京津风沙源治理工程的管理机制对当地生态效益的推动

（陕西省定边县林草工作站，陕西 榆林 718699）

土地沙漠化对环境和经济都有着极其严重的影响：（1）沙漠化破坏了生态平衡，加剧了水土流失，使生态环境不断恶化，同时严重降低了土地生产力，加剧部分地区的贫困程度；（2）导致我国土地资源大范围流失，对居民的居住空间和地区基础设施的安全有很大威胁；（3）影响我国工农业生产，每年都因风沙影响导致巨额的财政亏损。土地沙化已成为西北地区综合可持续发展的重要限制因素，是国家生态工程建设中需要解决的重大环境问题。

1 京津风沙源治理工程的由来

我国土地沙漠化严重，沙化地总面积约为173 万km2，约占全国土地总面积的18%，以北方干旱、半干旱和部分半湿润地区为主要分布区。近年来，我国土地沙漠化的扩张速率越来越快，直接导致突发性风沙灾害频发，严重危及我国西北和华北地区的社会经济发展，灾害影响范围不仅延伸到我国南方地区，甚至还涵盖了整个东亚地区。

在如此严峻的生态形势下，我国于2000 年紧急启动了京津风沙源治理工程，至2012 年，一期工程彻底落下帷幕，项目投入总资金高达412 亿。2012 年9 月另出台了一系列新型政策，由此启动为期10 年的二期治理工程的建设，预计于2022 年完成全部建设任务。二期工程建设包括的区域更为广泛，相比于一期工程的5个省市75 个县区，二期工程新增了陕西省及部分县级行政区，规模扩大为6 省市的138 个县区，项目建设预计总投资额也随之增加到877.92 亿。作为生态环境建设中的重点项目，京津风沙源治理工程是国家为了控制土壤沙化林草退化，减少风沙对京津地区的危害，降低水土资源流失速度，还原植被和生态环境的一项大型综合性系统工程。

2 工程实施措施

工程区内的管理方法主要有禁牧舍饲、生态移民、封山育林育草、人工造林（草）、退耕还林还草、草地治理、小流域综合治理等，如果这些决策能得以有效施行，项目区内的可利用沙化地就能够实现初步治理，以此进一步改善工程区生态环境，显著减少风沙、沙尘暴等恶劣天气日数，抑制土地沙漠化进程，使得京津地区及其风沙源区的生态环境不断恢复。

3 工程实施要求

3.1 明确林业产权结构，不断推进林业产权制度改革

想要提高工程建设质量，产权结构明确必不可少，要充分发挥其作为内在动力的作用。在林业经营中，各地不仅要处理好权属不清的问题，也要及时解决主体模糊的错误，要尽可能地把产权落实到户。生态公益林区的产权制度改革要坚持以试点作为基础，并不断归纳和发扬优秀试点的先进经验，进而深化产权制度改革。

3.2 贯彻落实国家治理政策，不断巩固工程建设成果

各地要落实好政府的政策文件，向群众准确传达文件精神，做到与群众共同治理，使治理工程的果实越结越大。

3.3 增加治理工程相关工作中的科学技术水平

不断推广应用适应性强、耐性好的植物品种；重视对参与工程建设的有关部门管理人员和基层农牧民群众的思想、技术培训工作，提高其治理水平和思想觉悟。

3.4 加强宣传，实现全民共同建设生态文明

以各种媒体渠道为平台，通过宣传治理工作中产生的卓越成果和优秀模范，来提高人们的生态文明意识。宁要绿水青山，不要金山银山，要尽最大努力在广大人民群众中普及和倡导现代生态环境文明观，让人们明白生态环境就等同于生产力的重要性，以此增加人们参与到全民生态工程建设中的积极性。

4 京津风沙源治理工程的生态效益

4.1 治理区林草覆盖率呈现显著上升趋势

2004 年的监测数据表明，工程区内的林草植被覆盖率显著上升，已由2000 年的33.7%提高到45.9%，增加了12.2%。经过生态综合管治，工程区内大规模沙漠化土壤、废弃农耕用地已变成林业用地和草场，有效抑制了土地沙化的趋势，生态环境有了极大程度的恢复。

4.2 土地荒漠化和水土流失得到初步遏制

水文等相关部门的观测数据显示，京津风沙源地区的水土流失程度正呈现逐年降低的趋势，流水侵蚀面积相较于1990 年减少了14.2%，弃耕农田范围内的河道泥沙沉积量有大幅度的降低。以京津地区重要水源中的“三大水库”为例，2003 年的数据显示，密云水库的外来泥沙淤积量2.3 万t，官厅水库泥沙淤积量为55.64 万t，比治理工程实施前降低了70%～90%。

4.3 沙尘危害也得到治理

退耕还林措施增加了退耕地和荒山的植被覆盖度，有效降低了沙尘天气的危害。在2000 年，项目区内出现的沙尘天气共计13 次，给北京及整个华北地区生态环境产生极大影响。到了2004 年春季，虽然我国北方依然出现了16 次危害较大的恶劣沙尘天气，但是项目区内24 个县里有一半以上都未发成沙尘天气，而且在发生沙尘天气的10 个县里，沙尘天气的日数也有了非常明显的减少。这代表大规模的生态林草治理工程使土地表面起沙扬沙得到了有效遏制，同时能够有效地调节气候、保持水土、减少自然灾害、遏制土地沙化，在生态治理工程中发挥了明显的防护作用。

5 治理工程成果巩固面临的问题

随着工程的持续开展，大面积农业用地已退还为林草地，生态环境不断改善，但仅有成果还不够，巩固成果不反弹才是关键。该工程中的生态治理区域大多是“三农”问题和矛盾比较突出的地区，工程现有成果能否得以长期有效的巩固，主要取决于退耕退草的农牧民生活水平和区域经济发展能力。政府停止补助后，在生态环境比较恶劣的地区，可能会出现部分农民家庭收入水平降低的现象，甚至可能引发生计问题。同时，一些地方陡坡耕地和风蚀沙化耕地还较多，治理任务还很艰巨。

5.1 政府补贴已成为退耕户的重要收入来源

风沙源治理工程开展后，治理区农牧民的耕地和放牧区面积缩减，导致其收入降低，在生计上比较依赖政府补贴。

5.2 生态林生产周期长、效益低

根据《退耕还林条例》，当前的补贴政策为：经济林区农户补贴5 年，生态林区农户暂定补贴8 年，补贴期限过后根据各地农户的实际收支和生计情况再做调整，如有需要可以一直申请政府补贴。但存在的问题是，政策补贴期过后，生态建设林区带来的实际收入是否能取代农耕来满足农户的日常需求和生存需要，如果在环境恶劣的地区生态林长势不佳，或是管理者领导不到位，那么居民的生存矛盾将会大范围凸现，因此补偿期过短的看法极为普遍。虽然政府公布的条例中有规定如有需要就继续补助，但补助期限到期以后，由谁来承担补助、补助多少、如何操作含糊不清，具有很大的政策不确定性，并不具备实质性的法律效力。

6 建议

6.1 尊重市场规律，坚持长期的财政补贴政策

市场经济条件下，京津风沙源治理政策的顺利进行离不开农民的自愿合作，因此就要求政府进行宏观调控，恰当而充分地利用市场机制，通过各种惠民的补贴和税收政策，让农民实打实的享受到实惠，才能实现治理区域的长期协调发展，从而落实环境治理工程的绿色健康可持续发展。为了杜绝大规模的开垦林地恢复耕作，对环境治理百年大计的不利影响，有必要实施长期、高效、合理的财务津贴政策以环节农民退耕还林后造成的损失，增加他们的有效收益，切实稳固好退耕还林政策的成果。

6.2 加大基础设施投入，改善退耕退牧户生存环境

把落实配套措施作为巩固成果的保障性措施来抓。要统筹规划，对退耕退牧农户集中地区，一是加大基本农田建设投入，狠抓小型农田水利建设，提高和稳定粮食单产能力，调整农牧业产业结构，解决农民温饱和生计问题；二是配套生态文明村的构想，在农村积极推动发展沼气、太阳能等新型能源的投入使用，减少污染的同时也能处理好封山育林地区原住农民的日常需要。

6.3 设立公平公正且内容明确的补偿机制

京津风沙源所在地区大部分经济水平都较为落后，农牧民家庭收入水平低下，而且很难找到合适的岗位就业。环境治理工作地开展不可避免地会对农牧民的生存环境带来不必要的影响，因此应该在由工程建设获益最大的经济发达地区居民中建立补偿基金会等组织，成立补助基金，使经济落后的治理地区农牧民承受的物质损失得到补偿，同时也能充分表现公平公正。

6.4 转变指导思想

京津风沙源治理的二期工程已开展数年时间，截至当前，工程建设已经进入晚期阶段，当前的工作要求不仅需要夯实一期工程的建设成果，也得确保二期治理工程的开展具有可持续性，因此治理工程建设工作的指导思想也要以项目进程不同阶段的不同特点来灵活转换。当下的指导思想是要不断实现从以林草覆盖恢复为主到恢复与保护并行的过渡，以传统方法为主到秉持传统方法的同时探索科学技术革新的过渡，由以量的壮大为重点到数量、质量两手抓的过渡。