稳步推进农村集体产权制度改革——以敦煌市为例

杜斌兰

甘肃省敦煌市农村合作经济经营管理站，甘肃 敦煌 736200

一、基本情况和工作方法

敦煌市现辖8个农村镇，56个行政村、396个村民小组，共有农业户数33 694户，农业人口102 574人。我市农村集体产权制度改革工作在2018年全面清产核资的基础上，今年先行试点，采用“七步工作法”稳步推进。

（一）加强领导，统一思想

1.成立了市镇村三级主要领导负责的领导体系，明确了工作职责。按照要求，市镇村在3月底前都成立了农村集体产权制度改革领导小组机构，研究制定了产权制度改革工作方案，确定了示范村，8个镇确定示范村20个。

2.加大学习宣传培训力度，确保此项工作顺利开展。各镇村都印发了宣传资料，采取动员会、公开栏、社员微信群、进村入户等方式，广泛宣传产权制度改革的重大意义、政策要求，有效调动农民参与改革的积极性和主动性。

3.产权制度改革领导小组办公室强化业务培训学习。组织市镇相关业务人员30多人外出参加产权制度改革培训班、学习试点县经验，市镇共举办产权制度改革相关人员培训班9场次，培训1 000余人，有效提高了参与改革相关人员的能力水平。

（二）政策支撑，保障推进

敦煌市产权制度改革领导小组研究制定了《敦煌市产权制度改革实施方案》《敦煌市农村集体经济组织成员身份认定指导意见》《敦煌市农村集体经济组织资产股权量化指导意见》《敦煌市农村集体经济组织登记办法》《敦煌市农村集体经济组织示范章程》，乡镇和村分别制定了具体的操作办法，做到了一村一策，一事一策。确保了改革有章可循。同时市产权制度改革领导小组不断加大指导检查力度，定期不定期督查指导各乡镇工作开展情况，遇到问题随时解决，确保此项工作稳步推进。

（三）清产核资，摸清家底

2018年，敦煌市严格按照农村集体资产清产核资要求，扎实开展了清产核资工作，全面摸清了村集体所有的资金、资产存量和管理使用状况，为农村集体产权制度改革和农村“三变”改革奠定了坚实的基础。经核实，全市资产总额为10.19亿元，其中：经营性资产0.54亿元。针对个别村清产核资摸底调查、登记录入、估价入账均不同程度地存在不细致、不准确、不完善的问题。进行了一次“回头看”，查缺补漏，建立健全资产台账，完善农村集体资产产权变动登记制度，将清产核资数据全部录入甘肃省农村集体资产监督管理网络平台，打造农村集体资产管理大数据平台，实现农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。

（四）界定身份，确定股东

按照《敦煌市农村集体经济组织成员身份认定指导意见》，各镇根据各自情况研究制定了指导意见，全面开展了摸底登记工作，各村根据摸底登记情况，针对不同类型人员，召开村三委扩大会议研究集体经济组织成员身份认定初步方案，经村民代表会议讨论形成草案，提交村民（代表）会议表决通过，形成村集体经济组织成员认定办法，报镇审核后实施。试点村根据村集体经济组织成员身份认定办法，结合摸底情况，确定本集体经济组织成员，填写公示表，在村务公开栏进行公示。经公示无异议后，报镇政府审核，经镇审核后，汇总报市农村集体产权制度改革领导小组办公室备案。

（五）折股量化，股权配置

股权配置是产权制度创新的核心环节。为了积累经验，我市采取先行试点，积累经验的办法，各镇在有经营性资产的试点村先行开展农村集体经营性资产股权量化工作。试点村在反复讨论、征求群众意见基础上制定了《农村集体经济组织资产股权量化办法》，经镇政府审核后，提交成员代表大会讨论通过，建立股权量化登记册，进行三榜公布。在股权设置上实行一人一股，不提倡设置集体股，如需设置集体股，比例不超30%，由群众讨论决定；在股权的设置上实行“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的静态管理模式。

（六）坚持民主，规范程序

产权制度改革关系到农民的切身利益，改革的每一个环节都广泛征求群众意见、严格履行民主程序，实行民主决策，该市按照民主程序，成立了三个机构：一是股东（成员）代表大会，是村股份经济联合社的最高权力机构；二是董事会；三是监事会，通过反复讨论开会制定出了三个制度：《村股份经济联合社组建方案》和《股东（成员）代表选举办法》《股份经济联合社章程》，召开股东（成员）代表大会选举理事会、监事会，推选理事长、监事长。

（七）核发权证，建立档案

各村整理相关资料，逐级申报，申请登记赋码，经市农业农村局审核审查符合农村集体经济组织成立程序和要求，予以颁发《农村集体经济组织登记证》，截至2019年11月30日，有36个试点村成立了村股份合作经济联合社，标志着敦煌市农村集体产权制度改革进入一个新阶段。

二、存在的问题

（一）对农村集体产权制度改革认识还不到位

受传统观念影响，部分干部和群众缺乏市场意识，对农村集体产权制度改革认识不到位。一些村干部害怕改革后造成资产流失，甚至怕失去权力，改革后管不好，管不了；部分群众担心改革后形成垄断，得不到应有的利益；也有担心政策不稳定，发生变化，所以存在等待、观望现象。这些认识上的误区，远远没有从政治的高度、理论的深度和政策的广度上认识产权制度改革，上下没有形成改革的合力，直接影响农村产权制度改革的进程。

（二）农村集体经济组织的管理职能和主体地位仍未理顺

通过产权制度改革，各村普遍成立了“村股份经济合作社”，也就是农村集体经济组织，是从原有的村民委员会中剥离出来的，是发展农村集体经济的核心。而目前如何管理好这个新生机构，股份经济合作社与村委会二者之间的职能定位，各自权利义务责任和隶属关系等，各级没有出台任何规范性的指导意见。

（三）村集体经济薄弱，收入来源单一

据了解，多数村主要依靠转移支付和产业扶贫等政策性资金维持运转。部分村虽有集体资产租赁等收入源，但产生的收入无法让村集体更好地运转。加之目前大部分村干部年龄偏大，观念较为落后，发展集体经济意识缺乏。有的村干部虽然干事热情很高，但缺乏经营管理经验和知识体系，对如何整合现有资源、理清发展思路、探索发展模式的能力极为缺乏，无力发展村集体经济。

（四）农经体系不健全，农村“三资”监管体制有待完善

农村经营管理部门是推进改革的主要业务承担单位。随着改革的深入，基层农经部门的任务越来越重，但是，目前基层农经管理体系不健全、队伍不稳定，力量不匹配、保障不到位等问题十分突出，影响制约了农村改革和乡村振兴战略的实施。

三、对策建议

（一）加强人才保障，增加人才输送

1.要加强村干部的培训。着力加强对村干部致富技能，市场经济知识，经营管理等方面的培训，提高其发展经济和带领群众发展致富的能力。

2.增加人才输送。把“懂经营、会管理”的人才吸纳到集体经济组织管理岗位上来。

3.突出农民主体地位。切实营造有利改革的环境氛围。农村集体产权制度改革是为农民办实事、办好事，应采取多种方式充分宣传发动群众，充分调动农民群众参与改革的自觉性、积极性和主动性。对改革中遇到的疑难问题，要充分发挥群众的智慧，在法律政策允许的范围内，尽量通过村民自治的方式解决。

（二）推进配套政策落实，合力推进改革向纵深发展

要认真研究上级相关文件精神，用足用活改革政策，对需要地方出台配套政策的，要及时研究出台，及时推进实施；对需要地方配套资金的，要及时纳入财政预算。要加强农村“三资”监管，健全“三资”管理制度，完善问责、监督机制，从制度上预防村干部的“微腐败”。要按照“确权、赋能、搞活”三步走的总体思路，尽快出台落实金融、土地、税收等相关政策，完善开展农村产权交易制度，形成推进改革向纵深发展的制度安排和有效机制。

（三）多措并举发展壮大集体经济

1.整合项目资源。各级政府要加大财政资金的投入，补齐“三农”发展资金短板。特别是将产改村的规划发展与乡村振兴战略的规划及实施项目整体融合，这样既可以盘活产改村的基础建设、产业发展、“三资”资产等“沉睡”资源，又能让乡村振兴的相关项目在产改村得到制度上、法律上、机制上的保障，让村集体经济和每个集体组织成员真正成为乡村振兴战略的直接参与者和受益者。

2.加快农村产权交易体系建设。要建立市县乡村四级农村产权平台，做好政策制定、管理、监督，同时要启用市场化机制，引入第三方专业机构，做好评估、交易及更多的专业化服务。

（四）全面加强农经体系建设

1.构建完善的农经管理体系。建立健全乡农经机构体系，充实基层农经站专业人员的配备，设置乡镇一级农经管理机构，配备村一级专职农经员。保障经费预算，建立一支完整的农经队伍。

2.全面指导农村改革。建立完善的工作机制，要建立农经队伍的自身业务培训机制；加强政策宣传，业务培训指导；要深入农村认真调研，及时发现纠正在产改中出现的错误和问题；要及时发现典型，总结经验在全市推广，让这支队伍真正成为指导全市农村改革的专业团队。

3.充分利用和发挥公益性岗位平台。招聘专业公益性人员，通过系统的上岗培训，合格后充实到基层农经队伍中。