承包制土地经营的规模化革命——基于江苏省1987户农民调查数据的验证

王化起，朱娅

(1.东南大学 人文学院，江苏 南京 210009；2.南京农业大学 马克思主义学院，江苏 南京 210095；3.南京大学 商学院，江苏 南京 210093)

发展中国家的现代化事业往往聚焦于工业化和城市化，容易忽略农村社会现代化方面。改革开放以来，我国一直重视农村发展，党的十九大进一步提出乡村振兴战略。其中，土地经营组织的现代化始终是我国农业生产的核心问题之一。土地经济史研究说明，自宋代以降近千年的时间里，我国农村土地经营都以租佃制为主，呈现出非常稳定的连续性。赵冈、陈钟毅指出“分益制租佃关系并不是普通生产要素市场上的买卖关系，而是一种类似合伙经营的关系。地主有土地而无劳力，佃农有劳力而无土地，于是双方贡献出他们的生产要素来共同从事农业生产，然后共同分其产品[1]。”也就是说, 租佃制不同于雇佣制，农民和地主建立了合伙经营而不是自由买卖的关系。该土地经营模式对应的是过密化农副业生产，经济效率低，农民生活贫困。黄宗智关注“过密化”小农经营的历史延续性，分析时段为1350—1988年，认为八十年代承包制也并没有根本上改变农业生产的内卷化[2-3]。

改革开放以来，一场由消费驱动的隐性农业革命发生了[4-5]：社会饮食结构从以粮食为主转变为主粮、肉蛋奶和果蔬相对均衡。随着消费结构升级，农业生产内容也发生了变化。不少农民放弃主粮种植，转为果蔬和养殖等。此次消费革命不仅将农业经济效率提升数倍，而且惠及农民，让他们脱离了贫困。

在消费诱导的农业内容革命之外，农业经营组织也发生了规模化转型。虽然土地集体所有不变，农民家庭承包权也有所保障，家庭农场、种植大户、企业加农户、专业合作社、土地股份合作社等诸多规模化经营模式纷纷崛起，与农民家庭小土地经营的传统截然不同。

本研究基于2017年江苏省农民入户问卷调查，探讨土地经营革命发生的原因和条件、存在问题，为进一步改善农村土地经营组织提出建议。

一、文献综述

改革开放以来，土地的市场化流转大为增加。学界就其成因、方式和效应都进行了详细分析，形成两大研究视角。

第一个视角关注政府的土地使用政策。一类是关于土地质量、数量和生产内容的政策，如快速城市化政策[6]、耕地占补平衡政策[7]、土地保护政策[8]、林地使用与维护政策等[9]。再是影响土地经营者利益的政策，例如土地征用和赔偿政策[7，10]、土地产权政策[11]等。第三是土地政策的社会整体影响，如粮食安全[12-14]。最后包括政策过程分析，例如政府内部的利益竞争[10]、政府的层级[15]、地方政府首脑的个人能力[16]等。

第二个视角关注土地经营中的宏观社会经济因素，如农业人口负载、农业生产技术、非农就业收入等。农业土地的人口压力构成土地经营的社会经济环境，决定各类农业经营组织的适用范围[17-18]。在农业人口剩余的情况下，效率更低的租佃制会替代雇佣制成为农业经营的主要形式[1-3]。

农业生产技术也存在土地生产极大值规律。因为自然约束的存在，农业技术虽然能够提高平均土地产出，但增加范围存在上限[17]。

农业回报和非农就业收入水平通过影响农民资金、劳动和土地等要素投入决策也决定土地经营的模式。非农就业和市民化会增加土地流转，高层次的非农就业效果会更加显著[19-21]。

政府政策视角和宏观社会经济视角都说明了影响当代中国土地经营的多种因素。实际上，这些因素可置于一个统合性的解释框架，从而更好地解释土地经营转型的内在逻辑。裴小林通过土地生产极值的概念，阐述了农业经营的诸多决定因素间单向不可逆的因果链条，即土地的自然物理特征决定了制度要素的效果范围，二者又决定了土地平均回报率及农民的土地使用行为。反向的作用链条则不成立[17-18]。

但上述研究都缺少对农地经营规模化转型的历史观照。家庭承包制与传统租佃制存在关联，其规模化转型所具有的长时段历史意义应得到梳理。首先，承包制与传统租佃制经营形式上有类似处。传统租佃制中，土地所有者(地主)和实际经营者(农民)基于土地承租建立了类似于合伙经营的生产模式，共同分配土地产出，其中地主获得部分为地租，农民获得其他剩余。承包制中，土地所有者(村集体)和实际经营者(农民)也基于土地承租而建立了家庭式农业生产。2006年左右农业税费取消前，村集体都是通过三提五统等方式提取剩余，农民获得其他剩余。所谓形式上的相似处即土地所有者与经营者间基于土地承租而建立经济分配关系。当然经营主体尤其是土地所有者经过革命已经发生质的改变，传统的地主与农民的阶级剥削关系已不复存在，新建立的是集体经济组织内部的合作生产与公平分配。另外承包制的生成环境也与租佃制有类似处,二者实际都受到农业剩余人口的结构性约束。最后，二者的社会经济效应面临相似困境.家庭式的小土地经营根本上无法产生足够的经济剩余，不利于广大农民脱贫致富，过上小康生活。

农地经营规模化不仅要挖掘其产生原因，也要注意其变化所具有的深刻历史意义。在历史连续性的视野下，哪些是作用于农地经营的关键恒常因素、其如何促成规模化经营才能得到辨析。

笔者赞同已有研究关于“土地经营的物质和制度环境决定了农民土地经营行为选择”的观点。在此基础上，基于当代家庭承包制本质依然是合伙经营关系的预设，笔者将分析土地人口负载、产权制度和税费政策这三个条件的历史演变，说明它们如何在新时期决定了规模化经营，以及所具有的历史意义。

二、剩余人口转移作为农业规模化经营的人口条件

本研究采用分层随机抽样的方法，在江苏省内入户入田，进行问卷调查。调查于2017年6月至9月在南京、扬州、盐城等江苏全部13个地级市下辖的64个县、区的190个镇(街道)的350个村(社区)进行，共发放问卷2180份，回收有效问卷1987份，问卷有效率为91.15%。其中，苏中人口比重最高，占39.3%，而苏中、苏北各占30%左右。年龄21～50岁之间的青壮年占61.5%。就学历而言，初中人口占33.0%，高中及以上占48.8%。就政治面貌、是否村干部、是否村民代表、职业状况等来看，被调查对象涉及乡村社会各个阶层。

江苏地区的规模化土地经营已经具备相当规模。调查显示，39.4%的农村出现了新型经营主体承包土地面积明显比一般农户大的情况，37.0%的农村则还没有这种情况，二者比例相当。为解释个人乃至村集体扩大其经营规模的经济行为，按照笔者分析框架，将从政策的变迁和现实的演进，结合江苏实地调查的数据展开。

(一)农业剩余人口转移的两个路径

改善土地经营效率以及打破农业生产内卷化困境的关键在于减少农业过剩人口，农村就地工业化或农村人口向城镇迁徙就是主要实现途径。我国农村发展正是先后经历了这两个途径：20世纪八、九十年代乡镇企业引领了农村就地工业化。根据1997年农业部《关于我国乡镇企业情况和今后改革与发展意见的报告》，乡镇企业集体资产占整个农村集体资产的77%。其中1995年乡镇企业的增加值占整个农村社会增加值的56%，而农民人均纯收入净增部分的50%来自乡镇企业。另1995年乡镇企业从业人员共计1.28亿人，吸纳28%的农村劳动力。

1990年代中期随着分税制财政改革和一系列金融改革，原集体所有的乡镇企业失去市场竞争优势，大量进行破产重组或改制[22-23]。后乡镇层次非集体所有的中小企业再次繁荣，仍吸收大量农民就业。2007年乡镇中小企业从业人员总数突破1.5亿，对农民收入的贡献达到36.3%(1)数据来自《2007年预计中国乡镇企业增加值6.8万亿元》，中国经济网，2007年12月27日。。这些企业多由农村能人和回乡农民举办。2007年该类企业达到85万家(2)数据来自《2007年预计中国乡镇企业增加值6.8万亿元》，中国经济网，2007年12月27日。。2009年它们提供为3063万人提供了新增就业，到2013年则又吸收就业人口达4279万人(3)数据来自《中国统计年鉴(2014)》。。

第二个路径则是农民向城镇迁徙。根据《中国第二次全国农业普查资料综合提要》，2006年全国农村外出就业劳动力为13 181万人，占农村全部劳动力的29%。其中绝大多数从事二三产业。到2016年，根据国家年度国民经济和社会发展统计公报，全国非农就业的农民工总量为28 171万人。外出农民工为16 934万人。

农民的城市化迁徙可从城镇化率来分析。据国家年度国民经济和社会发展统计公报，2016年城镇常住人口城镇化率已达到57.35%，而2006年城镇常住人口城镇化率只有43.9%。十年间新增城市常住人口达21 592万人，增长率为37.42%。除了人口自然增长部分，数以亿计的农民搬迁到城市是常住人口增加的主因。

(二)江苏农业剩余人口转移的现状

江苏地区农业人口已经大规模转移到非农就业。调查发现，有效样本中87.2%的农民依然持有本地农业户口，但多达70%的农民已经从事非农就业。有16.4%的居民进入乡镇企业做工，再加上企业管理者、农民企业家等则共有20.10%的居民进入第二产业。样本中农民工的比例并不高，占到全部劳动力的6.2%，主要是因为开展调研时无法访问到在外务工的农民工，但曾离家半年以上务工的居民有13.4%。

江苏农民的家庭劳动力结构已经侧重于非农就业。样本中，家庭总劳动力均值为3.31人，标准差1.311，最常见的家庭规模为4人。其中，拥有2～4名劳动力的家庭合计82%。同时，家庭中从事务农的劳动力比例则较低。样本中家庭务农人口均值为1.36人，标准差为1.238，最常见的家庭务农规模为2人。有1人和2人从事农业的家庭数分别占全部家庭的18.9%和34.9%，合计53.8%。这说明过半农民家庭实际上只安排2人以内的劳动力从事农业，其余的劳动力则转移到非农就业。

江苏农民家庭经济收入构成以非农收入为主。样本中2016年家庭平均收入达91 493.43元，非农来源经济收入达到75 498.58元。

综上，无论全国还是江苏地区，农业人口转移都疏解了农地的人口负载，为土地经营从分散走向集中创造了条件。

三、产权制度作为土地规模化经营的制度条件

(一)二元化的土地产权制度改革

土地产权制度改革是土地经营组织现代化的基础性条件，而政府将土地经营权从承包权中独立出来，标志着家庭承包制正式进入规模化经营阶段。我国农地产权改革可以分为两个方向：一是巩固农户承包权。当下农地承包始于1997年，承包期为30年，并得到《农村土地承包法》的明确保障。2017年党的十九大进一步巩固了上述制度安排。习近平总书记在报告中明确“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，即到21世纪中叶，集体土地所有权和承包权利都将稳定不变。

二是在巩固产权外，新增独立的经营权。经营权的分置起步晚，标志是2016年中共中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。它是指在农业用途的范围内农户根据市场需要流转其承包权的权利，具体包括转让、互换、出租(转包)、入股，以及抵押和自愿有偿退出等。经营权虽然法律上独立于所有权和承包权，但其来源于承包权，是弥补承包权的交易属性，为承包权交易提供制度激励。

(二)江苏农地产权改革现状

江苏省经营权分置的政策尚在推进之中。自2004年开始，各地就分散实施农村土地权属登记工作，只是其工作目标是集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权。到2011年，该项工作由中央政府统一负责。2015年开始的新一轮土地权属登记工作则专门针对承包经营权，计划于2020年完成。江苏省是此次权属登记工作的第二批试点单位。调查发现，样本中67.7%的农民表示已完成土地确权或有计划进行确权，只有9.5%的农民不知道确权这件事。

产权改革对于规模化经营有所激励。调查显示，江苏多数农民依然承包小块土地，但已出现两极分化。样本中每户家庭平均承包耕地0.247公顷，标准差9.716。实际耕种的土地面积达到人均0.227公顷，相对承包合同面积则减少了0.02公顷，其标准差为10.22。两组数据对比说明通过赋予农民经营权后，很多农民的实际耕种面积少于其承包面积，有农民选择规模化经营，样本中实际耕种面积最大值达到15.4公顷。

但是，调查也发现单一产权因素还不能充分促成经营规模化。调查发现大多数农民对于增加土地耕种面积并没有积极性。样本中只有9.3%人希望在将来增加承包数量。明确维持不变和减少承包的农民达到25.4%。剩下多达60.7%的农民态度还不明朗。如果将“增加承包”赋值为1，而将“减少承包”的赋值为3，结果样本均值显示为3.16，标准差为1.105。由此也可以确认相对于已承包的土地而言，大多数农民并不愿意承包更多土地。

就劳动组织方式来看，雇佣制劳动的比例相当有限。样本中31%的农民只动用家庭成员的劳动力，或加上亲戚朋友的补充劳动力。而57.4%的农民会选择在农忙时期雇佣短工，并且日结工资。只有2.3%的农户长期雇佣工人，并且定期发工资。可见，稳定的雇佣劳动在江苏的土地经营中十分少见。

上述土地规模和劳动组织方式说明，江苏的家庭承包制形成了土地分散经营的情况。但历史经验说明，租佃制的小土地经营并不妨碍商品化农业生产，而是能够适应市场竞争[3]。对种植业生产状况的数据统计显示，64.2%的农民种植的是水稻、麦子和玉米等基础粮食作物；有21%的农民种植了棉花、油菜和花生等传统经济作物；也有8.1%的农民种植蔬菜、水果和鲜花等时兴经济作物。可见，农民多数种植传统的农作物，选择时兴作物的农民比例很少。笔者认为，这与农民大部分不愿意承包更多土地的情况是一致的：传统农作物的利润率低，而通过小土地进行经营就更难有多少经济回报，因此农民并不愿意扩大其种植面积。

综上，包括独立经营权在内，土地产权改革赋予农民以规模经营的机会，能够激励农民经营土地，但其作用效果还不清晰。农民是否选择经营农地，也要看经济回报，地租等分配因素因此也具有重要影响。

四、税费作为土地规模化经营的分配条件

(一)从税费到补贴

从税费到补贴的制度变迁意味着土地经营分配关系的转变。与传统租佃制不同，承包制土地经营中的分配集中到了政府税费。前者由政府赋税和地主地租构成，而后者取消了地租，只涵盖政府和村集体所征收的农业税费。农业税按照粮食作物产量征收，一般以粮食等实物进行结算，从1958年开始实行直到2006年废止。而费用部分包括乡镇的五项统筹和村集体的三项提留，它以粮食实物或现金方式面向农民征收，也随着税费改革一并取消。

取消税费后，承包制分配进入补贴模式。从1990年代中后期开始，政府就对棉花、粮油等主要农产品的购销公司实行补贴，这种间接补贴到2004年改为向农民个人直接补贴，上述补贴主要由省级政府负责筹资。农业税于2006年1月1日正式废止标志着农业赋税时代结束，从此进入“工业反哺农业”的政府补贴时代。税费改革后，补贴制度显示了以下特点：

(1)政府干预力度提高。中央政府提供补贴。(2)农业补贴的范围不断扩展。除了种粮直补，还建立了农机、农畜良种、新技术推广、土壤改良等政府补贴。(3)农业补贴的主体也不断扩展。从普通农民个人和农户扩展到新型土地经营主体，如种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业相关企业等提供补贴。(4)政策目标双向化。除了巩固承包制下普通家庭小土地经营的一贯目标，新补贴制度则增加了土地规模化经营的目标。2015年财政部和农业部颁发《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》明确提出“加大对粮食适度规模经营的支持力度，提高农业‘三项政策补贴’的政策效能”。

(二)江苏农业补贴政策现状

江苏的补贴政策与中央保持一致，既巩固家庭分散土地经营，也鼓励规模化经营。样本中73.5%的农民个人领取过国家补贴。其中，53.5%的农民领取的是按照粮食种植面积或产量发放的种粮直补。有28.8%的农民领取了化肥和柴油等农资补贴，另有28.8%的农民领取过良种补贴。

按照规定，个人补贴的发放方式除了专门的个人银行账户，还有就是到乡镇财政所领取现金。调查发现，农民领取补贴的方式也以政府打钱到个人账户为主，达到55.3%。另外也有村委会打钱到个人账户，为12.5%。就领取现金而言，1.70%的方式为农民去乡镇领取现金，还有6.10%的农民去村委会领取现金。

比较以上三项补贴，农用机械补贴更多说明政府对规模化农地经营的激励。国家对于农民购置农用机械的补贴额度不超过购机费用的50%，发放方式为补贴申请公示通过后，发放到农机销售公司。数据显示，样本中8.6%的农民申请过此项补贴，不超过5万元的普通机具补贴占6.9%，不超过12万元的挤奶器械等机具补贴占到0.3%，超过100匹马力的大型机械补贴或不超15万元机具补贴则达到1.3%。

由于WTO规则对农业补贴的严格要求，我国近期农业补贴的二元目标就更加突出。从2016年开始，我国农业补贴制度将“三项补贴”调整为“两类补贴”：一类补贴是WTO规则所允许的耕地地力保护。原先农资综合补贴存量资金的80%资金，加上种粮直接补贴和农作物良种补贴，全部用于耕地地力保护。另一类补贴用于支持和引导适度规模化的土地经营。原先农资综合补贴中的20%资金，加上种粮大户补贴试点和农业“三项补贴”增量资金，用于支持各类规模化粮食经营主体。针对新型经营主体在粮食规模经营中的融资困难，这项政策主要为其贷款提供信用担保和风险补偿。

综上，政府终止税费征收并强化补贴，有利于促进土地经营走向规模化。一方面，取消早期承包制中的税费，终止了分配双方利益冲突关系。另一方面，政府通过补贴数量庞大的普通农民的土地经营，更通过补贴直接激励规模化土地经营。

五、结论：土地经营的改革与革命

江苏省的数据可证明，我国农业过剩人口转移、土地产权的分置改革及以补贴政策共同推动土地经营的规模化。过剩人口转移让规模化经营变得可能，三权分置让规模化经营变得可行，补贴政策则直接向农民提供经济激励。三者更多作用于承包制的分配而非产权层面，不仅终止了合伙经营关系，推动了农民独立经营并加以产业保护。

值得注意的是，上述三个方面实际都是渐进变化，属于四十年改革开放进程的一部分。但与传统租佃制进行比较，则可以发现基于承包制的规模化经营就已经是深刻的经营模式革命。其次，规模化经营依然在演变之中，要实现农村土地经营普遍规模化还需要很长时间,产权和补贴政策都进行二元化改革就说明了这一点。目前的规模化经营是三项条件同向作用的结果,如果其中任何一个因素发生不利于集中经营的改变，则其他因素的影响也就有限。