健全群团工作体系推进国家治理现代化

文_ 郑长忠

作为党和政府联系群众的桥梁纽带，群团组织和群团工作体系是国家治理体系的重要组成部分。群团组织的这一地位和作用，是在历史发展过程中形成的。进入新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化成为中国特色社会主义事业发展的一项重要任务。这就需要在推进群团改革的基础上，推进群团工作体系的创新和发展。为此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，要“健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人民团体增强政治性先进性群众性，把各自联系的群众紧紧团结在党的周围”。为了在新时代健全群团工作体系，本文将围绕健全群团工作体系与国家治理现代化之间的关系展开论述。

一、群团工作体系是国家治理体系的重要组成部分

辛亥革命推翻了清王朝，标志着古典政治条件下，组织社会的主导性力量终结，中国社会也因此陷入一盘散沙的境地。“组织起来”成为辛亥革命之后，中国现代文明建设的前提条件。为此，在政治层面上，各类政党纷纷登台，在社会层面上，各类组织大量涌现。正是在这样的背景下，本着“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”的初心和使命，中国共产党也应运而生。青年既是革命的重要力量，也是未来的希望所在。因此，在建立之初，中国共产党就着手筹建青年团。随后，为了有效组织工人阶级以及推动妇女解放，中国共产党积极开展工人运动和妇女运动，组建工会、建立和联系各类妇女组织。由此以后，工会、青年团以及妇女组织就成为中国共产党联系和组织群众的重要桥梁纽带。

工会、青年团和妇女组织之所以能够成为中国共产党最重要的联系群众的组织化载体，除了历史性原因之外，还在于中国共产党的政党性质以及其所承载的历史使命所决定的。作为马克思主义政党，中国共产党是以推动人类解放和进步以及实现民族复兴为使命的。根据马克思主义原理，要解放人类，就必须解放一切被压迫者。要解放一切被压迫者，就必须将这些力量组织起来。在现代社会条件下，在经济生产领域，工人阶级是被压迫者，在家庭生活领域，妇女群众是被压迫者，而在社会主体人群中，青年人处于相对弱势，而同时青年又是面向未来的。因此，在经济生产领域将工人组织成工会组织，在社会生活领域将妇女组织成妇女组织，在整个社会中将青年组织成青年组织，并在党的领导下进行斗争和活动，就成为以马克思主义为指导的中国共产党组织群众完成解放和建设任务的重要群众工作内容。

为了取得革命的胜利，集中力量反对每个阶段的最主要的敌人，这就要求除了需要有基础性的群众性力量支持之外，还需要团结一切可以团结的力量，这就是中国共产党所坚持的统一战线的工作。对中国共产党来讲，要做好统一战线工作，既要团结有影响的个人，更要联系各类组织化力量。既要与其他政党合作，又要与各类政治性和社会性的组织建立联系。因为这些组织化力量已经组织了他们所联系的民众，成为一种政治性和社会性的力量。

在新民主主义革命时期，中国共产党为了有效领导和组织群众，不仅发挥自身作用，而且还与其他政党建立合作关系。同时，中国共产党还通过建立自身群众组织以及联系其他各种类型的群众性团体，针对性地做好他们所联系的广泛性的群众工作。这些群团组织也就发挥着中国共产党联系群众的重要的桥梁和纽带作用。由此，中国共产党群团工作体系基本形成，党的群团工作也成为民主革命时期政治建设的一项重要内容。

在新民主主义革命取得胜利之后的协商建国的过程中，工会、共青团和妇联等群众组织就以人民团体的身份参加了第一届政协，成为协商建国重要的代表性力量。从此之后，工青妇等人民团体就被制度化地吸纳为国家治理体系的重要组成部分，成为党和政府联系群众的桥梁纽带。新中国成立之后，在社会主义事业的发展过程中，为了更好开展工作、联系更为广泛的人民群众，在党的领导和推动下，我国又建立了一系列群团组织。于是，我们就将那些由党和政府推动组织或主动吸纳的，并在党的领导下发挥党和政府联系人民群众的桥梁纽带作用的群众组织，称之为群团组织。对于党来说，这些组织是组织群众的重要载体以及群众自身的组织力量，因此称之为群众组织；对于国家来讲，这些组织是代表人民参与国家政治生活的，因此称之为人民团体。由于这些组织在新中国成立之后成为国家治理体系的重要组成部分，是党和政府联系群众和社会的制度化组织通道，因此，为了全面表达其政治功能，2015年颁布的《中共中央关于进一步加强和改进党的群团工作意见》，就将这些组织统称为群团组织。

综上所述，党的群团工作体系不论是在组织结构上，还是在运行方式上，都是在革命建设和改革的过程中生成、发展和完善的，并在此过程中走出了一条中国特色社会主义群团发展道路。

二、健全群团工作体系是推进国家治理现代化的重要内容

作为国家治理体系的重要组成部分，群团组织以及党的群团工作体系也同样随着国家治理体系的演变而发展。因此，随着中国特色社会主义进入新时代，健全和完善党的群团工作体系，推进群团组织改革和创新，也就成为国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。

新中国成立之后，为了克服现代化建设对高度组织化的诉求与中国传统社会一盘散沙之间的冲突与矛盾，我国在宏观上建立了以国家政权为主导的计划经济体制，在微观上建立了以基层党组织为领导的单位社会体制，从而为现代化建设奠定了组织化基础。在这一逻辑作用下，也就不断形成与计划经济体制和单位社会体制相适应的国家治理体系和治理能力。作为国家治理体系重要组成部分的群团组织和群团工作体系，也根据现代化建设的需要，形成了与计划经济体制和单位社会体制相匹配的运行机制和相应特点。计划经济体制和单位社会体制，使整个国家和整个社会都被整合在以国家行政体系为主导的体制性框架之内，自上而下的科层制组织动员方式成为计划经济条件下政治、经济和社会的运行方式。与之相匹配，群团组织也因此形成了机关化和行政化的组织动员模式，虽然这种模式有其自身的弊病，但是在计划经济体制和单位社会体制逻辑作用下，从对群团组织动员和组织群众的情况来看，整体来说是有效的。

计划经济体制和单位社会体制能够为现代化建设奠定组织化基础，却不能够为现代化建设提供可持续发展的内在动力。为此，中共中央作出了改革开放的决定。随着市场经济体制的建立，计划经济体制和单位社会体制开始退出中国历史舞台，个人主体性得到进一步加强，社会结构呈现出多元性特点。在经济领域，市场机制成为组织动员的主导力量；在社会领域，群众自组织化现象日益加强。这就意味着，在传统的国家主导的体制空间之外大量出现各类新型的经济和社会的组织化力量。群团组织面临着两大考验：一是能否适应这一变化，突破传统舒适区，实现对新生成的经济和社会领域的群众的组织和动员；二是能否适应这一变化，改变工作方式，提高对新生成的经济和社会领域群众的组织动员的有效性。然而，对群团组织来说，应对这两大考验，适应市场经济所带来的变化，是需要一个过程的。这就导致群团工作中存在着一对张力：一方面努力探索和创新，另一方面也需要开展相应活动，发出声音。然而，实质性的探索和创新需要过程，其有效性不是能够很快呈现，并且要达到最大化地联系最广泛的群众，其相应的机制和条件都不如在计划经济体制和单位社会体制条件下那么有利和有效，而在现实过程中却又需要开展相应活动以及联系相应群体，因此，其结果就导致群团工作的机关化和行政化在一定程度上得以延续，而且还出现了贵族化和娱乐化的现象。

经过改革开放40多年的发展，作为现代政治文明形态主要要素的现代政党、现代国家、现代社会和现代市场基本生成，但是，却存在着各要素内部功能发育不充分以及彼此之间内在有机化不足的问题。为此党的十八届三中全会作出了基于顶层设计，全面深化改革、完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系治理能力现代化的决定。

作为联系政党、国家、社会和市场之间关系的制度性安排的组织载体，推进群团组织的深化改革，使其应有功能得到切实发挥，成为全面深化改革以推动国家治理体系和治理能力现代化的一个重要内容。为此，2015年中共中央不仅发布了《关于进一步加强和改进党的群团工作的意见》，而且召开了建党以来第一次党的群团工作会议，明确指出，基于“机关化、行政化、贵族化和娱乐化”而导致的脱离群众的问题已经成为群团组织发展和群团工作体系建设中的最大问题。为此，中央决定推动群团改革，明确提出要以去除“机关化、行政化、贵族化和娱乐化”以及强化“政治性、先进性和群众性”为目的，健全和完善群团工作体系，提高群团组织联系群众的能力，切实发挥群团组织作为党和政府联系群众的桥梁纽带的作用。

三、新时代健全群团工作体系的逻辑与维度

从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来看，全面深化群团改革作为具体手段，其目的在于健全群团工作体系以及发挥群团组织的功能。因此，群团改革和健全群团工作体系，是新时代党的群团工作发展的“一体两面”的内容。群团改革，强调的是破除“机关化、行政化、贵族化和娱乐化”等阻碍群团组织功能发挥的问题；健全群团工作体系，着眼的是强化“政治性、先进性和群众性”等体现群团组织特性实现的任务。因此，推进群团改革的任务，是在十八届三中全会之后，作为全面深化改革内容的一部分而被提出的，其重点强调的是破解。健全群团工作体系的要求，是在十九届四中全会上作为新时代国家治理体系走向定型的内容的一部分而被规定的，其重点强调的是建构。虽然推进群团改革和健全群团工作体系是新时代党的群团工作发展的“一体两面”的内容，但在逻辑维度来看，还是存在着眼点的差异。2015年以来的群团改革实践，群团组织已经按照中央要求在“破”的方面下了比较大的功夫，接下来，群团组织应该根据十九届四中全会的要求，在继续推进全面深化改革的过程中，着眼于新时代国家治理体系和治理能力现代化的要求，在工作体系和工作能力现代化上下功夫，健全群团工作体系和提高工作能力，也就是必须按照新时代的发展要求，强化“建”的内容。党的十九届四中全会《决定》，将之概括为以下任务：“健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人民团体增强政治性、先进性、群众性，把各自联系的群众紧紧团结在党的周围。”从政治学角度来看，要健全群团工作体系，必须在以下三个方面下功夫。

第一，在价值维度上，必须强化群团组织的“政治性、先进性和群众性”等特性。政治性、先进性和群众性是作为党和政府联系群众的桥梁纽带的定位而对群团组织提出的要求。只有强化政治性，群团组织才能作为制度性安排的桥梁纽带连接党和政府与群众之间的关系。只有强化先进性，群团组织才能够切实履行桥梁纽带的作用，实现对其所联系的群众的引领和服务。只有强化群众性，群团组织才能够拥有最广泛的群众基础，从而为党的领导和国家政权赢得群众基础。同时，群团组织不仅要认识到“政治性、先进性和群众性”的重要性，而且还必须不断探寻这些特性的具体实现路径和方式。

第二，在制度维度上，必须进一步健全和完善群团组织作为党和政府联系群众的桥梁纽带的制度体系。作为桥梁纽带，群团组织与政党、国家、社会和市场等国家治理体系的主体要素之间，都已初步形成相应的连接机制和具体制度，但是在现实过程中，这些互动的机制和制度存在两方面问题：一是一些具体制度虽然存在，但未得到充分开发和运用；二是随着时代的发展，需要进一步创新和生成新的制度安排，才能够进一步实现群团组织的功能。因此，在新时代健全群团工作体系的过程中，在制度功能开发和新制度创建这两个方面上都应该下功夫。

第三，在组织维度上，必须强化群团组织适应新时代社会结构和群众生存形态的新特征而不断创新和发展组织形态。群团组织要切实发挥桥梁纽带作用，必须在联系党和政府以及联系群众两个方面上下功夫，除了需要有相应的制度通道，还必须有相应的组织网络予以联接。然而随着市场经济发展和网络社会的生成，在联系群众这一方面的相应组织网络存在两方面问题：一是既有的组织网络以及组织运行的方式，不能适应社会结构变化和群众生存形态的变化，从而导致组织功能无法得到有效实现；二是在许多新的领域之中存在着群团组织组织网络的整体空白，从而导致群团组织与这些领域中的群众缺乏应有的组织网络联系。这就意味着在新时代，群团组织必须在组织存在和组织有效两方面同时下功夫。