排水污水处理的法律研究——评《城镇排水与污水处理条例释义》

浦姝嫄

（广西民族大学，南宁 530006）

伴随市场经济的发展和我国城镇化水平的不断提升，城市占地面积不断扩大、城镇人口不断增加，人口密度的极速骤增给城镇的管理工作带来很大负担，其中最明显的问题就是城镇的排水和污水处理工作，污水处理能力偏低以及排水设施系统的不完善更加凸显，有必要加强城市和乡镇排水和污水处理的管理工作，促进城镇排水和污水处理的安全运行，从而有效保障城乡居民生活的和谐稳定运行。因此，加强对排水污水处理的法律研究显得尤为必要，这对保障城镇的可持续发展和推动我国生态文明建设具有积极意义。由国务院法制办公室农林城建资源环保法制司、住房城乡建设部法规司、城市建设司共同编著的《城镇排水与污水处理条例释义》，于2009年经过国务院的第24次常务会议审核通过，2014年1月1日起正式施行，本条例共包括7 章59 条内容，该条例的实施目的主要是为了更好管理城镇的排水和污水，条例中具体对我国政府部门、城镇负责主管排水的部门、以及其他有关部门的主要权利和义务进行了明确划分，并在此基础上对排水污水处理的法律问题展开探讨，具有很强的客观性、权威性、实用性、实践性。

《城镇排水与污水处理条例释义》共包括7 章59 条内容。第一章是总则，分为6 条内容，为制定的目的、工作部署、基本原则、政府措施等；第二章是规划与建设，共10 条内容，包括全真排水和污水处理的中长期发展战略布局、基本任务、保证措施、编制、对各级政府的要求、建设单位的要求、设备维护运营单位的条件等；第三章的主题是排水，主要内容包括雨水收集利用设施标准、新区建设的排水要求、排水设施地理信息系统建设、排水单位、企事业单位、个人等的基本要求、申请污水排水管网许可证的条件、排水设施维护检修以及监督事项等；第四章是污水处理，阐述了城镇排水主管部门职权、设施维护运营单位要求、污水处理缴费事项、污水处理费的管理、水质监督考核、再生水的利用等具体事项；第五章是设施维护与保护，对设施维护运营单位的安全生产管理、污水处理突发事件及应急预案、污水处理的安全防护、相关禁止事项进行说明；第六章主要阐述法律责任，对从事违反条例规定的行为的政府和有关部门、设施维护的运营单位、相关单位、排水户、个人等主体设置了相应的法律责任；第七章是附则，主要对本条例的有关内容进行补充说明，同时列出张杰、谢映霞、张辰等3 位专家对该条例的权威解读；附录部分分别列出了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》3 部法律。

根据相关的调查统计，我国在排水设施方面的资金投入不断增加、城市市政用于设施建设的固定资产投资不断提高、排水管道的长度也在慢慢变长；在城镇的污水处理方面，污水处理厂的数量实现增长、污水处理量实现增加、城镇污水效率不断提升、再生水的利用率有所改善。但我国城镇排水和污水处理依然面临很多问题：首先是城市排水系统不力导致的内涝，城市经济快速发展，常有内涝灾害发生，不仅影响城市的交通安全建设，对居民的财产生命造成威胁；其次是城镇污水处理能力的不足，虽然城镇污水处理能力不断提高，但远远跟不上城镇发展速度，城镇污水处理设施本身存在的处理能力低、能耗高等限制性因素是导致城市污水能力弱的主要原因。

在城镇排水和污水处理的政策建设方面，我国也针对城市的排水和污水处理展开了探究，2013年国务院颁布的《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》中明确提出，尽快完成城市排水管网建设、建设完善的防洪排水体系；在《室外排水设计规范》中明确提出不断健全污水排水法律，加快建立完善的污水排水预警机制和应急机制；在出台的《关于加强城市基础设施建设的意见》中提出：加强城市地下水管网的建设力度、制定完善的城市污水排水计划、加强排水污水处理设施建设、从而为城市排水建设提供充足保障；在国务院颁布的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》主要对城市内部的供水、供热、电力、通信等基础设施建设提出明确要求；在颁发的《关于城市推进地下综合管廊建设的指导意见》中明确要求加强对城市地下管线的建设；《关于推进海绵城市建设的指导意见》中提出，完善政策体系、加强统筹建设、组织有效落实、加大社会资本投入在海绵城市建设中的比例。由此可见这些文件政策的颁布体现了我国对城镇排水与污水处理的重视程度，相互继承、相互递进、不断深化的文件对我国排水污水处理政策的优化具有基础的指导作用。

在我国城镇排水污水的法治建设层面，可以从以下法律中了解我国政府对排水系统建设的战略部署。在颁布的《水法》中提出地方各级人民政府应该在排水和污水建设方面担负起合理开发利用水资源、节约水资源等职责，同时也应该担负起加强水资源保护的职责，切实维护广大人民群众的根本利益；在《水污染防治法》中对城镇集中处理污水做出了相关规定，并对污水费用、污水排放及水质要求进行合理规定；在《城市规划法》、《环境保护法》、《水土保持法》等多部法律中都对我国城镇的排水和污水治理展开论述。我国地方政府也制定了相关管理方法调理，如《南京市城市管理办法》、《上海市排水设施使用费征收管理办法》等。在城市排水和污水处理的法治建设方面存在以下不足之处：一是相关法律建设需要跟上发展要求，根据现在的城市水系统的建设不断更新完善；二是关于城市污水排放的许可制度应该进行进一步的完善，同时也有必要加强排水许可制度和排污许可制度的合理衔接；三是城市污水处理厂的定位有待进一步的明确、城市水污染的监督管理有待进一步增强，城镇污水处理厂的主要职责是减少城市的污染物，将城市污水处理厂定性为“排污单位”缺少一定的公平和公正，城市的污水处理和污水排放主管工作需要多方部门协同配合完成，比如主管部门环保部门、排水主管部门以及水务部门等的部门职能存在交叉，在实践过程中存在职能混乱、管理部门互相推诿等问题。

《城镇排水与污水处理条例释义》在合理审视我国法律政策建设存在的不足之处，并合理借鉴发达国家关于城镇排水污水处理法治建设经验的基础上出台了该条例释义，该条例准备了十年之久终于使我国的城镇排水与污水处理建设步入正常的发展轨道。该条例的其中一个特点是将我国过去的相关政策和规定上升至法律层面，该条例颁布的主要目的是防止我国的城市地区出现水污染和内涝灾害，保障广大市民的生命安全、财产安全以及人身安全。该条例全文的内容可以为我国城镇的排水和污水处理提供以下基本指引：

一、为我国城镇污水和排水处理提供基本原则的指引。在城镇的污水和排水处理层面应坚持下列的基本原则：“尊重自然、顺应自然、保护自然”，在此理念的指引下，我国城镇排水和污水的处理应最大限度地减少对城市自然景观和生态环境的破坏，采取人性化的管理措施促进城镇雨水系统的建设，不仅着力规划完善城镇排水管网的建设，更要关注城市集水和蓄水能力的建设，在尊重城市人口、降雨特点、城市暴雨风险等基本规律的基础上，加大对城市雨水调蓄设施的建设力度，利用一切可利用的场地加强对雨水的收集力度，发挥城市湖泊、洼地等地区的调蓄洪水的功能，确保城市的雨水顺利排出。其次是“总览全局、循序渐进”的原则，城镇水系统的建设影响水的循环利用，该条例中明确指出加强城镇排水和污水处理配套设施的建设、加强城镇排水和污水处理的子系统的配套建设。再次是坚持“安全第一”的原则，城镇排水和污水系统的安全运行是保障水循环发展的基础，该条例中关于城市排水、污水处理、相关部门等的职责等具体细节的规定有利于引导多方主体安全运营该体系。

二、为我国城镇排水和污水的处理工作提供了制度框架。《城镇排水与污水处理条例释义》中关于规划制度的建设可以为相关部门提供指引，条例中的排水与污水处理和国民经济建设和社会总体规划发展、国务院主管部门会同有关部门颁发的国家城镇排水和污水处理规划、政府在城镇排水和污水处理方面应承担的责任等的具体规定为城镇的排水系统建设提供方向指引；在特许经营制度方面，条例中明确国家的基本政策，即通过政府购买服务的方式吸引社会资本参与运营、排水主管部门应用招标、委托等方式确定排水污水设施的运营单位、国务院住房城乡建设制定经营许可办法等措施最大化地保障特许经营风险的降低。在城镇污泥处置监管方面，做出确保污泥安全处理的规定，相关运营单位随时对污泥发展进行动态监测并随时向环保部门进行报告，任何单位和个人不得随意丢弃污泥。在审批机制层面，该条例中规定了排水主管部门的城镇排水和污水处理计划、设置前置审批的条件、明确管网设施建设细则、合理规定城市的改建扩建工程、对城市排水系统竣工验收进行规定。

法的根本价值在于不断满足人类社会发展的基本需求，其生命在于有效实施其细则，《城镇排水与污水处理条例释义》是一部真正属于排水领域的法律依据，有利于引导排水部门、环保部门等相关部门依法实践，同时社会公众也需要通过不断加大对该条例的宣传力度，以此促进相关部门的依法管理和依法行政能力。