关于上海实施乡村振兴战略的思考

曹红亮，马 佳

(上海市农业科学院 农业科技信息研究所/上海都市农业研究中心，上海 201403)

0 引言

中华民族是一个有着悠久历史的民族，千百年来创造了灿烂辉煌的文明。这种文明存在于城，也存在于乡，但始终根植于乡村。无论是农耕地区还是游牧地区，乡村都承载着中华民族文化基因的密码，是民族的安身立命之本。但是，自近代以来，中国的城市和乡村都发生了深刻的变化：西方工业文明入侵,现代城市兴起,传统乡土社会遭受着前所未有的冲击,乡村开始走向衰败。

如何振兴乡村，自20世纪30年代梁漱溟、晏阳初的乡村建设运动，到新中国成立后的人民公社运动、家庭联产承包制和新农村建设，一代代中国人进行了不懈的探索，取得了很大成绩，也收获了许多经验和教训。今天，随着我国城镇化的加速和全面建成小康社会决胜期的到来，乡村发展问题再次成为人们聚焦的重点，乡村振兴战略应运而生。而作为城市化水平高、经济基础较好的上海如何实现乡村振兴，则是摆在上海政府和人民面前的重大历史命题。

1 上海实施乡村振兴战略的必要性与意义

1.1 上海实施乡村振兴战略的必要性

上海作为全国城市化水平排在前列的大都市，是否还有必要跟国内其他地方一样振兴乡村？是不是可以在上海消灭农村而完全实现城市化？这既是上海推进乡村振兴战略首先要解决的思想观念问题，也是在高度城市化的大都市才可能会产生的观念困惑。事实上，截至2019年底，上海全市常住人口总数为2428.14万人，其中乡村常住人口近300万人，郊区面积占总面积6340.5 km2的一半左右。从人口到区域面积来看，上海不可能实施全域范围内的城市化，上海必然还会有乡村存在，也必然还会有人在乡村居住。城市要发展，乡村也必须要振兴，不能一边是高楼林立的富裕都市，一边是破败不堪的贫困乡村。并且乡村对于大城市而言，还有基本的农产品保障功能和重要的生态功能，因此，上海同全国一样，同样需要振兴乡村发展。

此外，必须厘清“乡村”与“农村”的概念问题。有研究认为“农村”就是以“农”为主导的地区，而“乡村”则是相对“城市”的概念，可能包括很多“非农”的成分，两者内涵与外延是不同的。在此，笔者认为，传统上所提到的“乡村”就是以农业为主的，“乡村”与“农村”的概念基本相通，刻意区分反而会带来表述上的混乱。

1.2 上海实施乡村振兴战略的意义

从国家层面看，乡村振兴战略的提出，是缘于城镇化加速推进导致农村的快速凋敝。从理论上来说，乡村与城市的发展关系存在以下4种可能：城衰乡兴、城乡俱衰、城兴乡衰、城乡俱兴。人类社会自从城市兴起之后，城市相对乡村都更为兴旺繁荣，因而“城衰乡兴”基本是不存在的；在社会经济萧条时期，“城乡俱衰”是经常出现的；“城乡俱兴”是社会发展的理想状态；“城兴乡衰”却是世界范围内普遍存在的一种现象。当前的中国，农村人口特别是精英群体以及资金、土地等关键要素迅速流向城市，造就了城市的繁荣。由于我国城乡二元结构等原因的制约，上述要素又不能顺利流向农村，农村得不到发展所需要的足够动力要素，导致城乡的发展变成了“单向跷跷板”或者说是“城荣乡损”的局面。根据国家统计局数据，我国城市化率已从1990年的26.44%持续上升到2019年的60.60%。2019年全国城镇常住人口84843万人，比上年末增加了1706万人；乡村常住人口55162万人，比上年末减少了1239万人。未来中国城镇化率还将持续增长，预计到2035年，中国城镇化比例将达到70%以上[1]。可见，如果不采取措施振兴乡村，这种“城荣乡衰”的“单向跷跷板”局面还会延续且不断恶化，中国城乡将出现二元对立的极大反差。

上海较全国来说，城市化率已经远超全国平均水达到90%以上。目前的上海，城镇化率已达到全国最高水平，上海就是未来中国完成城镇化之后的缩影，如何在高度城市化的上海实现乡村振兴，对未来全国城乡一体化发展具有重要的参考价值。

2 上海实施乡村振兴战略的现实基础

2.1 十二五以来城乡发展目标的实现状况

解放后上海的城乡发展经历过城乡二元对立、城乡统筹发展和城乡一体化的不同阶段。根据发达国家和我国现实的经验，城乡发展一般呈现出如下规律：首先乡村要素不断向城市集聚，实现城市的繁荣，表现为“城兴乡衰”；接着是在城市发展起来之后，城市各类要素逐步向乡村的转移，带动乡村的发展，表现为“城兴乡兴”[2]。“城兴乡衰”其实是二元对立的表现，“城兴乡兴”则是城乡一体化的表现，而两者的中间状态，就是城乡统筹阶段。

自十二五以来，上海推进城乡统筹发展的思路整体上是科学的。按照中共中央所提出的建设社会主义新农村的基本要求——“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，上海提出的“六个统筹”(统筹城乡发展规划、统筹城乡产业布局、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡公共服务、统筹城乡就业和提高农村社会保障水平、统筹城乡社会管理)非常具有远见。只是从实施效果来看，并不十分理想。从每年GDP统计数据看，尽管从2009～2019年上海城乡收入增长速度开始逆转，农村居民增速一直高于城镇居民，城乡居民收入差距也在逐年缩小，但截至2019年，上海城镇常住居民人均可支配收入为73615元，农村常住居民人均可支配收入为33195元，农村居民收入依然不及城市居民的一半，城乡差距依然非常大[4]。上海城乡至今依然未能实现统筹发展，总体上也只是部分实现了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的蓝图。

产生这种结果的原因是多方面的，但根本原因有二：一是传统的城乡二元结构体制一时积重难返而无法有效地打破，城乡之间的发展要素整体上始终是单向地由乡村流向城市，城市各种优势发展要素无法有效流向乡村而促进乡村的发展。二是长久以来，尽管各级政府都非常重视“三农”工作，每年的中央一号文件一再强调“三农”的重要性，但实际操作上，上海各级政府及主要领导以城市为中心的思维模式根深蒂固，整个社会主流意识也把城市看作先进发达的代名词，把农村看作贫穷落后的代名词。体现在发展方式上，就是用城市去改造农村、消灭农村，或者说以城市优先，农村发展让位于城市发展，而不是以农村为中心去发展乡村、振兴乡村。

2.2 上海乡村的现实状况

从十二五规划到上海乡村振兴战略的实施，上海按照当初的目标，城乡发展取得了长足进步，但也存在很多问题，概括起来现状如下。

(1)从“城兴乡兴”城乡一体化发展的终极目标来看，上海已经实现了城市经济的崛起。在国家相关政策支持以及全国各类要素的集聚下，上海已经发展成为一座城市化水平高、经济基础好、市场化充分、消费能力强的国际化大都市，已经走完了城乡统筹发展的第一步，这是上海乡村振兴最大的优势。

(2)从思想意识角度来看，历经城市化、工业化洗礼后的上海农村，多数人在生活方式和思想意识上已逐渐“去农村化”而与城市融为一体，城市化的生活方式以及独立自我意识、契约精神、规矩意识等城市文明对乡村有很大影响，传统乡村的“熟人社会”已经向“半熟人社会”甚至“陌生人社会”转变。

(3)从上海农村的实际情况来看，土地面积达6340.5 hm2，但外环以内660 hm2的市中心城区和各郊区中心城镇才是上海的繁华地区。在城市快速发展的同时，上海的农村并没有因为城市的快速发展也兴旺发达，反而是快速衰落，甚至相比国内其他地方，显得更加衰败(这里所说的衰败不能单纯从绝对收入来看，因为从年均收入来说，上海农民在全国是最高的)。按照上海城镇体系建设的“1966”(1个中心城、9个新城、60个左右的新市镇、600个左右的中心村)规划，上海一直大力推进城乡统筹发展[3]，但实际上，从中心城到新城到新市镇再到中心村乃至保留自然村，不同层级所获得的包括基础设施、社会事业、就业机会、市场资本等在内的发展能量是逐级递减的，并非机遇平等；市场资本的本性是流向高收益地区，乡村必然处于弱势。因此，上海乡村发展自城镇体系建设的设计之初就已经先天不足。那些没有被列入中心村的自然村不是被撤并而消亡，就是因缺乏投入和发展动力而逐渐衰败。

在实施乡村振兴战略之前，上海农村的房屋、农田、河浜、堤岸、道路、庙宇、祠堂格局等已被严重破坏，传统江南水乡已基本被肢解，只有在城市触角一时难以企及的远郊地区，尚能保留部分传统江南水乡的面貌。上海城市化高度发展对上海农村产生了较其他地方更为强大的虹吸效应，绝大多数的农村人口涌入城镇，或者通过动拆迁、集中居住和城市中购房转变为城市居民，村庄以及农村人口数量逐年减少，“三农”比重不断降低。据上海市国民经济和社会发展统计公报显示：2018年，上海农业产值为282.48亿元，只占全市生产总值的0.086%，主要以种植业为主，以渔业、牧业、农林牧渔服务业、林业为辅。截止到2019年，全市实现农业总产值280.74亿元，比上年下降了4.8%；主要农副产品产量除水产外全部为负增长。

3 上海实施乡村振兴战略的总体要求和目标任务

随着国家乡村振兴战略规划的提出，坚持农业农村优先发展的问题被摆到前所未有的高度。上海市委、市政府统一思想，转变观念，充分认识到乡村振兴对上海这样一个大都市的重要意义，积极行动，出台了《上海市乡村振兴战略规划(2018～2022)》及《上海市乡村振兴战略实施方案(2018～2022)》，提出了上海乡村振兴的重大抓手是“363”工程，即打造“三园”工程(“美丽家园”“绿色田园”“幸福乐园”)，实施六大行动计划，落实责任、督查、考评三大保障机制，提出大都市郊区乡村振兴的实现必须是“美在生态，富在产业，根在文化”。最终目标是：到2022年，基本形成乡村空间布局合理、人居环境整洁、产品绿色优质、产业融合发展、社会治理有效、农民生活富裕的格局，使乡村成为提升城市能级和核心竞争力的重要战略空间，成为上海现代化国际大都市的亮点和美丽上海的底色，为建成与迈向卓越全球城市相适应的现代化乡村奠定扎实基础。

“三园”工程中的“美丽家园”包括2项重要计划。一是实施“十百千”行动计划。即到2022年，全市建设90个乡村振兴示范村，建设200个美丽乡村示范村，实现1577个行政村人居环境整治全覆盖，形成一批可推广、可示范的乡村建设和发展模式。二是实施农居相对集中行动计划。即进一步完善支持政策，创新安置方式，继续加大推进农民向城镇集中居住的力度；在加快编制各类农村规划的同时，积极推进村落散户向保留村平移集中居住。到2022年，基本完成“三高”沿线、生态敏感区、环境整治地区自然村落归并。

“绿色田园”工程包括2项计划。一是实施都市现代绿色农业发展行动计划。即建立以绿色生态为导向的制度体系，全面提升农业绿色生产技术和设施装备水平。到2022年，农田化肥、农药施用量分别下降21%和20%，地产农产品绿色食品认证率达到30%，农业组织化率达到90%，力争在都市现代绿色农业发展方面发挥领头羊的作用。二是实施现代农业经营体系构建行动计划。即完善新型农业经营主体发展的制度体系，构建地产绿色农产品产销平台，创新经营模式，推进一二三产业深度融合，提高农业社会化服务水平。到2022年，做强做大20个农产品知名品牌。

“幸福乐园”工程包括2项计划。一是实施农民长效增收行动计划。即有针对性地对农民开展培训，促进农民非农就业，加快培育职业农民；发展新型集体经济，增加财产性收入；加强农村综合帮扶，拓宽增收渠道，确保农民收入增幅高于城镇居民收入增幅和GDP增速。二是实施农民美好生活提升行动计划。即完善农村公共服务设施布局，提升养老、医疗、教育、文化等公共服务能力，加强和创新乡村治理，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，不断提高农民的获得感、幸福感和安全感。

《上海市乡村振兴战略实施方案(2018～2022)》的制定与实施，既是对十二五以来提出的城乡统筹发展目标的延续，也是聚焦过去存在的问题有针对性的提升，其核心就是要力求在传统城乡二元结构体系上取得真正突破，将农业农村放在与城市平等乃至更为重要的位置来振兴。

4 上海实施乡村振兴战略的重大抓手

4.1 “十百千”行动计划

上海实施乡村振兴战略，其重大抓手是“363”工程，其主要内容是“六大行动计划”，而这“六大行动计划”的核心，又在于第一项——“十百千”行动计划。因为其他5项行动的推进和实施，不管是农居相对集中、都市现代绿色农业发展、现代农业经营体系构建还是农民长效增收、农民美好生活提升，都必须依靠示范村建设才能得以落实；而通过“十百千”个示范村的引领，最终实现上海的乡村振兴。

“十百千”行动计划这一抓手的实质是乡村振兴示范村建设。目前，上海的乡村振兴示范村建设中，划分了5种类型的示范——特色农业型、休闲旅游型、产业融合型、区域联动型、生态保护型。但是，这5种示范的归类还只是常规层面的，上海乡村示范村建设真正有意义的示范，应该是为全国乡村发展做出一种探索。笔者认为应该包括以下几方面的探索：(1)上海乡村建设是按照城市模式建设还是保留农村的本土面貌抑或是其他？(2)如何解决乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”要求中的各种问题？(3)如何促进人口特别是精英群体以及资金、土地等关键要素“逆城市化”流向农村？(4)如何走出一条真正行之有效的城乡一体化道路而最终实现“城兴乡兴”？

4.2 农居相对集中行动计划

农居相对集中行动计划这一抓手在上海开展已经很多年，积累了许多宝贵经验。农居相对集中居住首先考验的是顶层设计者的智慧。在上海这块土地上，城、镇、村的空间该如何布局才是合理的？哪些村该撤又在哪里建设集中居住点？需要经过科学的规划设计。农居相对集中行动计划实施的难点还是土地问题。很多农民无法割舍对土地和故园宅基地的感情而不愿意搬迁，即使愿意搬迁后村民该如何安置？有没有统一标准？如何建设新的集中居住点？这些都是相对集中居住计划实施过程中必须解决的问题。

4.3 都市现代绿色农业发展行动计划

都市现代绿色农业发展行动计划这一抓手是围绕城乡的生态宜居而展开的[4]。乡村是城市的生态屏障，而非污染之源。上海作为超大型城市，其乡村农业发展模式不应该仅仅包括简单的农产品供应和保障问题，更应该在建立高效、安全、低碳、循环、智能、集成的农业绿色发展技术体系上作出示范。

4.4 现代农业经营体系构建行动计划

现代农业经营体系构建行动计划这一抓手是解决乡村振兴产业兴旺的核心一环。靠传统的生产经营模式，上海的乡村要实现振兴几乎是不可能的。而背靠上海这座市场化较为充分、理念较为先进、消费力强大的大都市，上海的乡村在新型农业经营主体发展的制度体系建设方面应该走在前列，在现代农业经营主体培育和地产农产品品牌创建上应该有自己独特的建树，在乡村新产业发展上应该有更多的创新。

4.5 农民长效增收行动计划

农民长效增收行动计划这一抓手是上海乡村振兴的关键一环。目前所做的各项工作如何体现成效，其关键就体现在农民收入实实在在的增长，特别是在缩小城乡差距方面要取得实实在在的成效。而如何提高农民收入，需要从就业性收入、财产性收入、政府综合帮扶等多方面入手，综合提升。同时，随着社会的发展变化，传统意义上的“农民”将逐渐减少甚至消失，上海应该在“新农民”培育上做出积极的探索。

4.6 农民美好生活提升行动计划

农民美好生活提升行动计划这一抓手，是围绕乡村软硬件环境建设来开展的，也是农民感受最为直观的一环。上海虽然经济较为发达，但由于各方面原因，在养老、医疗、教育、文化等公共服务方面，乡村与城市相比还存在较大差距；乡村的治理能力也因为乡村的衰败而走向恶性循环。因此，如何提升上海乡村“农民”的美好生活，上海可以作为的空间很大，可以做的事情很多。

5 一些补充建议

上海的乡村振兴事业是一项系统工程，需要科学合理地谋划，开拓创新地实干。目前，上海正按照“363”工程大力推进乡村振兴战略，如何真正取得实效，除上述思考之外，笔者还有以下几点建议。

一是要真正从思想意识上破除“重城轻乡”的思想，按照乡村的禀赋把上海的乡村当作独立的主体来建设而不是城市的附庸。在当前乡村振兴背景下，乡村更应该成为优先发展的对象。

二是要进一步科学谋划好城乡发展规划。上海的传统乡村，多数属于自然村落，缺乏整体规划设计，存在很多缺陷，又受城市的巨大影响，乡村空间形态破碎，很多地方城市不像城市，乡村不像乡村。因此，上海应该从全市城乡一体化的角度出发，下一盘大棋，调研掌握城区、城乡结合部、近郊、远郊等不同区域的特点，综合考虑村庄演变规律、集聚特点和资源禀赋，结合市民、农民生产生活半径，合理确定城乡的布局和规模。特别是要合理归并乡村让农民相对集中居住，并集合城乡各种优势，分批重点建设特色古镇和示范村，而让一些没有任何优势的村庄自然消亡，以腾出乡村发展空间。这其中要尽量避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿的大拆大建。还要特别注意乡村格局完整性的保护，预防城市工业文明对乡村空间的肢解和破坏，防范乡村景观城市化，最终形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡和谐发展形态。

三是要真正实现城乡各类发展要素的互通。一方面是交通、教育、医疗、基础设施等方面的一体化、均衡化；另一方面则是在体制机制上的突破创新，变土地、人才、资本等发展要素的单向流动为双向互动，为乡村发展注入源源不断的活力。

四是要明确产业发展的方向。上海乡村振兴的关键靠产业发展。上海乡村产业曾经是以种植业为主，后来兴起了乡镇企业主导下的各类工业。但事实证明，这些产业的发展未能阻止上海乡村的衰败。笔者认为，一方面，上海乡村应当以农业为基础发展成规模的机械化、智能化现代农业产业园、家庭农场，以满足上海社会发展最基本的需要；另一方面，则应该重点发展各具特色的乡村创意产业和乡村旅游业。在便捷的交通、城市居民生活水平的提高、休闲时间的增多以及紧张焦虑的城市生活背景下，乡村创意、乡村风光、乡村民俗、乡村生活必然会成为城市人的向往，也将成为乡村产业发展的基石。