金洞国有林场体制改革的探索与思考

唐锦林

（金洞林场，湖南祁阳 426191）

1 金洞林场概况

永州市国有金洞林场是湖南省最大的国有林场，始建于1954年，先后获得“全国科技兴林示范林场”“全国百佳林场”“全国国有林场十大标兵单位”“全国森林经营示范林场”“联合国森林文书示范单位”等荣誉称号。1984年实行“以场管乡，场乡联营”的管理模式；2006年经省委、省政府批准设立金洞管理区，与金洞林场实行“两个机构，一套人马”管理；2015年，金洞林场被定性为公益一类事业单位。现辖3 乡1 镇、8 个分场，45 个行政村（居委会）。林区总面积635km2，总经营面积5.47 万hm2，其中国有林场2.67 万hm2；全区总人口8.6 万人，其中国有林场干部职工1972 人（含退休617 人）。

2 发展历程

林场发展经历4 个阶段。一是初始发展阶段（1954～1983年）。林场是纯粹的以林为主，自主经营、自收自支的事业单位，经常与穿插其中的乡镇在各类社会事务上互相牵扯，发生山林权属纠纷，尤其是当地群众盗砍滥伐国有林现象严重。二是以场带乡、场乡联营阶段（1984～2006年）。为调和林场与当地群众的各种矛盾，发展林区经济，经原零陵地委、行署决定，金洞林场代管祁阳县原金洞区的6 乡1 镇。三是建立管理区，区、场共同发展阶段。为进一步理顺管理机制，在现有体制中寻求突破，林场干部职工意志坚定，经过近10年的不懈努力，终见成效，2006年5月，湖南省委、省政府批准设立永州市金洞管理区，为永州市人民政府派出机构，管理区与林场实行“两块牌子，一套人马”管理，行政级别为正县级，全面负责管理区域内的经济社会事务。四是以生态建设为中心的发展阶段。2015年以来，在全国的国有林场改革中，金洞林场被划为公益一类事业单位，以保护培育森林资源、维护国家生态安全为目标。

3 建立管理区的必要性

3.1 理顺林区管理体制的迫切需要

自1984年以来，运行了20年“以场管乡，场乡联营”的管理体制是符合金洞林区实际的，取得了明显效果，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义法制建设的不断完善，“以场管乡，场乡联营”体制的弊端日益显现。一是难以行使政府公共管理职能。林场有职能而无职权，有职能而无职能部门相配套，职能与职权不统一，权利和义务不对等，事权和财权不统一，行政职能和行政职权不配套，不利于林区经济社会的持续快速健康发展。林场虽然被授予管理乡镇的行政职能，但不是一级政府，相关职能部门缺位，致使林场在履行职权时遇到种种困难，显现了体制上的局限。二是执法主体不明确。林场属事业单位，赋予其行政管理职能，自然不合法律要求，也难以作为合法的行政主体对乡镇政府进行统一管理。有公安分局而无行政拘留权，有检察科而无批捕权，有法庭而无审判权。因此不利于有效地打击违法犯罪，不能更好地为林区经济发展创造良好的环境。这种事业单位管理乡镇的体制模式，既不符合地方组织法，又与依法治国的要求不相符合，必须进一步改革和完善。

3.2 保护好森林资源的迫切需要

由于国有、集体、个人的山林犬牙交错，形成“你中有我，我中有你”的格局，加之林场的护林等各项工作难以得到当地政府及时有效配合，导致偷砍盗伐、乱砍滥伐和任意侵占国有森林资源的行为屡禁不止，山林权属纠纷不断，森林资源曾几度遭受严重破坏。要解决这些矛盾和问题就必须理顺管理体制，实现林区统一领导和林业资源的统一经营和管理，从而有效遏止乱砍滥伐现象，促进林木蓄积量的快速增长。

3.3 加快林场发展的迫切需要

原有体制不利于取得上级各部门对林区建设的支持和资金的积累。各类项目申报受限，以致失去了许多发展的机遇，影响了林区的经济发展。林场经营的利润收入要承受着“双重负担”，既要向祁阳县上交财政税收，又要投入大量的资金办林区的社会事务，导致林场积累能力减弱，财力匮乏。

3.4 维护林区社会稳定的迫切需要

金洞林场与三市六县区交界，地缘关系复杂，山林纠纷甚至群体械斗事件时有发生，林区内场乡分治，矛盾时有发生。不完善的行政和司法体制，使得金洞林场很难处理各种社会矛盾和各种群体性、突发性事件，社会稳定难以保障。

4 建立管理区的可行性

一是拥有行政管理能力。以场带乡，场乡联营的管理体制运行20 多年来，形成了一套相对独立和完善的内部管理机制，积累了一定的管理经验，具有管理好林区范围内各种经济社会事务的能力。二是具备物质和财力基础。按当时的财政收支，无须增加新的改革成本。林区的森林资源、水源资源、矿产资源和旅游资源丰富，有着广阔的开发利用前景，财源建设和林农增收的潜力很大。三是有农场改制的成功范例。全省13 个国有农场通过体制改革设立管理区，有效地解决了政企、政事不分和职能不全的弊端，促进了当地经济社会发展。

5 建立管理区带来的成效

5.1 林区经济快速发展

管理区成立13年来，林场在管理区的呵护下，经济持续健康快速发展。林场地方生产总值由2006年的3.12 亿元增加到2019年的14.15 亿元，年均增长27.19%；社会固定资产投资由2006年的1.65 亿增加到2019年的17.65 亿元，年增长74.59%；2019年实现规模工业增加值1.49 亿元；林区城镇居民可支配收入和林农人均纯收入分别由2006年的8765 元和2740元增加到2019年的35713 元和11545 元，年均增长率分别为23.65%和24.72%；林场干部职工工资大幅增长，实现了工资和津贴与本地公务员同步发放。

5.2 森林资源显著增长

林场森林活立木蓄积从2006年的204 万m3增至2018年的367 万m3，尽管经受了2008年特大冰冻雪灾害，森林蓄积仍然保持6%的年均增长率。森林覆盖率从70.2%升至85.6%。

5.3 基础设施明显改善

全场公路硬化总里程达到500km，实现了所有乡镇和分场、建制村通水泥路。2 条二级公路穿境而过，便捷的路网体系已经构成。建成了金洞自来水厂和各乡镇分场安全饮水工程，林场职工和林区群众生产生活用水得到保障。建成1 个110KV 变电站和2 个35KV 变电站，电网改造全面完成，移动信号和互联网覆盖全林区。金洞中心城区东区两纵四横的街道格局已经形成，并实现了绿化、净化、亮化、美化。90%以上的老百姓住进了新房，村容村貌发生了翻天覆地的变化，职工人均住房面积达到120m2。

5.4 社会事业全面发展

脱贫攻坚战取得决定性胜利，省市区三级核查均已完成。学校医院建设面貌一新，景区景点持续提质，漂流沿线、楠木主题公园、小金洞美丽乡村、牛头山接待中心都进行了科学合理的改造，年接待游客达91 万人次，总产值达5 亿元。总投资在2.8 亿元以上的3 个规模企业的投资均已落实落地，其中白果市风电场项目预计2020年底可并网发电，金洞农业生态大数据已建成并试运营，高岭土精深加工建成试产；迪洁能源科技、吖韩食品公司、康养基地项目等一批投资大、涉及面广的大项目均已签订协议，正逐步投产。总投资1.5亿的金洞林场中学学校建设已完成了“三通一平”工程。

5.5 社会更加和谐稳定

林场体制改革消除了场乡联营和以场代乡所产生的系列矛盾，林场能以更加合理的体制和身份协调各方关系。林场按照建设金洞小康社会的要求，全面推进了林区经济建设、文化建设、政治建设、社会建设和生态文明建设。13年来，林场没有发生赴省进京异常访、没有发生重大安全事故和重大刑事案件，为经济发展创造了良好条件。林区社会始终保持和谐稳定局面，被誉为永州市的“稳定绿洲”。

6 林场改革的经验

6.1 坚持解放思想，以改革创新促进林场不断发展

金洞林场在65年的发展历程中经历4 次重大体制改革，取得林区社会经济快速发展，离不开国家政策的支持和各级政府的关心，离不开林场几代人的接续奋斗和改革进取。国有林场要实现长远发展，只有立足实际，锐意改革，别无选择。国有林场改革面临的情况错综复杂，林场职工要发挥主人翁精神，从实际出发，解放思想，大胆探索新型的林场经营管理制度，以适应国有林场发展和当前生态建设的需要。

6.2 坚持森林可持续经营和生态优先原则

林场在大力开展森林集约经营和可持续经营的同时，依托管理区建立起了区（场）、乡镇（分场）、村组（林业工作站）三位一体的森林资源管护责任体系，建立了以公安分局、派出所、木材检查站、林业站、林业工作组为主体的林木林地和野生动植物资源保护网络。近十几年来，林区林政秩序良好，没有发生大的森林火灾和破坏森林资源的行为。

6.3 坚持多种经营，不断增强经济实力

林场在不断发展林业的同时，借助管理区这一政府平台，大胆招商引资，大力发展林业、旅游、水电、矿产等多种产业，形成林业、旅游、水电、矿产四轮并驱的产业发展格局。以“金洞漂流”为龙头的林业生态旅游享誉湖南省内外，年创经营收入近5 亿元；培育发展了药材、茶叶、花卉苗木基地3333.33hm2，林副产品加工业蓬勃发展；林区兴建大小水电站20 多座，装机容量10 余万KW；以高岭土地、花岗岩、石英砂为主体的矿产业方兴未艾，年创产值达5000 万元。

6.4 借助体制优势积极增资立项，促进林场发展

利用管理区这一体制优势和平台，抓住机遇，积极争取国家政策性项目和资金，极大地增强了林场的综合实力。2007～2019年，林场共争取到各类国家、省市项目300 多个，争取国家财政资金近8 亿元。

6.5 剥离政府职能，实现减负提速

自管理区建立后，一方面，我们将林场办社会的职能剥离出来，让林场有更多的资金投入林业再生产。据统计，林场剥离办社会职能后，每年节省用于办教育、卫生、文化、计生等方面的社会投入在5000 万以上，极大地减轻了林场负担，提高了林业生产效益。另一方面，管理区建立后，一大批林场干部和职工转化为管理区公务员和事业单位人员（约300 人），由国家财政供养，减轻了林场人员负担。通过减负，使得林场轻装上阵，以更多的投入和精力加快发展。