坚持和完善党的领导制度体系

文_ 代江波

党的十九届四中全会对坚持和完善党的领导制度体系作出顶层设计，对推动党的领导制度走向更加成熟定型作出科学部署，抓住了国家治理的关键和根本，体现了我们党的责任担当和制度自觉。把这一科学部署落到实处，不仅需要知其然，还要知其所以然，然后才能知其行。

一、坚持和完善党的领导制度体系的理论渊源

马克思恩格斯为无产阶级政党领导制度建设奠定了理论基础。他们尽管没有明确提出党的领导制度概念，但是在领导国际工人运动和理论斗争中，围绕加强无产阶级政党领导，维护领导权威等方面进行了积极探索，形成了具有指导意义的领导制度建设思想。早在1871年，他们就在《国际工人协会共同章程》中，对工人协会的领导机构—总委员会的产生机构及其职责进行了科学规划。他们认为，发挥好无产阶级政党的领导作用，离不开领导者的权威，每一个社会时代都要有自己的伟大人物，如果没有这样的伟大人物，就要把他们创造出来。马克思在批驳巴枯宁的“自由联合”等观点时，更是直截了当地指出，“这是民主的胡说，政治的瞎扯”。恩格斯则进一步指出，“一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们不得不接受的”（《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第276页）。这些重要论断深刻阐明了加强无产阶级政党的领导、维护领导者权威对推进无产阶级革命事业的重要意义，揭示了政党的领导方式要适应现实的社会条件，领导行动要遵循社会发展规律的科学真谛。

列宁创造性地提出并成功实践了无产阶级政党的根本领导制度—民主集中制。在领导俄国社会主义运动实践中，列宁对无产阶级政党为什么要牢牢掌握领导权、掌握哪些领导权、怎么掌握领导权等理论和现实问题进行了深入思考。他认为，无产阶级政党必须高度重视领导制度建设，一定要有正式的党章和制度规定来保障党内少数服从多数，部分服从整体。党内必须实行严格的集中和纪律，“谁哪怕是把无产阶级党的铁的纪律稍微削弱一点，那他事实上就是在帮助资产阶级来反对无产阶级”（《列宁全集》第39卷，人民出版社1986年版，第25页）。为此，他从无产阶级政党的本质和伟大目标出发，制定了集中体现无产阶级政党领导制度的民主集中制，实现了党内民主和党内集中的辩证统一。这一制度客观反映了无产阶级政党的领导工作规律，为正确制定和执行党的路线方针政策奠定了强有力的制度保障，是无产阶级政党领导制度建设的重要里程碑。同时，他还对完善无产阶级政党领导方式与内容进行论述，提出无产阶级政党要“根据法制来管理国家”，在严格遵守法律和命令的同时，又要监督所有的人来贯彻执行法律和命令，确保无产阶级政党对国家政权和各项工作的全面领导。列宁的这些重要探索和成功实践在推动本国无产阶级政党领导制度建设的同时，也为世界各国无产阶级政党领导制度建设积累了宝贵经验。

我们党也十分重视推进党的领导制度理论建设。革命时期，毛泽东先后发表《〈共产党人〉发刊词》《整顿党的作风》《关于领导方法的若干问题》等著作，对加强和改进党的领导进行了深刻阐述，为这一时期党的领导制度建设提供了充足的理论养分。新中国成立后，他又指出，“光从思想上解决问题不行，还要研究解决制度问题”

（《毛泽东年谱（1893—1949）：上卷》，中央文献出版社2013年版，第528页）。民主集中制单有总路线还不够，还要有一整套具体政策。制度并不是僵化不变的，要与时俱进、因地制宜。改革开放后，邓小平发表了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，明确指出领导制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导，改善党的领导制度。党的十八大以来，习近平总书记把党的制度建设上升到制度治党的高度，提出党的全面领导必须体现到国家政权的制度设计、安排、运行之中，把制度建设贯穿党的各项建设等一系列重要论断，并强调要在坚持实践基础上的理论创新推动制度创新，使各方面制度更加成熟更加定型。习近平总书记的这些重大创新论断是无产阶级政党领导制度建设理论的最新成果，为推进新时代党的领导制度建设提供了根本遵循和科学指导。

二、一脉相承的中国特色领导制度体系

从制度建设的一般规律看，任何制度都有一个从建立到完善再到成熟定型的演进历程。我们党的领导制度建设也不例外。在我们党近百年的发展史中，党的领导制度一直在实践中不断接受检验，并根据实际进行完善健全，初步形成了具有中国特色的领导制度体系，体现出一脉相承的历史发展脉络。

革命时期重在建立和规范领导组织架构与职能设置等制度。党的一大制定的《中国共产党纲领》对党的领导组织结构和组织工作制度进行了明确规定，要求各地党组织根据党员人数设置领导职数，下级党组织的财政、活动和政策必须接受上级党组织的监督。党的二大党章对党的领导工作机制进行了规定，明确指出中央执行委员会审议决定党的重大政策及贯彻落实的方法策略，并严格执行大会的各种决议。大会通过的《关于共产党的组织章程决议案》还规定了党的领导纪律，提出党的内部必须有适应于革命的组织与训练，要有集权精神与铁似的纪律。党的三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》，对党的最高领导机关的组织结构、职权分工以及开展领导工作的程序、内容、方式等进行了制度性规定。党的六届六中全会通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》，对各级党委的组织机构、职能设置、工作规则、领导纪律进行了制度性规定。1941年9月，党中央制定了《中央书记处的任务和组织条例》，从制度上明确了中央书记处的领导职权和领导地位。1948年9月中共中央印发了由毛泽东起草的《关于健全党委制》，阐明了党委实行集体领导的重要意义、具体范围以及召开党委会的注意事项等。实践证明，这一时期我们党建立的一系列有关党的领导组织架构与运行规则的制度，不仅实现了党的领导制度从无到有的突破，还有效保证了党在革命环境中对各项工作的坚强领导，为夺取革命胜利发挥了关键作用，也为我们党后期的领导实践奠定了制度基石。

社会主义建设时期重在建立党中央对政府工作的直接领导以及执行监督等制度。这一时期党和国家的工作重心由革命转向社会主义建设，党的领导工作环境和内容都发生了深刻变化，迫切需要把党的领导落实到社会主义建设事业方方面面。1953年3月，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，对政府各部门向党中央报告的事项、主体、对象、形式等进行了明确规定，要求政府工作中的一切重大方针政策和重大事项都要请示党中央，在经过后者的讨论或批准之后才能执行。同时，政府各部门要将承担的党中央决策部署的执行情况以及遇到的重大问题及时向党中央请示报告。为了强化对贯彻执行党的领导制度的监督，党的八大通过了《关于政治报告的决议》，提出要加强党对于国家机关的领导和监督的方法，发扬群众路线，摆脱主观主义，克服官僚主义和宗派主义。1962年9月，党的八届十中全会提出加强执政党建设，审议通过了《关于加强党的监察机关的决定》，以加强对党中央决策部署贯彻落实情况、民主集中制执行情况、群众路线落实情况、党员干部的领导作风监督等。

改革开放新时期重在恢复民主集中制及建立相关配套制度。为了尽快修复“文化大革命”对党的领导制度建设造成的破坏，恢复党的集体领导和优良作风，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，要求从党中央到地方各级委员会都要坚持集体领导和个人分工相结合的制度，坚决反对个人专断，彻底根绝派性，并对党的领导活动接受群众监督作出制度规定。此后，党中央在总结新中国成立以来的经验教训的基础上，提出了党政分开原则，旨在改变过去党组织包揽一切的领导方式，更好地发挥党政机关各自的职能作用。为体现这一原则，党的十三大党章对企业和行政首长负责制的事业单位中的基层党组织的职责进行了规定，要求其主要精力用于加强党的建设，支持行政负责人按规定充分行使职权。后来，国际国内政治形势突变，给党的领导工作带来巨大挑战。为此，党的十三届五中全会通过了《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，指出加强党的领导，必须加强集中统一，加强组织纪律性，反对分散主义。党的十四大党章提出党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量。这些制度规定突出了党的集中统一领导，对维护党的民主集中制起到了重要推动作用，标志着先前党政分开原则逐渐被“统揽全局、协调各方”原则所取代。党的十五大党章提出把依法治国作为党的重要领导方式。党的十七届四中全会对我们党的长期领导实践进行了系统总结，并首次提出要“坚持和完善党的领导制度”的时代课题。由此可见，这一时期党的领导制度建设在健全完善民主集中制的基础上，还对党的领导原则、领导作风、领导内容、领导方式等作出了新的规定，有力提升了党的领导工作制度化、规范化和程序化水平，为新时代党的领导制度建设打下了坚实基础。

新时代重在推进党的领导制度更加成熟更加定型。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把坚持和完善党的领导制度体系作为推进国家治理体系现代化的重要议题，深入推动党的领导体制机制改革。党的十八届三中全会后，按照中央全面深化改革总体部署，成立了党的建设制度改革专项小组，统筹包括党的领导制度在内的党的建设制度体系改革。2014年8月，中共中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》。此后，中央印发了一系列标志性、引领性、关键性的规章制度，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》等。同时，坚持精准发力与协调推进相结合，打出了一套“立改废释”的组合拳，出台或修订了一系列实施细则和操作办法，初步形成了以党章为党内根本大法，以民主集中制为根本领导制度，以准则、条例、规定、意见、办法等为支撑的制度体系。至此，党的领导制度的“四梁八柱”主体框架基本形成。这些改革举措为新时代党的领导制度效能发挥注入了强大动力，有力推动了党的领导迈入规范化、制度化新阶段。

三、世情国情党情的现实要求

坚持和完善党的领导制度体系，是新时代我们党立足世情国情党情实际，统筹党和国家事业发展全局，统揽“四个伟大”、战胜各种风险挑战的现实要求。

从国际形势看，当今世界正处于百年未有之大变局，国际力量对比发生深刻变化，世界多极化趋势更加明显并朝着纵深方向发展，经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字更为突出。随着新兴市场国家和一大批发展中国家快速崛起，西方发达国家的世界主导地位持续走弱，大国之间的战略竞争更为激烈。在这样的世界局势下，我国发展既拥有许多有利条件，也面临很多不确定性因素，特别是近年来贸易保护主义、单边主义、冷战思维等逆全球化思潮暗流涌动，大有愈演愈烈之势。再加上新冠肺炎疫情带来的复杂影响还处在深度演进演变之中，必然会加速世界政治经济格局的改变。在这场大变局中，世界应该何去何从？中国应该如何更好地发展自己？回答好这个时代之问，就迫切需要加强党的领导制度建设，为凝聚全党全国人民力量应对外部风险挑战提供强有力的制度支撑。

从国内形势看，中国特色社会主义进入新时代，我国发展步入近代以来的最好时期。党的十九大擘画了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。当前，我们正前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标，前所未有地具有实现这个目标的能力和信心。同时也要清醒看到，我国仍处在社会主义初级阶段的基本国情没有变，发展不平衡不充分的问题已成为制约我国发展的新瓶颈。随着全面深化改革进入深水区，摆在我们面前的还有不少难关要闯，如期打赢三大攻坚战还有不少“硬骨头”要啃，当下新冠肺炎疫情的消极影响已经逐步向生产生活各个领域传导，经济下行压力加大，社会治理暴露出不少短板。在这样的国内发展形势下，要更好地发挥党的领导作用，统揽好“四个伟大”、战胜各种风险挑战，就迫切需要与时俱进地推进党的领导制度体系更加成熟更加定型，进而把党的领导制度优势转化为治国理政效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。

从党内形势看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以制度治党、依规治党为突破口，深入推进党的自我革命，不断加大党的建设制度改革，及时总结全面从严治党管党经验并上升为党内法规制度，党内法规制度体系更加健全，为进一步完善党的领导制度打下了坚实基础。同时，我们也要深刻认识到，党面临的风险和考验是长期复杂的，影响党的领导作用发挥的深层次问题没有根本解决。我们党能不能始终保持先进性和纯洁性，能不能始终保持与担负的执政兴国使命相一致的领导能力和执政能力，使党始终走在时代前列、经得起各种风浪考验，很重要的一条就是要坚持和完善党的领导制度体系。这就迫切需要按照党的十九届四中全会的科学部署，在固根基、扬优势、补短板上再下功夫，形成内容更加协调、程序更加严密、配套更加完备、效能更加出色的领导制度体系，推动党的领导制度更加成熟定型，充分展现党的领导制度的优越性，为把我们党建设成为世界上最强大的政党提供坚强的制度保证。