生资助工作取得的成效、发现存在的问题，对推动资助工作规范化、制度化和科学化有重要意义。依据研究生资助目的、功能和对象的不同，可以将研究生资助类型划分为国家奖学金，国家助学金，国家银行贷款，勤工助学，“三助”（助教、助研、助管）岗位等。

（二）研究生资助的价值及意义

1.经济资助可以减轻家庭经济压力并推进教育公平性。实现教育公平是社会主义制度优越性的重要体现之一，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》），明确将这一问题作为我国教育改革与发展的工作方针和指导思想，《纲要》指出：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。我国高校研究生资助政策正是实现教育公平的重要举措，《中国教育现代化2035》明确指出：“实现困难群体帮扶精准化，健全家庭经济困难学生资助体系，推进教育精准脱贫”[2]。可见，研究生资助政策主要运用教育经费进行经济补偿，突出强调对弱势群体的资助、扶助，关注研究生受教育机会和权利的公平性，要求教育过程各环节都要贯彻公益性原则。美国学者库姆斯指出：“全球教育的不平等源自于接受教育机会的差别，这些差别是教育以外的因素造成的既有不公，不平等的根源在于经济社会地位的差别”[3]。全面推进我国教育公平和教育机会均等，是加强和谐社会建设的重要组成部分。因此，一方面党中央、国务院高度重视家庭经济困难学生的教育机会公平问题，同时要求加强学生资助政策体系的建设;另一方面研究生也应不断加强自身学习素养和能力的培养，充分把握住受教育的平等机会和权利，感恩于我国优越的社会制度，用自己的聪明才智报效祖国和人民。

2.抓好研究生资助工作是扶贫攻坚的组成部分。2020年恰是我国消除贫困、建设小康社会的决胜阶段，是实现我国第一个“百年目标”的历史性标志，打好教育扶贫攻坚战，提升学生资助工作管理绩效显得尤为重要。从教育公平和扶持家庭经济困难研究生的视角来看，研究生资助属于扶持社会弱势群体的政策范畴，是扶贫脱贫工作的重要构成部分。因此，抓住当前机会开展研究生资助管理绩效评估，客观评价和反映国家针对研究生群体进行资助的成效，具有非常重要的政治意义和社会时代意义。

3.通过评估可以验证研究生培养机制改革的成效。2009年颁布《教育部办公厅关于进一步做好研究生培养机制改革试点工作的通知》，明確指出研究生培养机制改革目的和重点在于：“改革和完善研究生奖助体系，是调动和激发学生积极性的重要措施。要继续认真做好，不断完善，优秀奖学金要进一步突出激励功能，吸引优秀生源，激发研究生的学习主动性和创新积极性”。2020年7月29日，习近平在全国研究生教育会议中做出重要指示：“党和国家事业发展迫切需要培养造就大批德才兼备的高层次人才。研究生教育在培养创新人才、提高创新能力、服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用”[4]。研究生资助评估的指导思想以及指标体系的设计，正是以研究生培养机制改革目的为指针，进而结合研究生资助管理的各个重要实践环节，从而总结并确定研究生资助工作落实指标体系，让管理者明确评估的价值在于减少浪费、遏制腐败，实现精准资助，提高资助经费的利用效率和资助效益。通过评估掌握地方政府贯彻落实中央政策的效果，肯定其管理成效并发现存在的问题，为今后完善政策和强化治理效果奠定基础。

二、研究生资助管理绩效评估的指标体系设计

（一）绩效评估的分值设计依据

首先，查阅项目文件。评价小组认真研讨并按照 《中央部属高校学生资助工作绩效评估暂行办法》、《全国省级学生资助工作绩效评价暂行办法》等文件要求，充分了解并熟悉项目背景、目标、内容等信息，为后续的绩效评估工作奠定基础。其次，设计绩效评估框架。评估小组依据教育部和财政部的资助要求，以国家研究生资助政策规定为依据，以研究生资助管理特点为重点进行设计指标。最后，制定绩效评估实施方案。在完成绩效评估框架的基础上，评估小组结合指标评价所需证据、来源的特点等，制定的相应证据收集方案，同时，对参与评估人员分工、时间进度、保密制度等做出详细安排，以确保绩效评价的顺利实施。

（二）指标体系设计的依据和过程

第一，从前人研究成果中寻找理论基础;从政策规定项目要求中设计评估指标;本指标设计切实做到理论与实践的有机结合，增强理论性、政策性、客观性、可行性和科学性;第二，通过德尔菲法进行设计，聘请理论专家、管理专家和主管领导，首先运用背靠背的指标体系筛选;然后，通过会议面对面的讨论和辩论;最后获得专家、领导一致的认同，并经过试评阶段且达到预期效果验证后确定方案。本指标体系包括：一级指标四个，二级指标十七个，三级指标四十个，权重按照在管理过程中的重要性进行赋分，研究生资助管理绩效评估总分值为100分。具体如表1所示。

（三）评估数据采集

通过资助中心发放文件，各省市将材料直接上报第三方评估机构。审核材料包括政策文件、资助活动、数据报表、银行贷款、年终总结、媒体宣传、研究成果等，按照不同权重加权计算，比较合理地反映出资助管理工作的全程环节。绩效评估的分值不仅是第三方评估机构，来源构成共计四个部分：一是自评所得分值（自评项目），二是评估赋给分值（材料审核），三是上级领导赋予分值（日常管理），四是银行赋予分值（贷款还款）。

三、省级研究生资助管理绩效评估结果及分析

研究生资助管理绩效评估以省市、自治区为独立参评单位，全国共有33个省市、自治区以及计划单列市参评，按照教育部全国学生资助管理中心规定，将全国划分为东、中、西部三大区域（黑龙江、吉林划为中部，辽宁划为东部），参评单位如下：1）东部地区：北京、上海、江苏、福建、厦门、广东、浙江、宁波、安徽、海南、深圳、天津、大连、山东、辽宁、河北，共计16个参评单位。2）中部地区：黑龙江、江西、吉林、山西、河南、湖北、湖南，共计7个参评单位。3）西部地区：重庆、陕西、内蒙古、云南、四川、贵州、广西 、宁夏、甘肃、青海，共计10个参评单位。

（一）研究生资助的评估结果分析

1.从总分值统计结果看分布情况：以百分制形式表示33个参评单位的研究生资助评估绩效状况，计算可得评估分数的平均值和标准差分别为91和3.67，极值分布为最低值84分和最高值96分，以5分为间隔分数段对33个省级单位的分数分布状况进行统计可得，处于95-100分之间的参评单位共有7个，占参评单位总数的 21%，评估得分集中在96分;处于90-95分之间的参评单位17个，占参评单位总数的52%，评估得分集中在93、92和91分;共计7个参评单位得分在85-90分之间，评估得分集中在88分，占参评单位总数的21%;共计2个参评单位得分在80-85之间，评估得分均为84分，占参评单位总数的6%。根据以上评估分数的总体分布状况，超过半数参评单位的评估成绩处于90分以上，且总体分数分布状况较为集中，表明2018年度我国研究生资助政策执行效果处在良好以上。

2.从区域性总分值统计结果看分布情况：在平均分值分布方面，东部地区17个参评单位的平均值为92.5分，中部地区6个参评单位的平均值为91.4分，均高于总体平均分值，而西部地区10个参评单位的平均分值为88.9分，低于总体平均分值2.1分，与东中部地区存在明显的区域性差异。由此可见，2018年我国研究生资助管理绩效平均值分布与区域性经济发展水平显示出正相关关系。而在标准差分布方面，东部地区为3.97，西部地区为3.48，而中部地区为1.72，说明中部地区参评单位的分数分布状况较为集中，参评单位之间评估分数差距较小，而东部和西部地区省市的评估分数分布状况较为分散，参评单位间评估分数差距较大，由此看来，2018年我国研究生资助管理绩效在标准差分布方面与区域性经济发展水平未显示出相关关系。

（二）研究生资助管理的主要成效

1.研究生教育资助制度建设日趋完善

研究生教育资助制度建设是研究生资助工作的硬性保障和重要依据。本次研究生教育资助制度建设评估结果显示，参与评估的33个省市单位均出台了完善的省级研究生奖助体系政策文件，包括研究生奖学金、学业奖学金、助学金、应征入伍服兵役国家资助、退役士兵教育资助等管理办法，并在家庭经济困难研究生的资助认定工作方面，形成包括“个人申报与诚信承诺、所在地证明、公示与学生监督、管理部门审批、跟踪调查与逐年调整以及责任追究机制”[5]等在内的指导意见和管理办法，保证研究生资助工作对象的明确性和规范性。在基层就业学费补偿贷款代偿管理办法指标的评估结果中，共计32个省级单位达到满分评估标准，占总参评单位的97%，有效保证了补償贷款代偿工作的顺利开展。以上指标评估分布结果说明，各省级单位研究生资助工作在管理、认定意见或政策文件的制定层面都取得了较好的成绩，凸显出研究生资助制度建设的重要性和可靠性，发挥了研究生资助制度对资助工作的规范和引导作用。

2.研究生资助政策落实效果良好

研究生资助政策落实效果是研究生资助工作的判断标准和有效归宿。本次研究生资助教育政策落实效果评价结果显示，33个参评单位能够在资助制度框架指导下，贯彻和执行各项资助管理和认定措施，从国家助学贷款、国家奖助学金、绿色通道、资金发放和资助水平等执行环节上，切实保证研究生资助政策的落实效益和效率。据国家助学贷款政策落实维度评估结果所示，所有参评单位在国家助学贷款组织部署层面的政策落实率达到100%;在贷款保障层面，共有31个参评单位对研究生国家助学贷款盲点进行全面消除，达到“应贷尽贷”的政策全面覆盖和落实效果，占总参评单位的94%。在国家助学金、应征入伍服兵役国家资助和退役士兵教育资助等政策落实的评估层面，也均能严格执行组织有效部署、程序合理规范、评审质量达标和材料及时报送的标准要求，从而保证研究生资助政策的层层规范和落实。

与此同时，面对处于入学困难等特殊境况研究生新生，各参评单位还设置和开通了专门的资助绿色通道，通过向研究生提供菜单式的个性化自选选项，帮助受助对象解决复杂综合的经济问题，增强资助工作的公平性、针对性和灵活性。在资金发放层面，所有参评省市单位均能保证研究生资助资金发放的及时性和充足性，力求达到“不缺欠、不错时”的最佳发放效果。在研究生资助水平层面，有31个参评单位达到了家庭经济困难学生资助面的标准要求，占到总参评单位的94%。可见，参与评估的各省级单位基本能够认真贯彻执行研究生资助政策的细则和规定，并以研究生资助政策作为其资助行动的方向和准则，保证研究生资助政策的正确执行和有效落地。

3.研究生资助资金管理成效明显

研究生资助资金管理是研究生资助工作的前提条件和物质保障。整理所有参评单位在研究生资助资金管理层面的评估结果可得，各省市间资金管理效果差异较小，能够取得接近于满分标准的评估成绩，从而形成完整的研究生资助资金管理鏈条。具体表现为33个省级单位在资助资金的配套和拨付层面均能实现100%的达标率，确保地方资助资金的有效来源、筹集和投资。在资金使用和管理层面，各参评单位的资助资金和结余资金能够明确资助的目的、对象、方法和用途，保证各项资助资金流入和流出的合理性和合法性，达到物尽其用的助资金使用和管理效果。综合上述评估效果，各省市在研究生资助资金的使用、分配和管理等环节上，都能实现良好的资助资金使用成效和产出效益。

4.研究生资助信息管理表现突出

研究生资助信息管理是研究生资助工作的便利条件和技术保障。根据研究生资助信息管理评价结果，所有参评单位在该类指标体系下的评估成绩均能达到满分标准，是研究生资助参评维度中成效最为突出的一项。其中，在全国高校资助信息平台信息采集报送指标的评估中，各参评单位都能对国家助学贷款信息和年度高校学生资助信息进行有效采集和保送，不断顺应研究生资助工作数据化、网络技术化和全球化的发展趋势，确保对研究生资助信息的合理采集、记录、整理、审核、存储、应用和维护;在研究生子系统信息报送维度层面，33个参评单位都能保证资助信息报送时间和报送质量的时效性和价值性，并充分发掘第三级资源——资助信息资源的无限潜在价值，形成信息资源的特殊优势;在研究生子系统维护和管理的维度评估中，各参评对象也取得了显著的资源管理成效，能够在子系统省级培训、子系统软硬件条件保障、子系统管理团队建设、子系统答疑团队建设等多指标项评估中获得较好的达标率，保证研究生资助信息管理系统的精准化和科学化。

（三）研究生资助的主要问题

尽管2018年我国研究生资助政策执行效果良好，由于研究生资助体系的繁杂性、庞大性和发展性，各省市单位资助工作不可避免存在一定的问题或不足，必须引起广泛的重视。

1.省级单位研究生助学贷款工作出现“还款救济机制缺位”“高审批低还款”的窘况。还款率是衡量研究生助学贷款质量的关键因素，然而，在33个省级单位还款质量的评估中，约有 30%的参评单位在国家助学贷款管理办法中，缺少还款救济机制的相关规定，对特别困难的毕业借款学生，不能采取代偿贷款本息的有效救济措施，从而导致还款机制与研究生培养目标的脱节。同时，约有21%的参评单位在还款质量方面，存在贷款申请审批率高、还款率低的问题，严重影响到银行等贷款单位的主动性和积极性，降低研究生贷款工作的信用质量和执行效果。

2.高校事业收入资助经费存在支出力度不足的问题。“教育经费投入的不足直接掣肘或阻抑着教育平等性的实现。有限的教育经费以及不断扩大的教育需求所酝酿的矛盾症结，催发并加剧了教育起点、教育过程以及教育结果的不平等”[6]。高校事业收入作为研究生资助经费的稳定性来源，在科学测算意义上，应该将其总额的4%-6%应用于助学经费的投入（这个比例包括本科生资助费用）。但是，在本次高校事业收入资助经费的评估中，约有66%的参评单位存在高校事业收入资助经费支出力度不足的问题，没有达到事业收入资助经费支出所规定的政策性要求，不能有效确保研究生助学经费来源的多源性，难以扩大高校研究生的资助面，从而降低了研究生资助的力度和强度。

3.国家助学贷款生均贷款金额面临发放不足的困境。国家助学贷款生均贷款金额，是反映省级单位对研究生助学工作的重视程度之一，体现出国家助学贷款的生均资助水平。通过向家庭经济困难、无法支付入学费用的研究生提供助学贷款，可以保证研究生教育机会和教育权利的公平性。在本次国家助学贷款生均贷款金额发放指标的评估中，共有16个参评单位未达到生均贷款金额发放标准，约占总参评单位的48%。这些参评单位生均贷款金额的发放力度均未能满足研究生的学业正常需求，容易导致研究生人才资源的浪费或流失。

4.奖补资金使用管理工作普遍缺乏平衡预算内容。平衡预算是对研究生资助经费预算收入和支出的科学合理规划，是资金管理工作展开的必要前提和支出依据，通过平衡奖、补资金收支预算，可以有效规避资金赤字和过多结余等资金失衡问题，促进研究生经费资金管理工作的合理安排。针对33个省级单位奖补资金使用管理工作的评估中，共有13个省级单位普遍缺乏平衡预算的有效内容，约占到总参评单位的39%。平衡预算缺失的问题将不利于研究生奖补资金后续管理工作的全面展开，难以明确奖补资金分配对象的数量、比例和结构，从而导致研究生奖补资金使用结构和功能的失衡和失度。

四、提高研究生资助管理绩效的政策性建议

《中国教育现代化2035》明确指出：“推进教育治理方式变革，加快形成现代化的教育管理与监测体系，推进管理精准化和决策科学化”[7]。省属高校要继续抓好研究生资助管理工作，实现精准施策、精准资助并统筹推进治理能力的现代化。针对本次评估并结合资助实践过程反映的问题，建议政府在政策上需强化如下治理措施：

（一）结合新时期的形势要求强化对资助工作的认识高度

要充分认识研究生资助管理存在明显的区域性差异和省际差异性，把研究生资助管理工作切实摆放到增进教育公平的新境界，通过有效管理来大力推进教育公平，继续加强管理者对社会主义制度优越性的高度认识，从国家责任担当和国家政策执行的高度，认真履行研究生资助的各项政策精准到位。

（二）进一步加大还款规定的政策力度

加强对研究生贷款制度的教育，从道德认知、遵守诚信的价值取向进行教育，从违规追究的政策规定进行惩戒，对违责行为要严格同社会征信制度结合，树立研究生的贷款责任感和使命感，同时，“推动借贷信用相关法律法规的实施，建立健全助学贷款管理制度并落实贷后管理办法，按照规定严格处理不按期还贷等违规行为以督促贷款学生按时还贷”[8]。要求高校同银行密切合作，对贷款研究生的违规行为担当一定的管理责任和部分经济赔偿责任，甚至，通过银行信息联网系统与生源地贷款、毕业生银行账号挂钩，为确保研究生贷款的还贷质量，建立精准资助、催缴追缴、精准还贷的管理新机制。

（三）有效监控高校事业费的支出比例

我国政府明确要求高校普通奖学金或助学金要保持合理的资助覆盖面，发挥基本的资助保障功能。要进一步完善研究生“三助”制度，使承担“三助”工作成为研究生获得助学金的重要途径。达到这些资助目标就要保障资助投入来源的稳定性、长期性，而高校事业费“提出占比”是最为稳定的经费来源依靠，因此，建立长效机制进行监控，抽样检查经费落实情况，加强资助管理工作的现场指导显得非常有必要。“按照管理学生的规模数量，确定经费的合理比例和额度，采取有效管理措施，进一步保证配套资金到位，做到专项经费落实，保证各类学生资助工作的顺利开展，不断提高管理工作的针对性和实效性。”[9]。对长期不能按照政策规定预算和执行资助比例的高校，坚决实行约谈制度进行严格治理，保证高校资助在事业费中占比不低于4%的最低规定标准。

（四）评估贷款银行资质和服务质量

地方政府和高校要协调银行系统，增加国家助学贷款的发放额度，遵循“应贷尽贷”原则尽力做好研究生贷款工作。国家银行贷款属于普惠性质的政策范畴，具有鲜明福利性的优惠特点，服务于在读研究生的贷款需要，有利于遏制高校“校园不良贷款”等问题的发生，对满足在读研究生的经济困难有十分重要的助学功能。

（五）强化资助预算与支出平衡的问题

高校研究生资助经费预算不到位，导致预算和决算失衡是值得高度重视的资助管理漏洞。高校領导需要加强对研究生资助的预算管理，采取得力措施来确保资助经费到位，以抓好财务预算管理措施为突破口，压实资助经费的精细化、精准化的预算计划管理。

整体而言，本次国家层面研究生资助管理绩效评估，反映出现阶段省属高校研究生资助管理取得较为突出的成效，存在的问题具有局部性、地区性和省际差异性特征，这些问题将是今后需要重点改进的短板。从中央直属高校和省属高校研究生资助管理综合来看，今后由“经济困难性”资助向“激励发展性”资助转化，管理绩效标准亦将根据资助事业的发展，实施动态化、多元化的评估模式并提出更高的各类绩效目标，进一步拓展资助激励功能的多元化将是深化改革和治理的大方向。

参考文献：

[1]柯心.高等教育学生资助法律研究[M].北京：中国法制出版社，2018：29-31.

[2][7]新华网.中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》[EB/OL].[2019-02-23].http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_639/201902/t201902 23_370857.html.

[3]单中惠，杨汉麟.西方教育学名著提要[J].南昌：江西人民出版社，2004：789.

[4]新华社.习近平对研究生教育工作作出重要指示[EB/OL].[2020-07-29].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-07/29/content_5531011.htm.

[5]丁云祥.我国贫困学生资助体系的困境与对策研究[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2007（3）：130-132.

[6]冯永刚.教育的公共性意蕴及其当代拓展[J].教育发展研究，2015（24）：6-10.

[8]曲绍卫，范晓婷，曲垠姣.高校大学生资助管理绩效评估研究[J].教育研究，2015（8）：42-48.

[9]曲绍卫，纪效珲，范晓婷，曲垠姣.我国省级高校大学生资助工作绩效评价研究[J].中国高等教育，2015（1）：38-42.

（责任编辑 赖佳）