平凉市水利法治建设的实践与思考

郭 瑛

甘肃省平凉市水资源中心, 甘肃 平凉 744000

加强水利法治建设是加快水利现代化建设的重要保障和重点任务，是顺应依法治国的必然要求。依法治水管水兴水对加快水利改革发展、加强水资源管理、强化水利社会管理具有重要意义。[1]

一、平凉市水利法治建设情况

近年来，平凉市高度重视依法行政工作，依法规范涉水行为，调节涉水关系，取得了长足发展和明显成效。

（一）强化学习宣传，营造法治环境

1.加强自身学习教育，以学法提升执法水平。市水务局结合年度学习计划，采取自学、集中学习、讨论等多种方法，积极组织干部职工学习《水法》《水土保持法》等专业法律法规和《行政强制法》《行政许可法》等公共法律及有关规章条例，有效提高了水行政执法队伍的执法能力和执法水平。

2.深入宣传法律法规，以普法提高法治意识。制定了《平凉市水务局“七五”普法规划》，引导党员干部在水利实际工作中依法行政，在每年“世界水日”“中国水周”等重要节点，有针对性地开展水法规宣传，通过发放水法规宣传资料，及时解答群众现场咨询，把水利法规宣传延伸到千家万户，提高了广大群众的法治意识和惜水、爱水、护水的自觉性。

3.切实维护群众利益，以说法营造法治环境。近年来，全市引洮供水二期、灵台新集水库、泾川朱家涧、庄浪花崖河等重点水利项目相继实施，针对工程征地等实际问题，把熟悉水法律知识、政策能力强、具有丰富经验的工作人员派驻在工程建设一线，向管理相对人解释适用的法律法规条款，既顺利推进了工程建设，又切实维护了群众的切身利益。

（二）强化依法行政，维护水事秩序

1.加大行政公开，引导群众依法诉讼。按照市政府办《关于全面推进政务公开工作的实施意见》，围绕“以公开为原则，不公开为例外”，进一步完善信息公开指南和公开目录，简化办事程序，提高行政效率，加大政务公开透明度，实行规范性文件公开发布，设立公示栏，做到“四有六公开”，即：单位有公开载体、窗口有服务指南、集体有服务承诺、个人有岗位职责，做到执法信息、执法范围、执法程序、收费标准、办事结果以及监督方式等及时公开，引导群众依法诉求，依法办事，诚实守信，对企业、群众和各级单位来访办事提供了周到服务。

2.聚焦热点难点，普法执法相互促进。坚持问题导向，切实推进河长制工作，定期或不定期组织开展重点水事活动专项执法，各级河长密集进行巡河督查，组织开展河道采砂问题整改“回头看”、清河清障、清“四乱”、河流水质不达标整治、河道管理范围确权划界试点等多项整治行动，共计解决各类突出问题760余件，全市河长制湖长制工作从见河长迈向见行动阶段。

3.科学制定规划，严格落实水事制度。制定了《平凉市水安全保障规划》，落实最严格的水资源管理制度，严格取水许可，依法征收水资源费，促进水资源的可持续利用。组织开展水土保持专项执法，防治水土流失，保护生态环境，逐步实现了查处水事案件有力度、河道保障有成效的目标，有效地维护了水事秩序。

（三）强化执法监督，规范执法行为

1.建立健全制度。为有效防止水行政执法的随意性和滥用权力行为，平凉市加强了对水行政许可法权运行的制约和监督，市、县（区）两级建立和实施了执法责任制和重大案件集体讨论制以及执法过错问责制，增强内部约束，规范执法行为，促进了执法工作的规范化、制度化，确保各项水行政执法行为合法规范、高效廉洁。

2.加强民主监督。按照市政府《关于深化行政权力网上公开透明运行工作的意见》，公开执法程序、执法依据，行政处罚在网上公开透明运行，增强了执法的透明度，强化了监督，树立了良好的执法形象，为促进全市经济社会快速发展营造了良好的氛围。

3.调处水事矛盾。注重加强对水事纠纷的调处工作，明确了水事纠纷的内容、分类处置原则，建立了应急指挥体系和行政调解领导小组，完善了行政调解、案件申请受理、调处回访登记统计、立案归档等工作机制，有效化解矛盾，维护社会和谐稳定。

二、存在的主要问题和挑战

通过多年不懈努力，全市水利法治建设取得了长足发展和进步，但用新形势、新要求来衡量，仍然存在一些不容忽视的问题和挑战。

（一）制度设计依然滞后

涉水管理法规仍有待完善，目前涉及流域管理、农村饮水等方面地方性法规仍是空白，水利领域市级立法工作滞后。

（二）队伍建设亟待加强

水行政执法队伍素质参差不齐，执法能力建设仍然跟不上形势发展的需要，权责明确、行为规范、监督有效的水行政执法体系尚未完全建立，全市水利法治建设的状况、水利法治之路仍然漫长。

（三）执法环境日益复杂

随着水资源条件的变化、涉水利益格局的调整、水利发展方式的转变，水利社会管理的难度和挑战不断加大，水事活动中的利益冲突明显加剧，水事纠纷和矛盾时有发生。社会矛盾的解决方式存在着过度依赖行政手段，主要依靠事后补救、末端管理的方式而忽略了法治手段，难以从根本上解决问题。

总的来看，水法规体系有待于进一步完善，水行政执法力度需要进一步加大，化解纠纷机制需要进一步健全，领导干部和群众的水法治意识需要进一步提高，水利依法行政的能力和水平有待进一步增强。

三、加强平凉水利法治建设的建议

（一）科学立法，不断提升涉水事务管理的法制化水平

1.加强配套法规规章拟定。结合平凉水利发展实际和经济社会条件，重点围绕民生水利、水资源监督管理、水生态文明建设等方面的突出问题，组织制订“十四五”期间的水利立法规划，及时向市人大、市政府提出法规、规章的制定建议。加强前期立法调研，力争出台《平凉市水资源保护管理条例》等地方性法规，提请出台《平凉市农村供水管理办法》《平凉市中小河流管理条例》等规章。适时评估地方性法规和政府规章的实施效果，发现存在问题的，及时提请市人大、市政府修订完善，主动适应改革和经济社会发展需要。

2.完善内部规章制度。科学制定和完善事中事后监督管理领域的规范性文件，坚持用制度管权、管事、管人。针对当前内部管理工作的薄弱环节，及时完善、修订、废止不合理的制度，逐步建立起内容科学、程序严密、配套完备的制度体系，最大限度地减少体制障碍和制度漏洞。[2]

3.规范行政决策行为。建立健全重大行政决策合法性审查机制，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，发挥法律顾问在行政决策中的作用，防范法律风险。建立健全决策公开、决策跟踪评价和决策纠偏机制，对因决策严重失误或未及时作出决策造成重大损失、恶劣影响的，应严格追究法律责任。[3]

（二）全面学法，不断提升水利干部职工的法治素养

1.围绕提高依法行政能力全面学法。教育引导干部职工坚定法治信仰，厘清权与法、礼与法、情与法的关系和责任担当，坚决反对和克服特权思想、特权现象，发自内心地认同法律、信赖法律、遵守和捍卫法律。组织水利系统干部职工学习《行政诉讼法》《行政许可法》《行政处罚法》等与水行政执法有关的法律法规，牢固树立“法定职责必须为、法无授权不可为”的依法行政理念。

2.围绕水利中心工作重点学法。组织水利系统干部职工学习《水法》《防洪法》《水土保持法》等治水、管水、护水方面的法律法规，坚持在工作中学、在实践中学，不断增强全市水利系统干部职工运用法治武器，促进水利行业协调发展、化解矛盾纠纷的能力与水平。积极引导群众关心、关注和参与水利行业立法活动，使立法过程成为宣传法律的过程。建立水行政执法人员以案释法制度，加大执法过程中的普法力度，使办案过程成为向群众宣传法律的过程。广泛开展以案说法、以案释法活动，发挥典型案例的教育警示作用。

3.围绕重大活动日集中学法。继续坚持集中学法制度，做好“七五”普法收尾，科学谋划水利系统“八五”普法宣传教育活动。继续扎实有效地开展法律“六进”活动，深入开展“法律知识月月讲”活动。组织开展党组（委）中心组学法、依法行政培训讲座、法律知识竞赛，通过以会促学、以赛促学的方式，不断提升水利系统干部职工学法的自觉性与主动性。

（三）善于用法，不断提升依法行政的能力与水平

1.加强水行政执法能力建设。进一步建立健全执法机构，优化执法队伍人员结构，兼顾水利各类专业及法律、行政管理相关专业。把水行政执法队伍建设作为构建现代水利人才体系的重要内容，加强执法人员的学历教育、继续教育和业务培训。建立联合执法机制，健全行政审批与行政监管的有机衔接制度，建立水资源、河道管理、水利工程管理、水文、防洪、水保等部门查处水事违法案件的协同、会商机制，全方位加强水行政执法能力建设。[3]

2.强化水事矛盾纠纷预防调处。充分发挥乡镇水务组织在调解农户之间、协调农户与水管单位之间的水事纠纷与矛盾的作用，尽可能地把水事纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。加强对复议受理活动的监督，纠正无正当理由不受理复议申请的行为，严格遵守行政复议程序，不断增强行政复议公信力。[4]

3.依法开展水利建设监督管理。强化水利工程建设领域的行业监管，加强企业信用体系建设，依法严肃查处水利建设招标投标违法活动，维护正常的水利工程建设市场秩序。加强工程建设管理，严格基本建设程序，确保工程建设质量，防止发生重特大安全生产事故。加强资金监管专款专用，防止滞留、截留、挤占、挪用水利建设资金。加强项目验收管理，依法开展项目竣工验收。不断完善基层水利服务体系，推动水利公共服务承接主体和提供方式的专业化、多元化和市场化，确保水利工程建的成、管得好、长受益。

（四）严格执法，确保各项法律规定落实到位

1.严厉查处各类水事违法行为。以社会广泛关注、群众热切期盼的水生态保护执法为重点，严厉查处非法侵占河道、水库筑坝拦汊、河道非法采砂等水事违法行为，以强有力的水行政执法，有效维护该市江河湖泊的健康生态。完善水事巡查制度，加大保护农村饮水安全工程、排灌工程、水电工程等民生水工程设施的力度，依法查处破坏、侵占水工程设施的违法行为，服务民生水利建设。依法严肃查处非法采砂及其他影响河势稳定和堤防安全的行为，坚决清除河道、湖泊、水库等水域设置的影响行洪、阻洪的障碍物，严肃查处侵占、破坏水源和抗旱设施、拒不服从统一调度和指挥等妨碍防汛抗旱的违法行为，确保水法规的贯彻执行。加强水资源管理保护执法和水土保持监督执法，依法查处非法取水、不安装取水计量设施、非法排污等破坏水资源的违法行为，加大工业园区、城市新区建设、乡村公路建设、房地产开发等建设项目的水土保持监督执法力度。

2.规范行政执法程序。严格按照法定程序，细化执法流程，明确执法环节和步骤，做到流程清楚、要求具体、期限明确。认真执行行政执法调查取证、告知、听证、集体讨论决定、罚没收入管理等制度。修订水行政执法法律文书格式样本，统一执法尺度，减少执法随意性。严格执行收费标准，规范收费行为，严禁扩大收费范围以及擅自提高收费标准或者减免收费。

3.强化执法监督。完善水行政执法案卷归档和评查制度，定期组织执法质量考核和优劣质案件评选，加强执法评查结果运用。建立执法个案监督制度，对媒体曝光、群众信访和日常工作中发现的执法过错案件，启动个案监督程序。[3]认真研判执法形势，每年解决一至两个突出的执法问题。建立执法办案责任终身制，严格落实执法责任追究制度。执行行政执法公示制度，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，允许公民、法人和其他组织查阅行政执法案卷。[3]加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方保护主义，惩治执法腐败现象。