推进生态补偿制度体系的建立与完善

文_ 郝 栋

社会的全面发展和人民生活水平的不断提高需要从自然界中获取资源，随着现代化进程不断加快，不同地区生态禀赋与生态功能的差异性与不同阶段的功能定位和发展方式的变化之间矛盾凸显，如何调节生态资源的分配和使用，实现生态正义是生态现代化建设的关键。党的十九届四中全会指出，要“完善资源总量管理和全面节约，健全资源有偿使用和生态补偿”，要通过建立生态补偿机制实现对于生态资源的合理化配置，提高生态治理现代化水平，完善生态文明制度体系。

一、生态补偿是生态文明制度和市场机制的结合

自然系统中支撑生命延续和提升生命质量的服务称为生态服务，是生态资源的价值所在，自然资源和生态系统构成了人类社会重要的自然资本，环境保护是我们对自然资本的投资，生态服务就是我们获取的回报。生态补偿是以实现自然资本的公平分配与使用为目的，将环境保护和可持续利用协调统一，发挥生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。生态补偿是基于市场的一种经济手段，它既是把人类生产活动的外部化成本内化的一种方式，也是调节不同发展阶段和生态禀赋地区之前存在生态不公的一种最有效率和效果的机制，生态补偿能够将市场机制和生态服务有效结合起来，从而激励人们保护生态系统，提高人类活动的生态化水平。

推进生态文明制度建设需要以生态补偿机制作为重要支撑，生态环境制度体系涉及主体功能区制度、固定污染源监管制度、生态环境保护体制执法司法制度、生态保护和修复制度和生态责任制度等。主体功能区制度对国土资源设置了不同的利用类型和使用限制，在此基础上进行功能区分和定位，并建立起相应的生态补偿机制，才能使处于不同发展阶段的地区的国土定位实现功能互补和效能合力，确保全国一盘棋的国土利用成为可能。固定污染源监管涉及“谁破坏谁补偿”，监管制度的排污许可证的财政走向就是生态补偿和生态修复。国务院正在研究制定《生态补偿条例》，这是生态环境保护法律体系和执法司法制度的重要内容。健全生态保护和修复制度，解决污染存量问题，提高生态产品供给能力，必然要求通过生态补偿机制来筹集相应的人力财力和物力，构建生态安全屏障。生态环境保护责任制度中的生态补偿和生态环境损害补偿制度是确保制度“长牙带电”的经济手段，追责的形式既包括政治责任也包括经济责任，双管齐下能够增强制度的执行力。

二、当前我国生态补偿机制存在的问题

我国生态补偿相关法律的制定和运行还处在起步阶段，生态补偿平台和机制尚未完全建立，生态权益和生态补偿理念在全社会的普及和接受还处在探索时期，总体上滞后于我国生态治理能力和生态治理水平现代化的实践要求。

生态补偿法治化建设滞后。虽然2010年国务院就开始研究制订生态补偿条例，但迟迟没有出台。现有生态补偿的法律依据主要是2014年《环境法》修订增加的“生态环境补偿制度”内容和《森林资源法》《水法》《矿产资源法》《土地管理法》等专门性法律法规中的相关条款。由于缺少专门统一的上位法且现有法律法规条款的立法重叠，已无法适应“山水林田湖草”统一治理的要求，法律适用出现真空和冲突现象。执法上，机构改革新成立了生态环境部，将相关生态环境治理职权统一行使，改变过去“九龙治水”式的生态执法格局，但是横向部门的职能整合与纵向治理体系理顺还在推进当中，职能拥堵梗塞仍然存在，瓶颈效应凸显。执法队伍建设还有薄弱环节，掌握生态交易、生态金融、补偿债券等生态补偿新形态和新方式的执法人员缺口较大，执法形态依赖于传统的行政手段，形式单一，与生态补偿的法治期待差距较大。司法上，当前作为生态补偿司法救济手段的公益诉讼面临诉讼主体模糊、举证责任不清晰和诉讼执行较难等方面的问题。

生态补偿市场化程度不高。生态补偿是通过将经济手段和行政手段相结合，通过市场机制发挥市场作用来解决经济活动对环境的外部性影响，从而解决生态保护中的“破窗效应”和“公地悲剧”问题，因此高效的生态补偿机制是通过市场化平台的建立，具有交易资格和交易需求的主体基于市场交易原则来进行相关市场活动，政府只是起到监管作用。由于复杂的生态地理环境因素和传统的大政府小社会管理模式等历史原因，我国的生态补偿机制是在强大的政府行政力推动下建立的，市场化程度并不高，补偿主体、资金筹措渠道和机制运行方式较为单一，尤其是跨流域或者跨区域的生态补偿机制运行，仅仅依靠政府投入和维持，缺乏可持续性，政府监管重资金轻效能，更多的是对补偿资金的缴纳和使用的合法性程序进行监督，而对资金使用效能和后评价缺乏考核机制。

相关配套体制机制不完善。生态补偿是系统性工程，是基于自然资源所有权基础之上对于自然资源的使用、交易、监督等，需要完善的配套机制来保障系统运行，但目前我国实践还存在短板弱项。首先是自然资源资产的所有权确权及登记还未完成，自然资源的确权工作是开展生态补偿的前提，如果所有权人缺位，那么交易和补偿就无从谈起。其次是生态资源的利用核算标准化体系还未统一，生态资源的存在形态和利用形式多样化，不同地区对于自然资源的等级程度标准不一，导致交易和补偿无法在标准平台上运行，这也是实践中不同地区对于是不是该补偿、该补偿多少、由谁来补偿存在争议。最后是尚未建立生态补偿基金制度和多样化补偿制度，生态补偿基金制度能够明确资金来源、规范资金使用，提高资金的保值增值和科学管理资金的制度，由于缺少专业化机构和人员，基金制度的建立和运行比较缓慢。生态补偿除了资金形式外，还存在技术补偿、实物补偿、政策补偿等，我国当前生态补偿的实践多集中在资金补偿，相关其他形式的补偿机制还处在摸索阶段。公众参与制度相对匮乏，生态补偿的理念还没有得到全社会的普遍认同和积极关注。

三、着力推进生态补偿机制的制度建设

制度建设是生态补偿机制建立和运行的重要保障，只有不断提高生态补偿的制度化建设水平，才能发挥生态补偿在促进资源可持续利用、实现不同地区不同群体和谐发展的功能和作用。

提高生态补偿的法治化水平。国家层面应在《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》基础之上加快《生态补偿条例》出台，并结合各地方试点出台的规范性文件或地方法规，为制定生态补偿法作准备。作为生态补偿实践的法律依据的上位法，生态补偿法立法重点应当是进一步明确生态补偿的主体和客体、生态补偿的标准和生态补偿的方式，同时要完善现有生态补偿的法律法规体系，对必要问题作出立法解释，进一步明确生态补偿执法主体，以生态环境部门作为生态补偿执法主体来进行制度设计，将过去分散的执法主体统一起来，形成制度合力。将生态补偿执法职能进一步细分，适度放权和委托专业机构来进行管理。针对当前生态补偿相关司法活动中存在的问题，要进一步提高生态补偿司法效率，完善生态补偿相关司法设计。建立环保公益金制度和生态补偿基金制度，提高生态补偿审判执行率，将生态补偿机制引入司法办案中，对于生态权益侵害责任主体，充分发挥法律的指引作用，打造“司法+生态修复”模式，由“简单惩罚”向“替代性恢复补偿”转变，形成刑事处罚、民事赔偿、生态修复的有机衔接。

探索多元化市场化的补偿方式。生态补偿机制的建立不能仅依靠政府财政，应当引导构建多元主体参与的制度体系，将政府、市场、企业和个人纳入。要实行企业可持续发展准备金制度，从事资源开发等产业的企业，通过准备金制度为将来的生态恢复和生态补偿提前筹备资金。市场要进一步完善资源费的收取，从计量收费向计价收费转变，探索更多市场化的资金筹集手段，例如碳交易和水权交易等，引入市场化手段发挥资源调控作用。“绿色税制”改革加快步伐，利用税收手段引导企业和个人的行为，与其他保护生态环境的手段形成合力，发挥环境治理的协同效应。搭建协商平台，完善支持政策和考核机制，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、生态贡献区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。设立资金考核机制，追踪资金流向和资金绩效考核，生态补偿受益区的补偿资金使用要规范合理，要投入到生态保护和修复之中，生态贡献区、功能区有获得补偿的权利，更重要的是也有保护生态环境的责任和义务。

加快相关支撑机制的配套完善。加快进行自然资源的测算和自然资源产权体系的建立，党的十九届四中全会提出，要“推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度”。要尽快完成资源环境承载能力普查和自然资源产权登记信息化平台，并发布综合评价结论。资源确权体系的建立，将为构建全国统一的生态补偿机制打下很好的基础，也将为提高生态补偿的精准化提供信息工具。自然产权确权工作推进中，不同地区要根据中央要求和地区特点，按照分类计算、法治保障、规范登记和统一标准的要求，将本地区的自然资本情况进行准确完备的统计，通过自然资源产权统计，将为下一步的资源承载能力评估、生态赤字情况摸底、生态补偿标准制定提供数据，提高我国生态文明建设的精准性。自然产权确权体系建立之后，要在此基础上进一步开发生态资源补偿评估鉴定系统，只有确立了统一的资源保护和利用标准，才能在此基础上实现对于生态补偿相关内容的准确定位，推动生态补偿统一标准的建立。完善环境保护和生态补偿公众参与制度，引导公众参与生态补偿影响评价体系，对生态补偿的资金使用等相关信息公示；尽快就生态补偿相关知识、制度设计、资金运行、考核评价等作普及宣传，提升公众生态补偿法治理念。